Anno LVII, 2015, Numero 3, Pagina 228
IL NUOVO RUOLO DELLA BCE.
UNA RISPOSTA A LUCA LIONELLO*
Nel suo interessante articolo Luca Lionello prova tra le altre cose ad indentificare la base giuridica più appropriata per i diversi programmi di acquisto dei bond sovrani sul mercato secondario adottati dalla Banca centrale europea (BCE) a partire dal 2010.
Infatti, molti economisti conservatori hanno contestato l’azione della BCE, sostenendo che i suoi interventi non rispetterebbero l’art. 123.1 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che recita: “Sono vietati la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri (in appresso denominate ‘banche centrali nazionali’), a istituzioni, organi od organismi dell'Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l'acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali”.
Questa norma è molto chiara nell’affermare che ciò che è proibito è l’acquisto diretto di titoli di Stato da parte della BCE. Così ritengo che l’art. 123.1 TFUE sia già di per sé la base giuridica sufficiente per giustificare le politiche anticrisi della BCE, dal momento che se gli autori del TFUE avessero voluto proibire l’acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario, non avrebbero specificato il termine “diretto” oppure avrebbero aggiunto che sono vietati anche gli acquisti indiretti. Ovviamente questo non è stato fatto perché altrimenti le funzioni ordinarie di politica monetaria della BCE sarebbero state limitate.
D’altra parte, esistono delle chiare basi giuridiche per condurre acquisti di bond sovrani sul mercato secondario anche in diversi articoli dello Statuto della BCE e del SEBC, i quali hanno lo stesso valore giuridico dei trattati (sebbene, come abbiamo specificato in precedenza, non ci sia una vera contraddizione, dal momento che gli acquisti indiretti sono autorizzati dall’art. 123.1 TFEU).
In particolare l’art. 3.1 dello Statuto menziona il “regolare funzionamento dei sistemi di pagamento” come un compito fondamentale del SEBC. Pertanto ogni politica che voglia mantenere la stabilità dei sistemi di pagamento, incluso evitare la frattura della moneta unica stabilizzando i mercati dei debiti sovrani denominati in euro tramite gli acquisti di bond sovrani da parte della BCE, è compatibile con il predetto articolo.
Inoltre, l’articolo 3.3. dello Statuto sopra menzionato indica che il SEBC “contribuisce [...] alla stabilità del sistema finanziario”, offrendo un altro chiaro sostegno giuridico agli obiettivi perseguiti dalla BCE, poiché le turbolenze del 2010-2012 nel mercato del debito sovrano costituivano chiaramente una minaccia all’euro come valuta.
Infine, anche gli strumenti scelti dalla BCE (acquisti di bond) sono idonei ad ottenere gli obbiettivi paralleli sia di assicurare le operazioni di pagamento, sia di garantire la stabilità del sistema finanziario, poiché l’art. 18.1 del SEBC e della BCE afferma che: “Al fine di perseguire gli obiettivi del SEBC e di assolvere i propri compiti, la BCE e le banche centrali nazionali hanno la facoltà di operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute, nonché metalli preziosi.”
Il combinato disposto dell’art. 123.1 TFEU che non proibisce gli acquisti di bond sovrani sul mercato secondario, con gli articoli 3.1, 3.3, e 18.1 dello Statuto del SEBC e della BCE (che fa parte del Trattato) fornisce un’incontestabile e specifica base giuridica per le politiche in questione. Più in generale, sono d’accordo con Lionello che si possa anche prendere in considerazione l’articolo 3.4 del Trattato sull’Unione Europea relativo all’adozione dell’euro come moneta unica dell’Unione Europea.
Tuttavia, molti conservatori ritengono che i programmi della BCE confondano le politiche monetarie e fiscali, dal momento che gli acquisti di bond sovrani potrebbero valere come finanziamenti monetari dei deficit fiscali, un punto questo che preoccupa Lionello e l’Avvocato generale Cruz Villalón della Corte di giustizia da lui citato.
Ad ogni modo, questo finanziamento monetario è di certo un effetto collaterale del perseguimento della stabilità finanziaria e del sistema dei pagamenti, ovvero della generale efficacia della politica monetaria. Inoltre, mi sembra di poter dire che la lettera dell’art. 123.1 non proibisce i finanziamenti monetari, ma gli acquisti diretti di bond.
Evidentemente solo se la BCE intendesse acquistare bond sovrani come scopo specifico, senza tener conto dei suoi compiti ed obbiettivi, allora il TFUE verrebbe violato. Il problema non sarebbe comunque l’art. 123.1 TFUE, che non dice in quali circostanze gli acquisti di bond indiretti di debito sovrano sono legali, ma la mancanza di una chiara base giuridica che sostenga tale politica. Non è comunque questo il caso.
Allo stesso modo art. 123.1 TFEU non condiziona il ricorso agli acquisti indiretti di bond governativi alla formazione di due prezzi diversi nei mercati primario e secondario, come suggerito da Cruz Villalón . Come citato da Lionello, l’Avvocato generale sostiene che “purchases made on the secondary market must not be used to circumvent the objective of article 123 TFEU”. Tuttavia, l’articolo 123.1 TFEU ha almeno due obiettivi sullo stesso livello: il divieto di acquisti diretti di bond sovrani da parte della BCE e il permesso di condurre acquisti indiretti sul mercato secondario, cosa confermata dall’art. 18 dello Statuto della SEBC e della BCE.
Tutto sommato è necessario ricordare che per definizione non ci possono essere articoli incostituzionali in una costituzione. Pertanto l’eccezione costituzionale dell’art. 123.1 TFEU per gli acquisti indiretti di bond sovrani non può essere considerata inferiore ad un presunto obbiettivo costituzionale prevalente, quale il divieto di finanziamenti monetari (cosa di cui non si trova traccia nella lettera del Trattato) anche se le due disposizioni possono sembrare in contraddizione. Di conseguenza, tale eccezione non deve essere interpretata in maniera restrittiva a causa della sua presunta inferiorità in relazione al divieto di finanziamenti di deficit fiscali, tanto più se tale interpretazione rendesse gli acquisti indiretti di bond impossibili o marginali nel perseguimento degli obbiettivi di politica monetaria.
In conclusione, ritengo che la partecipazione degli Stati membri al programma di acquisto dei bond da parte della BCE nel piano di aggiustamento macroeconomico nel quadro del MES riguardi gli obiettivi già citati di politica monetaria, e non il finanziamento degli Stati membri. Pertanto si tratta di un’operazione che non rientra nell’art. 123.1 TFEU, e quindi il problema della debolezza giuridica del riferimento a tale articolo, come suggerito da Lionello (pagine 27 e 28) diventa ininfluente.
Domenec Ruiz Devesa
* L’intervento si riferisce all’articolo di Luca Lionello Il nuovo ruolo della BCE nella crisi del debito sovrano europeo, pubblicato sul precedente numero de Il Federalista.
