Anno LV, 2013, Numero 2-3, Pagina 200
SOLIDARIETA’ NELLA STABILITA’:
UN BILANCIO AGGIUNTIVO PER L’EUROZONA
Il bilancio federale americano prima della Grande depressione e il bilancio dell’Unione europea prima della Grande recessione.
La crisi finanziaria scoppiata nel 2008 ha provocato quella che, richiamando la Grande depressione degli anni ’30 del secolo scorso, è correntemente definita Grande recessione. Il richiamo suggerisce un confronto con gli USA che, in questo caso, è utile per più di una ragione. Nel 1929, il bilancio del governo federale americano era pari a circa il 2,5% del PIL,[1] mentre nel 2008 il bilancio dell’UE è stato pari all’1,05%. Apparentemente, dunque, il bilancio federale americano era più del doppio di quello europeo e quindi meglio attrezzato per far fronte alla crisi economica di allora. Questo, però, è solo parzialmente vero e, soprattutto, cela la differente politica economica seguita allora dagli USA rispetto a quella seguita oggi dall’UE. È parzialmente vero perché occorre fare un paragone tra bilanci omogenei, tenendo conto che a carico del bilancio federale americano vi era già la politica di difesa, mentre questa competenza è esclusa dal bilancio europeo. Inoltre, quest’ultimo deve chiudere in pari e quindi, non emettendo debito, non ha interessi passivi a proprio carico. Pertanto, escludendo la difesa, che nel 1929 rappresentava il 49,8% del bilancio federale (il 66,6%, escludendo gli interessi sul debito), il bilancio americano era pari all’1,25% del PIL e allo 0,84% escludendo gli interessi e perciò addirittura inferiore a quello europeo attuale.[2] Il confronto, cela una differenza importante tra i due continenti, in quanto con il New Deal di Roosevelt il bilancio federale USA è successivamente aumentato per farsi carico della politica di sostegno di alti livelli di attività economica e della piena occupazione dell’economia americana in quanto tale. Il New Deal ha rappresentato una svolta importante: esso è stato il secondo dei tre passaggi che hanno accompagnato il consolidamento della federazione americana, superando la prova della solidarietà tra i cittadini dei diversi Stati membri.[3] L’UE, invece, pur essendo più integrata, sul piano economico, degli USA degli anni Trenta, non riesce a compiere il salto verso la solidarietà europea. Infatti, come hanno dimostrato le trattative relative al ciclo finanziario 2014-20, la politica europea non solo ha ridotto il bilancio europeo, ma fa pesare unicamente sugli Stati già finanziariamente deboli l’onere, oltre che del risanamento, anche della crescita economica.
Il bilancio dell’UE e la necessità di dotare l’eurozona di un bilancio autonomo aggiuntivo, per conciliare solidarietà e stabilità.
Il Patto di stabilità e crescita e la politica economica suggerita dalla Commissione europea si adattano più a paesi che fanno parte di un sistema di cambi fissi che di una “vera unione economica e monetaria”. I paesi che si trovano soggetti, contemporaneamente, a uno shock economico negativo e a un alto livello di deficit e debito pubblici, devono sostenere da soli il costo dell’aggiustamento. Infatti, l’attuale bilancio europeo non è considerato uno strumento di politica economica, bensì un meccanismo redistributivo. Le trattative sul ciclo finanziario 2014-20 hanno evidenziato che esso è visto dagli Stati membri come il sistema delle requisizioni in vigore negli Stati Uniti prima della Convenzione di Filadelfia, più che come uno strumento in grado di assicurare la stabilità europea del reddito e dell’occupazione. Del resto, in un quadro intergovernativo, le istituzioni europee possono promuovere solo misure di contenimento della spesa pubblica e di liberalizzazione dei mercati dei prodotti e dei fattori di produzione, in particolare del lavoro. Di conseguenza, le decisioni sulla governance economica europea, dal punto di vista ideologico, sono giustamente criticate come neo-liberiste, ma occorre ricordare che le istituzioni europee non sono dotate del potere e delle risorse necessarie per compiere scelte tra diverse alternative di politica economica, sostenendo ad esempio una politica di crescita. Purtroppo, chi critica le politiche promosse dall’UE, generalmente, si limita a chiedere di togliere i vincoli a debito e deficit pubblici, se non l’uscita dall’euro tout court, piuttosto che sostenere il rafforzamento dei poteri dell’UE. Di fronte a questa situazione, il Presidente della Repubblica francese e il Presidente del consiglio italiano hanno rilanciato l’obiettivo dell’unione politica europea e del bilancio dell’eurozona, senza indicare con precisione un calendario e i passi da compiere. Occorre, quindi, cercare di individuare quali possano essere le tappe e i tempi del processo, cogliendo la fase favorevole che si sta aprendo. Si ritiene qui che l’obiettivo in grado di determinare un avanzamento nel processo di unificazione europea sia quello di dotare i paesi dell’euro-zona e quelli che vorranno aderire, di un bilancio aggiuntivo per completare l’unione monetaria con quella economica. L’obiettivo di un bilancio aggiuntivo richiederà una modifica dei trattati, ma si può prevedere una tappa intermedia, a trattati invariati, comunque decisiva ai fini dell’obiettivo da raggiungere. Al fine di precisare i passi da compiere nel breve e nel medio periodo, occorre però che sia chiarita una serie di questioni preliminari.
Un “bilancio” o un “fondo”? Le tappe per l’istituzione del fondo e del bilancio.
Innanzitutto ci si deve chiedere se occorrerà chiamarlo bilancio, oppure fondo. La risposta dipende dai tempi richiesti dall’iniziativa e quindi dal quadro istituzionale di riferimento. Se si vuole dare una risposta, in tempi brevi, alla crisi economica, è necessario individuare un’iniziativa attuabile nel quadro dei trattati esistenti, eventualmente preceduta da una modifica, con procedura semplificata, dell’art. 136 TFUE. In una prima fase si potrebbe istituire un Fondo specifico limitato ai paesi dell’eurozona, in quanto i trattati non prevedono la possibilità di dar vita formalmente ad un bilancio che comprenda solo una parte dei paesi membri dell’UE.[4] In una seconda fase — compresa tra il 2016, quando scatterà la clausola di revisione dei bilancio europeo e i parlamenti nazionali parteciperanno a una conferenza inter-istituzionale per valutare il rapporto del Gruppo di lavoro sulle risorse proprie, e il 2017, anno in cui il Fiscal Compact e il Meccanismo europeo di stabilità dovranno essere integrati nei trattati — occorrerà modificare i trattati in vista del conferimento di maggiori poteri di bilancio in capo alle istituzioni europee.
Gli obiettivi del fondo e del bilancio. Vincoli e tempi di attuazione.
La seconda domanda cui rispondere, riguarda gli obiettivi che devono essere affidati al Fondo. La risposta qui avanzata si basa sulle indicazioni contenute nel Blueprint della Commissione e nel documento presentato dal Presidente del Consiglio europeo, Van Rompuy.[5] Si tratta dell’obiettivo della stabilità del reddito e dell’occupazione da perseguire nel caso di shock asimmetrici che colpiscano uno o più Stati membri. Nel corso della prima tappa, il Fondo co-finanzierà prioritariamente politiche d’investimento e di sostegno del reddito dei disoccupati, in compartecipazione con gli Stati di volta in volta coinvolti in una crisi economica, per un periodo limitato di tempo e in base ad un programma concordato con la Commissione. Quest’ultimo potrà includere anche le “intese contrattuali” per l'attuazione delle riforme strutturali. L’obiettivo deve però essere quello di anticipare i tempi, rispetto a quelli previsti dalla Commissione. Nel corso della seconda tappa, il Fondo sarà trasformato in un vero e proprio bilancio, con il potere di indebitarsi, e in grado di intervenire nel caso di crisi economiche che interesseranno l’intera eurozona edifornire beni pubblici europei. Si ritiene però che, per evitare fenomeni di moral hazard, la capacità d’indebitamento dovrà avere dei limiti costituzionali. Si propone, pertanto, che quanto previsto dal Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact) sui limiti massimi di deficit per i bilanci nazionali, sia esteso anche all’“eurozona plus”, il cui bilancio aggiuntivo non potrà incorrere in un deficit strutturale superiore allo 0,5% del PIL. L’istituzione di un bilancio specifico per l’”eurozona plus” è anche la condizione per la realizzazione, oltre che dell’unione economica, di una reale unione bancaria europea: come ha dimostrato, tra le altre, l’esperienza della crisi delle Savings & Loans americane negli anni Ottanta del secolo scorso, solo un bilancio federale può conferire la necessaria credibilità ad un eventuale fondo assicurativo europeo dei depositi bancari. Si ritiene inoltre che, in pari tempo, il Trattato istitutivo del meccanismo europeo di stabilità, premessa per l’istituzione di un Tesoro europeo, debba essere integrato nei trattati esistenti, insieme al Fiscal Compact. Questa decisione, che potrà comportare il riconoscimento, in capo alla Commissione, del potere formale di imporre la revisione dei bilanci nazionali, aprirebbe la via all’istituzione dello European Redemption Fund (ERF) proposto dal Consiglio degli economisti tedeschi, sostenuto dal Parlamento europeo con la risoluzione del 20 novembre 2012 e dal Blueprint della Commissione europea del 28 novembre 2012. La garanzia del servizio del debito conferito all’ERF sarà quella prevista dal Consiglio degli economisti tedeschi. Questi passaggi richiederanno la convocazione, entro il 2017, di una Convenzione europea incaricata di modificare i trattati esistenti.
Come finanziarlo?
La terza domanda cui occorre rispondere è quella relativa al suo finanziamento. Si tratta di prendere in esame due alternative: la prima è quella di introdurre una specifica imposta europea, come la carbon tax o la tassa sulle transazioni finanziarie, limitata ai paesi partecipanti; la seconda invece è quella di affermare un principio istituzionale in senso stretto, che tiene conto del fatto che il Parlamento europeo è l’unico parlamento in Europa che ha voce in capitolo per quanto riguarda le spese, ma non per quanto riguarda le entrate.[6] In questa seconda ipotesi, il passo — minimo — da compiere sarebbe dunque quello di riconoscere in capo al Parlamento europeo il potere di co-decidere con i parlamenti nazionali l’assegnazione di risorse autonome al Fondo aggiuntivo dell’eurozona. Si tratterebbe, in sostanza, di riprendere l’idea formulata a suo tempo da Albertini, secondo cui la ripartizione del gettito fiscale tra il livello nazionale e quello europeo dovrebbe essere l’esito di un voto sia del Parlamento europeo sia dei parlamenti nazionali. Poiché la proposta relativa alla prima tappa prevede che si agisca nel quadro dei trattati esistenti, se il Parlamento europeo non potesse votare nella configurazione degli Stati che aderiranno all’iniziativa, in alternativa, si potrebbe pensare ad una Commissione ad hoc, istituita al suo interno, che comprenda solo parlamentari dell’eurozona, sul modello britannico dei Grand Committees. Nel corso della seconda tappa, occorrerà che i trattati prevedano esplicitamente che il voto sul bilancio riguardi il Parlamento europeo nella configurazione degli Stati partecipanti.
Il gettito di quale imposta deve essere ripartito?
La proposta di co-decisione tra Parlamento europeo e parlamenti nazionali sulla ripartizione dei proventi di un’imposta, tra il livello europeo e quello nazionale, ha come riferimento il sistema delle “imposte comuni” in vigore in Germania. In questo Stato membro, la ripartizione dei proventi di alcune imposte di maggior gettito, come l’IVA, è decisa dal Bundestag e dal Bundesrat. Nel nostro caso, si tratta di valutare, con attenzione, due possibili alternative. La prima riguarda l’utilizzo del gettito della tassa sulle transazioni finanziarie, mentre la seconda riguarda l’utilizzo del gettito dell’IVA. La prima alternativa ha il vantaggio di riguardare una tassa che riscuote un ampio consenso nell’opinione pubblica, individua una nuova base imponibile e, soprattutto, la sua introduzione è in una fase di avanzata attuazione. Occorre però tener presenti le seguenti difficoltà: a) si tratta di un’imposta che dovrebbe essere introdotta da soli undici paesi dell’eurozona; b) alcuni Stati hanno già introdotto un’imposta nazionale sulle transazioni finanziarie, indipendentemente dalla direttiva europea ed hanno già previsto che l’intero gettito affluisca ai bilanci nazionali; c) secondo alcune proposte, parte del gettito dovrebbe affluire al bilancio dell’UE in sostituzione, non in aggiunta, dei contributi nazionali. La seconda alternativa ha, invece, il vantaggio di riferirsi ad un’imposta che già finanzia il bilancio dell’UE e di cui si sta discutendo la riforma. In ogni caso, se i problemi relativi alla tassa sulle transazioni finanziarie dovessero essere risolti, il gettito di quest’imposta potrebbe aggiungersi (o, al limite, sostituirsi) a quello dell’IVA.
Una quota fissa del gettito, o una quota decisa di volta in volta?
Se la via prescelta per il finanziamento del bilancio aggiuntivo è quella della ripartizione del gettito di un’imposta, la domanda cui occorre rispondere riguarda l’eventualità di prevedere fin da subito la quota di gettito che deve essere riservato al livello europeo e quella che deve essere riservata al livello nazionale. Il quesito, così posto, sarebbe contraddittorio rispetto alla proposta di far partecipare il Parlamento europeo, su un piano di parità con le altre istituzioni europee, alla decisione sulla ripartizione del gettito dell’imposta nel frattempo individuata. Pertanto, la proposta di istituzione del Fondo e del suo finanziamento deve lasciare libere le istanze parlamentari di concordare, di volta in volta, le rispettive quote di gettito fiscale. Questa impostazione è peraltro coerente con le funzioni che si vogliono assegnare al Fondo che s’intende istituire. Va, inoltre, osservato che questa scelta ha delle implicazioni politiche importanti, in quanto rafforza sensibilmente la politicizzazione delle elezioni europee, un indirizzo che comincerà ad affermarsi con le elezioni europee del 2014 quando, per la prima volta, il Presidente della Commissione europea dovrebbe essere scelto in base all’esito delle elezioni europee.
La procedura per l’istituzione del Fondo e il problema dell’iniziativa.
L’ultimo quesito riguarda la procedura che si propone di seguire per l’istituzione del Fondo aggiuntivo per l’“eurozona plus”. La proposta è quella di procedere all’avvio di una cooperazione rafforzata che, in ipotesi, dovrebbe fin da subito coinvolgere i paesi dell’eurozona, cui si potranno aggiungere quelli eventualmente disponibili a partecipare. In quest’ultimo caso, trattandosi di paesi che non fanno ancora parte dell’euro, essi dovranno rinunciare allo status di “Stati membri con deroga” prevista dal Trattato di Lisbona. Per quanto riguarda le procedure di voto del Consiglio e del Parlamento europeo, la cooperazione rafforzata dovrà avvenire attuando quanto previsto dalla Dichiarazione n. 40, allegata al Trattato di Lisbona.[7] Se necessario, questa soluzione potrebbe essere preceduta dalla modifica, con procedura semplificata, dell’art. 136 TFUE, per tener conto del fatto che i paesi dell’eurozona devono essere messi in grado di introdurre un Fondo atto a finanziare una politica di stabilità del reddito e dell’occupazione. Il problema, piuttosto, è quello dell’iniziativa, in quanto vi deve essere un governo europeo che si faccia promotore della proposta nei confronti degli altri paesi membri dell’eurozona.
Il collegamento tra la politica del Fondo (e, in seguito, del bilancio) e le politiche di bilancio nazionali.
Resta da chiarire quale può essere la procedura da prevedere per stabilire un collegamento tra la politica del Fondo e le politiche di bilancio nazionali. Infatti, posto che il gettito di un’imposta raccolta a livello nazionale dovrà essere ripartito tra quest’ultimo e il livello europeo, i governi dei paesi partecipanti all’iniziativa devono sapere su quante risorse potranno contare per il finanziamento delle politiche nazionali prima della stesura dei rispettivi bilanci. Il percorso che si può prevedere è che la proposta relativa all’entità del finanziamento del Fondo sia formulata dal Presidente della Commissione europea nel periodo del semestre europeo. Pertanto, l’ammontare delle risorse che affluiscono al Fondo dell’“eurozona plus” dovrebbe essere definito in questa fase. La Commissione invierà la sua proposta al Parlamento europeo e al Presidente dell’Eurogruppo plus. Quest’ultimo deciderà nella configurazione dei Ministri delle finanze dei paesi partecipanti. Una volta che si sono espresse le istituzioni europee, si pronunceranno i parlamenti nazionali. La proposta della Commissione europea si intenderà approvata quando la maggioranza dei parlamenti nazionali l’avrà approvata in tempo utile perché i governi degli Stati partecipanti approvino il bilancio per l’anno successivo, il che deve avvenire entro il 15 ottobre di ciascun anno.[8]
[1] La spesa pubblica degli Stati federati e dei governi locali era invece pari al 7,5% del PIL. La spesa pubblica federale rappresentava, quindi, il 23% del totale e quella dei governi locali il 77%. Oggi, i rapporti si sono rovesciati: su una spesa pubblica complessiva pari al 37% del PIL, il governo federale assorbe il 78% e i governi statali e locali il 22% del totale.
[2] Se a quest’ultimo aggiungiamo le politiche europee finanziate dalla BEI (0,6% del PIL dell’UE) e gli esborsi dovuti alle politiche degli aiuti a titolo degli interventi dell’EFSF e del MES, l’incidenza delle politiche europee supera largamente quella del governo federale americano prima della Grande depressione.
[3] La prima prova è stata quella della guerra civile e la terza l’assunzione di responsabilità mondiali dopo il secondo dopoguerra (C. Kupchan, La fine dell’era americana, Milano, Vita e Pensiero, 2003).
[4] Questo non significa che il primo passo sia irrilevante. Anzi, è quello determinante, perché prevede l’intervento del Parlamento europeo nella decisione sul finanziamento del fondo. Infatti, diversamente da quanto prevede il Blueprint della Commissione europea (2012), il fondo non dovrà essere finanziato da contributi nazionali, ma esclusivamente con risorse proprie. Si tratterebbe di ipotizzare una soluzione simile a quella adottata per il Fondo europeo di sviluppo — attualmente finanziato e gestito direttamente dagli Stati nazionali — che, in seguito ad una risoluzione del Parlamento europeo del 1993, si è convenuto di inserire in un capitolo ad hoc del bilancio UE.
[5] Presidenza del consiglio europeo, Rapporto finale. Verso un'autentica unione economica e monetaria, Bruxelles, 5 dicembre 2012; Commission européenne, Projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie – Lancer un débat européen, COM(2012) 777 final/2, Bruxelles, 30 novembre 2012.
[6] Commissione per i bilanci del Parlamento europeo, Documento di lavoro n. 1 relativo al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, 1 dicembre 2011.
[7]Dichiarazione n. 40 relativa all'articolo 329 del TFUE: “La conferenza dichiara che gli Stati membri, quando formulano una richiesta per instaurare una cooperazione rafforzata, possono indicare se già in quella fase intendono valersi dell'articolo 333, che prevede l'estensione del voto a maggioranza qualificata, o della procedura legislativa ordinaria.”
[8] Un’alternativa alla procedura di approvazione da parte del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, potrebbe essere quella dell’invio della proposta della Commissione europea alla Conferenza dei rappresentanti parlamentari di cui all’art. 13 del Fiscal Compact. Questa soluzione potrebbe essere presa in considerazione una volta che il Fiscal Compact sarà stato integrato nei trattati.
