Anno XXIV, 1982, Numero 1, Pagina 33
CHE COS’È IL GOVERNO FEDERALE*
Il governo federale è un tipo di governo di cui la maggior parte delle persone nel Regno Unito non ha esperienza diretta, personale, ed è per questo che tutti trovano difficile capire che cos’è. E c’è altro. Quando la gente si imbatte di tanto in tanto, nei giornali, in una questione federale, trova anche difficile capire a che scopo, e perché, si sia giunti a inventare qualcosa come un sistema federale di governo. In effetti, se la stampa parla del sistema di governo degli Stati Uniti, del Canada a dell’Australia, è perché qualche legge importante, debitamente approvata dal Parlamento federale a da quello di uno Stato membro, è stata dichiarata nulla dalla suprema autorità giudiziaria della federazione. Nel nostro paese la gente non ha alcuna dimestichezza con un sistema di questo genere. Da noi la gente è abituata a una forma di governo una delle cui caratteristiche essenziali sta nel potere di un solo corpo legislativo, il Parlamento di Westminster, di fare leggi per l’intero Regno Unito su qualsiasi materia; e queste leggi, debitamente approvate, prevalgono sulle regole stabilite da qualsiasi altro corpo nel Regno Unito. Il risultato è che la gente in questo paese può avere dei dubbi sul fatto che un atto normativo del Parlamento sia una buona legge, ma non sul fatto che sia buon diritto, cioè valido. In una federazione è diverso. In questo caso è possibile non solo pensare che gli atti normativi di qualche corpo legislativo nella federazione non siano buone leggi, ma anche non siano buon diritto; ed è possibile, per una corte, stabilire che atti quasi universalmente riconosciuti come buone leggi sono in realtà cattivo diritto, cioè per nulla affatto diritto. Questo ostruzionismo intenzionale — in una federazione — della volontà dei rappresentanti del popolo, cosi come si esprime negli atti del legislativo, può sembrare un ben strano espediente. Perché dunque c’è gente che adotta un simile sistema di governo, e continua a mantenerlo?
C’è una collettività, nel Regno Unito, che può capire più facilmente di ogni altra che tipo di governo è quello federale e quale è il suo scopo: è la collettività dell’Irlanda del Nord. Gli abitanti dell’Irlanda del Nord hanno questo in comune con gli abitanti di una federazione: che la loro vita è regolata non da un solo parlamento, ma da due. La condotta della gente nel resto del Regno Unito — Inghilterra, Scozia e Galles — è regolata da un solo parlamento, quello di Westminster, che ha il potere di occuparsi di tutti i loro affari. L’Irlanda del Nord condivide, con il resto del Regno Unito, il Parlamento di Westminster per il regolamento di certe materie riservate — come la difesa, le relazioni estere, la navigazione aerea, il commercio estero, gli stranieri e la naturalizzazione, la moneta, i diritti d’autore, la successione al trono e la marina mercantile — che sono di comune interesse per l’intero Regno Unito. Per il regolamento di tutte le altre materie, la gente dell’Irlanda del Nord ha invece un proprio parlamento a Stormont, presso Belfast, e può con questo parlamento legiferare in tutta libertà in vista della pace, dell’ordine e del buon governo della Irlanda del Nord. Lo scopo di questo sistema è chiaramente che le questioni che interessano in modo primario l’Irlanda del Nord siano regolate nell’Irlanda del Nord e dall’Irlanda del Nord, mentre le questioni che interessano nello stesso modo tanto l’Irlanda del Nord quanto il resto del Regno Unito siano regolate dal Parlamento di Westminster nel quale l’Irlanda del Nord è messa in grado di cooperare, grazie ai suoi rappresentanti, con i rappresentanti delle altre parti del Regno Unito.
Che cosa non è il governo federale.
Ma questo non è un sistema federale di governo. Possiede alcune caratteristiche del governo federale, ma non tutte. Nel Regno Unito c’è una divisione delle funzioni di governo tra un corpo legislativo che in certe materie ha poteri sull’intero Regno Unito, e un corpo legislativo che, in altre materie, ha poteri su una parte del Regno. Questa divisione di funzioni tra corpi legislativi di questo genere è una delle caratteristiche del governo federale. Una pura e semplice divisione di funzioni non basta però per stabilire il federalismo. La divisione deve essere fatta in un modo particolare; e nel Regno Unito essa non è fatta in questo modo particolare. Il Parlamento di Stormont deriva i suoi poteri dal Parlamento di Westminster, e questi poteri possono essere accresciuti, ridotti, o interamente aboliti dal Parlamento di Westminster. Per di più, sebbene il Parlamento dell’Irlanda del Nord non possa legiferare rispetto a certe materie per le quali la competenza è riservata al Parlamento del Regno Unito, quest’ultimo non è affatto tenuto a legiferare solo in questo campo riservato. Può fare leggi circa qualunque questione riguardante l’Irlanda del Nord, e se i suoi atti contrastano con atti approvati dal Parlamento dell’Irlanda del Nord su un soggetto qualsiasi, gli atti del Parlamento del Regno Unito prevalgono. Non c’è stato dunque alcun cambiamento del principio secondo il quale il Parlamento del Regno Unito può fare leggi su qualsiasi materia per l’intero Regno. Tutto ciò che è accaduto nel caso dell’Irlanda del Nord è che il Parlamento del Regno Unito ha delimitato una certa sfera entro la quale ha autorizzato a legiferare anche il Parlamento dell’Irlanda del Nord, e un’altra sfera entro la quale esso non è autorizzato a legiferare, e che ricade sotto il suo esclusivo controllo. Questo genere di divisione significa che il Parlamento di Westminster non intende, come regola generale, invadere la sfera che ha accordato al Parlamento dell’Irlanda del Nord — sebbene abbia il potere di farlo — e che intende mantenersi, in linea di massima, entro i limiti del campo che si è riservato. L’essenza di questo sistema è quindi che il Parlamento dell’Irlanda del Nord è subordinato al Parlamento del Regno Unito perché trae i suoi poteri da quest’ultimo, li mantiene col suo beneplacito e li esercita grazie alla sua tolleranza. Gli atti del Parlamento dell’Irlanda del Nord, se oltrepassano la sfera accordatagli, sono nulli; gli atti del Parlamento del Regno Unito circa qualsiasi questione sono invece sempre validi e prevalgono. Questo non è federalismo, è decentramento.
Se il termine «federale» non può essere applicato ad un sistema nel quale i governi delle parti che compongono un territorio sono, secondo il modello dell’Irlanda del Nord, subordinati al governo dell’intero territorio, non può essere nemmeno applicato ad un sistema nel quale il governo dell’intero territorio è subordinato ai governi delle parti componenti. Un sistema di questo genere — che viene talvolta chiamato confederazione o lega — è stato sperimentato dalle tredici colonie americane prima che esse adottassero, con la costituzione del 1787, il sistema che tuttora perdura. Dieci anni prima, esse avevano adottato gli Articles of Confederation, in virtù dei quali avevano dato vita a un Congresso degli Stati Uniti con il diritto esclusivo di deliberare sulla pace e sulla guerra, di stipulare trattati e alleanze, coniare la moneta, istituire e regolamentare gli uffici postali tra uno Stato e l’altro, comandare e organizzare le forze di terra e di mare al servizio degli Stati Uniti. Ma questo Congresso era composto di delegati degli Stati; le sue decisioni sulla maggior parte delle questioni importanti che gli erano state affidate richiedevano il consenso di almeno nove Stati per divenire effettive ed esso non aveva il potere di imporre tasse per acquisire i fondi necessari per lo svolgimento delle sue funzioni. Il governo degli Stati Uniti così stabilito non era evidentemente un governo a sé stante, supremo nella sfera assegnatagli, ma un governo subordinato ai governi degli Stati, una minoranza dei quali poteva impedire al Congresso degli Stati Uniti di intraprendere azioni che non gradiva, e ciascuno dei quali conservava nelle sue mani, grazie al potere esclusivo di tassare, il potere di annullare le decisioni del Congresso facendo mancare le risorse necessarie per la loro esecuzione. Anche ciò, di nuovo, non è federalismo.
Che cosa è il governo federale.
Che cos’è allora il federalismo? La sua essenza consiste, mi pare, in questo: che in un sistema federale le funzioni di governo sono divise in modo tale che la relazione tra il corpo legislativo la cui autorità si esercita sull’intero territorio e i corpi legislativi la cui autorità si esercita su parti del territorio non è una relazione tra superiore e inferiore, come nel caso del Parlamento di Westminster nei confronti del Parlamento di Stormont, bensì una relazione tra partners coordinati nel processo di governo. In un governo federale vi è una divisione delle funzioni di governo tra una autorità, generalmente chiamata governo federale, che ha il potere di regolare certe questioni per l’intero territorio, e una serie di autorità, generalmente chiamate governi degli Stati, che hanno il potere di regolare certe altre questioni per ciascuna delle parti che costituiscono il territorio. Questa divisione, come si è detto, è fatta in modo particolare. In primo luogo, la distribuzione effettiva delle funzioni tra il governo federale e i governi degli Stati non può essere modificata né dal governo federale, né dai governi degli Stati, con azioni isolate; e, in secondo luogo, il governo federale non può essere controllato, nell’esercizio delle sue funzioni, dai governi degli Stati, e viceversa. Sistema di governo federale significa perciò una divisione di funzioni tra autorità coordinate, autorità che non sono in alcun modo subordinate le une alle altre, né nell’estensione, né nell’esercizio delle funzioni loro assegnate.
A che cosa serve il governo federale.
Se il governo federale è questo, a che cosa serve? Perché viene adottato? Perché c’è gente che non si accontenta del decentramento? Si può dare una breve risposta a queste domande nel modo seguente. Se quanto i cittadini vogliono è solo il potere di regolare di massima gli affari locali in sede locale, ma sono nel contempo pronti a lasciare ad un parlamento nazionale non solo il potere di regolare gli affari nazionali, ma anche quello di regolare gli affari locali ogni volta che lo ritenga opportuno; se sono cioè pronti a riconoscergli una supremazia potenziale rispetto a qualunque materia sull’intero territorio, allora il decentramento è ciò che fa al loro caso. È un sistema che è stato considerato adatto ai bisogni dell’Irlanda del Nord. È un sistema che è stato anche adottato nell’Unione del Sud Africa. In Sud Africa ciascuna delle quattro provincie dell’Unione ha un consiglio provinciale che ha il potere di emettere ordinanze circa le materie che gli sono state assegnate dalla costituzione. Fra queste materie figurano l’educazione elementare, l’agricoltura, gli ospedali, gli enti locali, la viabilità e la tassazione diretta per scopi provinciali. C’è dunque un controllo locale degli affari locali. Ma tutte le ordinanze provinciali devono ottenere l’approvazione del governatore generale dell’Unione, cioè del governo dell’Unione. Inoltre, il parlamento dell’Unione conserva non solo il potere di legiferare rispetto alle materie importanti per tutta l’Unione, ma anche quello di invadere le sfere assegnate dalla costituzione ai consigli provinciali, e di sovrapporsi alle ordinanze provinciali o di annullarle. È un sistema appropriato se, e fino a che, non si manifesta, nelle provincie dell’Unione, il desiderio di avere un controllo assoluto, garantito ed esclusivo, di certe questioni che li riguardano. Ma se sopravviene il desiderio di questa divisione di funzioni più rigida, allora il sistema di governo appropriato è il federalismo e non il decentramento. Perciò il governo federale è appropriato solo quando ci sono delle comunità territoriali pronte per un verso a cooperare fra loro per regolare in comune certe materie — e quelle soltanto — e, per l’altro verso, decise, nel contempo, a restare separate e sovrane, ciascuna nel proprio territorio, per regolare tutte le altre questioni. Il federalismo è la soluzione idonea per il desiderio di cooperare in alcuni campi, associato con la determinazione di restare separati per ogni altra questione. È proprio perché le colonie americane avevano questo atteggiamento l’una rispetto all’altra che esse formarono la federazione degli Stati Uniti d’America, precisando nella loro costituzione quali erano le materie che esse volevano affidare al Congresso federale: commercio estero, commercio interstatale, moneta, naturalizzazione, poste, diritti d’autore, difesa, ecc. Come si vede, l’insieme di queste competenze e l’insieme delle materie riservate al Parlamento del Regno Unito anche per l’Irlanda del Nord sono molto simili; ma il rapporto del Congresso federale con il corpo legislativo di ciascuno Stato negli Stati Uniti è molto diverso da quello del Parlamento del Regno Unito con il Parlamento dell’Irlanda del Nord. Il Congresso degli Stati Uniti non può legiferare su alcuna materia al di fuori di quelle assegnategli dalla costituzione, e non può perciò invadere le sfere di competenza degli Stati; mentre il Parlamento del Regno Unito, come si è detto, non è confinato nelle materie che gli spettano in via riservata, ma può legiferare in qualunque sfera anche per l’Irlanda del Nord. Soluzioni analoghe a quella americana sono state adottate in Australia e in Canada per rispondere al desiderio delle colonie di quelle regioni di cooperare in alcune questioni e di mantenere il potere di regolare separatamente le altre questioni.
Che tipo di governo è il governo federale.
Ho cercato di spiegare che cos’è il governo federale e a che cosa serve. Adesso ci si può chiedere: che tipo di governo è? Il meccanismo di governo, in una federazione, è organizzato in qualche modo particolare? Ci sono delle caratteristiche essenziali che distinguono le istituzioni del governo federale da quelle degli altri governi? In effetti ci sono, e due o tre possono essere ricordate in breve.
In primo luogo, siccome il governo federale comporta non solo una divisione di funzioni, ma anche che questa divisione di funzioni fra gli Stati sia rigida e garantita senza il rischio che essi debbano cedere altri poteri, oltre quelli previsti, è essenziale per un governo federale che ci sia una costituzione scritta che includa nel suo testo la effettiva divisione dei poteri e che vincoli tutte le autorità di governo della federazione. Da questa costituzione scritta derivano i poteri di tutte le autorità, da un capo all’altro della federazione, e ogni azione contraria ad essa è nulla. Essa deve essere la legge suprema del paese.
È per questo che gli Stati Uniti, l’Australia, il Canada e la Svizzera hanno costituzioni scritte nelle quali sono precisati i limiti dei poteri assegnati rispettivamente al governo federale e quelli degli Stati, delle provincie o dei Cantoni. Anzi, la costituzione degli Stati Uniti si pone espressamente come «la suprema legge del paese che vincola i giudici in ogni Stato, indipendentemente da qualsiasi disposizione contraria che si trovi nelle costituzioni o nelle leggi di qualsiasi Stato».
In secondo luogo se la divisione dei poteri deve essere garantita, e se la costituzione che la prescrive deve essere vincolante per il governo federale come per quelli degli Stati, ne segue che il potere di emendare gli articoli della costituzione che contengono la divisione dei poteri non deve essere affidato né al solo governo federale, né ai soli governi degli Stati. È preferibile, sebbene non essenziale per il federalismo, che tale potere sia esercitato dalle autorità federali e statali in cooperazione, come negli Stati Uniti, dove gli emendamenti costituzionali devono essere approvati in entrambi i rami del Congresso da una maggioranza di due terzi, e nei corpi legislativi di tre quarti degli Stati da una maggioranza semplice. In Australia e Svizzera, il popolo partecipa al processo di emendamento costituzionale mediante il referendum. In altri casi il potere di emendamento è conferito ad una autorità esterna, come nel caso del Canada, la cui costituzione può essere emendata solo dal Parlamento del Regno Unito. Ma, qualunque sia la soluzione adottata, la cosa essenziale è che né il governo federale né i governi degli Stati siano autorizzati a modificare unilateralmente l’estensione dei loro poteri, perché, se potessero far questo, il federalismo stesso verrebbe meno.
Inoltre, se deve esserci una divisione di poteri, se questa divisione deve essere inclusa in una costituzione, e se questa divisione costituzionale deve essere garantita, ne segue che, in ogni caso di controversia tra governo federale e governi degli Stati circa la estensione dei loro poteri, bisogna che qualche corpo diverso dal governo federale e dai governi degli Stati sia autorizzato a decidere queste controversie. Non è dovuta al caso, dunque, l’esistenza di corpi di questo genere negli Stati Uniti, in Australia e nel Canada. Gli Stati Uniti hanno una Corte Suprema, l’Australia ha una Alta Corte, associata, in certi casi, con il Judicial Committee del Privy Council, e il Canada ha il Judicial Committee del Privy Council. La Svizzera non ha alcuna istituzione che svolga compiutamente questa funzione, e a questo riguardo è imperfettamente federale.
Le controversie circa i limiti dei poteri statali e federali sono abituali nelle federazioni e danno molto da fare agli avvocati. In effetti si può dire sia che il federalismo non potrebbe vivere bene senza avvocati, sia che gli avvocati non vivrebbero così bene, forse, senza il federalismo.
Infine, se in una federazione, le autorità di governo devono essere realmente coordinate nella pratica effettiva, come nel diritto, è indispensabile che ciascuna possa disporre, sotto il suo assoluto controllo, di risorse finanziarie sufficienti per lo svolgimento delle funzioni assegnatele dalla costituzione. Non ha senso assegnare funzioni alle autorità statali o federali e progettare salvaguardie legali, in modo che ciascuna sia strettamente limitata al solo esercizio delle sue funzioni, se nel contempo non ci sono disposizioni adeguate per far sì che ogni autorità possa permettersi di assolvere i suoi compiti senza chiedere l’assistenza finanziaria di altre autorità. Se le autorità statali dovessero constatare, per esempio, che i servizi cui devono provvedere sono troppo costosi, e se dovessero, di conseguenza, rivolgere degli appelli alla autorità federale per ottenere contributi e sussidi, esse non sarebbero più coordinate con il governo federale, ma ad esso subordinate. La subordinazione finanziaria pone fine di fatto al federalismo, qualunque sia l’accuratezza con la quale vengono preservate le forme legali. Ne segue perciò che in una federazione le autorità federali e quelle statali devono avere, in forza della costituzione, il potere di acquisire direttamente, e di controllare, risorse finanziarie proprie in quantità sufficiente. Ciascuna autorità deve avere il potere di imporre tasse e di contrarre prestiti per finanziare per conto proprio i propri servizi. Non è facile, quando si stabilisce una federazione, inventare una divisione dei poteri in materia di finanziamento e di tassazione che soddisfi rigorosamente questo criterio. È verosimile che non si possa fare né una previsione attendibile circa il costo dei servizi assegnati alle diverse autorità, né circa il gettito dei rispettivi poteri di tassazione. L’esperienza può fare apparire la necessità di qualche modificazione nella divisione dei servizi e delle risorse. Ciò deve essere previsto e predisposto. In caso contrario, il sistema federale di governo sarebbe ben presto travolto dai fatti.
Queste quattro cose — una suprema costituzione scritta, un processo di emendamento che non dipenda da azioni isolate del governo federale o dei governi degli Stati, una Corte suprema che determini il significato della costituzione in caso di controversie, e l’autosufficienza finanziaria di ciascuna delle autorità coordinate — sembrano essere alcune tra le caratteristiche essenziali di un sistema federale di governo. Ci sono altre caratteristiche che alcuni o tutti gli Stati federali posseggono — per esempio una rappresentanza uguale degli Stati nella camera alta del corpo legislativo federale — come in Australia, Svizzera o Stati Uniti; o la separazione delle persone che compongono il legislativo, l’esecutivo e il giudiziario, come negli Stati Uniti. Queste disposizioni possono essere utili per il buon funzionamento di questo o quel governo federale, ma non conseguono necessariamente dal fatto del federalismo. Esse possono non figurare in una costituzione senza che essa perda il suo carattere federale.
Il governo federale può essere modificato.
Il tono di questo opuscolo è dottrinario. Ho proposto senza alcuna sfumatura un criterio di governo federale — la divisione delimitata e coordinata delle funzioni di governo — ed ho implicato che non può dirsi federale un governo che non sia conforme a questo criterio. Questo è il mio punto di vista. Ma devo dire subito che esso non sarebbe interamente accettato da tutti gli studiosi delle istituzioni politiche. Molti lo considererebbero eccessivamente rigido. Per attenuare il dottrinarismo della mia definizione del federalismo mi pare necessario precisare che non bisogna pensare che io sostenga che uno Stato, per il solo fatto di non poter essere considerato uno Stato federale ortodosso, debba essere politicamente condannato. Un governo federale, puro e non adulterato, non è necessariamente, ovunque e sempre, un buon governo. Può darsi che alcune modificazioni della divisione compiutamente delimitata e coordinata delle funzioni, tipica del federalismo, si rivelino talvolta indispensabili per realizzare un governo buono, efficiente o fermo di questa o quella comunità. Può essere più saggio, per un gruppo di Stati che vogliano stabilire un comune sistema di governo, adottare un federalismo stretto per alcune materie, e un federalismo modificato, o nessun federalismo, per altre materie. Il federalismo non è un fine in se stesso. È un mezzo per stabilire un sistema di governo in circostanze in cui la gente è disposta a rinunciare solo ad alcuni poteri ben delimitati, ma desidera conservare altri poteri egualmente delimitati, purché gli uni e gli altri siano gestiti da autorità coordinate. Ogni volta che questa condizione non sussiste, il federalismo non è necessario.
Un esame dei governi ai quali si attribuisce di solito il nome di federazioni mostra che di fatto pochi fra essi sono completamente federali. Nella maggior parte dei casi sono state introdotte delle modificazioni del federalismo rigoroso; e secondo l’opinione di chi scrive, ciò non significa che essi siano, per questo motivo, necessariamente peggiorati. Il Canada è il migliore esempio. In Canada la costituzione conferisce al governo federale dei poteri di controllo sull’esercizio, da parte dei governi provinciali, dei poteri a loro assegnati. Il governo federale nomina, e può esonerare, il Lieutenant-Governor della provincia (simbolicamente il capo del governo provinciale), può dare al Lieutenant-Governor l’istruzione di rifiutare il proprio assenso ad un progetto di legge approvato nelle forme dovute dal legislativo provinciale, e di riservarlo all’espressione del gradimento del Governor-General del Canada, il capo del governo federale, che agisce su consiglio dei ministri federali; e può non riconoscere qualsiasi atto dei corpi legislativi provinciali perfino dopo la loro regolare approvazione e l’assenso del Lieutenant-Governor. Questi poteri sono tutt’altro che lettera morta. In anni recenti sono stati esercitati per annullare alcune leggi del Social Credit Government nella provincia di Alberta, la cui politica era disapprovata dal governo federale del Canada. Il risultato di queste disposizioni è che nella conduzione del processo legislativo entro la sfera delle loro funzioni, i governi provinciali del Canada sono chiaramente subordinati, e non coordinati, con il governo federale; e ciò corrisponde a una modificazione del federalismo. Queste modificazioni potrebbero essere giustificate con il pretesto che apportano uniformità ed unità dove sono necessarie e controbilanciano l’eccessivo separatismo — inerente alla natura stessa del federalismo — che potrebbe mettere in pericolo l’integrità della federazione.
Un altro esempio di modificazione del federalismo rigido in alcuni Stati federali si trova nella disposizione per cui il potere di legiferare circa materie importanti non è conferito esclusivamente all’autorità federale o alle autorità degli Stati, ma ad entrambe, con la clausola che in caso di conflitto la legislazione di una delle autorità — di solito il corpo legislativo federale — prevale su quella dell’altra. Ciò accade, ad esempio, in Australia e negli Stati Uniti e, in misura minore, in Canada. In Australia e negli Stati Uniti la maggior parte delle competenze attribuite al corpo legislativo federale riguardano materie circa le quali anche i corpi legislativi degli Stati possono legiferare, a meno che, e finché, non venga approvata una legislazione federale al riguardo, dopo di che la legislazione statale deve cedere il passo alla legislazione federale per quanto confligge con essa. Questo potere di legislazione concorrente è considerato da molti contrario alla dottrina stretta del federalismo, ma è chiaro, tuttavia, che può introdurre nel governo una flessibilità, una variabilità e una possibilità di sperimentazione apprezzabile, e in certi casi indispensabile. Nessuna enfasi è troppo forte quando si osserva che la necessità di definire dottrinariamente il federalismo non comporta la necessità di seguirlo religiosamente.
Non è mai stato facile instaurare un sistema federale di governo. Le forze del separatismo e dell’individualismo, che rendono necessario il federalismo, rendono anche quasi impossibile un vero governo al di sopra degli Stati. E quando una federazione viene all’esistenza con difficoltà, è solo con difficoltà che continua ad esistere. Il suo funzionamento richiede molta abilità e molto tatto. Il suo successo è possibile solo in un caso, quello di una grande pazienza e di una grande capacità di compromesso degli statisti che la governano. Un governo molto rapido e deciso è impossibile. Non bisogna mai, dunque, porre le questioni in modo tale da causare profonde divisioni. I cambiamenti possono aver luogo solo al passo del più lento. Il governo federale è un governo conservatore.[1] È, soprattutto, un governo legalitario. È creato e regolato da un documento legale; è salvaguardato da una corte di giustizia.
Compromesso, conservazione, legalismo — questi sono ad un tempo le virtù e i vizi del governo federale. La saggezza esige che se ne tenga conto quando si propone di instaurare, in qualche parte del mondo, un nuovo governo federale. Coloro che hanno davvero l’intenzione di proporre una forma federale di governo potrebbero tuttavia sentirsi tratti a dirmi a questo punto: le difficoltà di cui mi hai parlato ci sembrano molto meno pressanti, e più remote. Le nostre difficoltà più gravi non provengono da coloro che preferiscono un governo unitario dell’Europa a un governo federale, ma da quelli che non credono che qualunque forma di governo europeo, nel senso vero del termine, sia possibile o desiderabile. Per noi il vero ostacolo sta nei sostenitori della sovranità assoluta degli Stati nazionali, non nei sostenitori di uno Stato unitario europeo.
Questo è vero. È altresì vero che coloro che propongono una soluzione federale, anche dopo aver superato le obiezioni di coloro che credono ancora nella sovranità assoluta dello Stato, si troverebbero comunque di fronte alle obiezioni di coloro che, abituati alle semplici certezze dello Stato unitario, affermerebbero di non credere nel federalismo. Mi è sembrato perciò saggio ricordare che il federalismo è una forma di governo che non è sempre appropriata, né sempre facile da far funzionare. È giusto nel contempo ricordare che il governo federale è almeno un governo; è ordine, non anarchia, è pace, non guerra.
K.C. WHEARE
* Come è noto il Parlamento europeo ha istituito, per iniziativa di A. Spinelli, una Commissione incaricata di elaborare un progetto di riforma dei Trattati, da sottoporre per approvazione ai competenti organi costituzionali di ciascun paese. La Commissione ha iniziato i suoi lavori e si propone di rendere noto il suo progetto alla fine del 1983, in modo da farne l’argomento centrale delle prossime elezioni europee. Abbiamo deciso di partecipare a questo dibattito e quindi di tenere aperta sino alle prossime elezioni europee una rubrica che si intitola La campagna per il governo europeo, perché riteniamo che non ci possa essere riforma efficace della Comunità senza l’istituzione di una prima forma, limitata e sperimentale, ma reale, di governo democratico europeo. Data la natura teorica di questo problema abbiamo anche pensato che fosse giusto inaugurare questa rubrica con la ristampa del saggio di K.C. Wheare dal titolo Che cos’è il governo federale. Questo saggio di K.C. Wheare — che, secondo noi, ha elaborato la definizione più precisa del federalismo per quanto riguarda i suoi aspetti istituzionali (cfr. K.C. Wheare, The federal government, Oxford University Press, London, 1967) — è tratto dal volume, curato da Patrick Ranson, Studies in federal planning, Macmillan, London, 1943, ed è stato ristampato da Federal Union nel 1948.
[1] In questo carattere «conservatore» del sistema federale di governo sta la garanzia sostanziale dell’indipendenza degli Stati membri di una federazione, nel cui ambito, come afferma Wheare, i cambiamenti, in primo luogo quelli costituzionali, sono possibili solo «at the peace of the slowest», al passo del più lento. Dunque, contrariamente ad una idea diffusa ad arte, e accolta per ignoranza, in una vera federazione non si può soffocare l’indipendenza degli Stati membri, né imporre ad una nazione costumi estranei alle sue tradizioni storiche, e così via. Per evitare fraintendimenti circa l’argomentazione di Wheare, bisogna precisare che qui il termine «conservatore» riguarda soprattutto la stabilità costituzionale. È evidente (ed è anche un fatto, illustrato ad esempio da Roosevelt) che le federazioni, come gli Stati unitari, conoscono tanto governi di destra quanto governi di sinistra. Non va dimenticato d’altra parte, a questo riguardo, che nel caso federale la stabilità costituzionale equivale alla pace perpetua fra gli Stati membri, che non hanno più bisogno delle armi (come gli Stati tradizionali), ma solo dei giudici, per difendere la loro indipendenza. Non c’è altra via per disarmare gli Stati; ne segue, nel nostro mondo ormai giunto ad un punto nel quale le armi non sono più un mezzo di difesa ma di autodistruzione e di sterminio universale, che bisognerebbe accelerare al massimo la costruzione della federazione europea per indirizzare il mondo intero verso il rafforzamento federale dell’ONU e il disarmo universale (Nota dell’Editore).
