Anno XXXV, 1993, Numero 1, Pagina 35
LE RESPONSABILITA’ DELL’EUROPA NEL MONDO E IL RUOLO DEI FEDERALISTI*
I. Il crollo del regime comunista in URSS, il disfacimento dell’Unione e la fine della sua egemonia sugli Stati ex-satelliti hanno segnato la fine di un equilibrio che, con diverse vicende e attraverso fasi alterne di tensione e di distensione, aveva assicurato il governo del mondo a partire dalla fine della seconda guerra mondiale. Si trattava di un governo precario e pericoloso, perché si reggeva in ultima analisi sulla minaccia della distruzione reciproca, ma che aveva una sua legittimità, fondata sul confronto tra comunismo e democrazia, che garantiva la compattezza dei due campi, mobilitava energie e rafforzava il potere degli Stati schierati sull’uno o sull’altro fronte. E’ ben vero che il confronto tra comunismo e democrazia era un velo ideologico che mascherava un confronto di potenza: ma si trattava di un velo sufficientemente spesso da far passare in secondo piano, agli occhi dei più, i grandi problemi di sviluppo economico, di emancipazione politica e di tutela ecologica di tutti i popoli della Terra che l’equilibrio USA-URSS non poteva e non voleva affrontare: quegli stessi problemi che sono esplosi con drammatica violenza non appena quell’equilibrio si è dissolto.
La fine dell’equilibrio bipolare ha risvegliato grandi speranze e aperto immense prospettive. Essa ha consentito la diffusione della consapevolezza che il mondo costituisce una comunità di destino e che i grandi problemi del nostro tempo, rimossi e come congelati dal confronto di potenza tra Stati Uniti e Unione Sovietica, possono essere risolti attraverso la collaborazione tra i popoli. Ma insieme essa ha lacerato il velo ideologico che aveva fatto da giustificazione, per quanto precaria e imperfetta, dell’ordine mondiale, a sua volta precario e imperfetto, che l’equilibrio bipolare aveva assicurato. In questo modo essa ha delegittimato tutti i poteri statali esistenti ed ha introdotto nel mondo un principio di disordine e di disgregazione che ha già avuto effetti devastanti in alcune delle sue regioni più deboli, quali la Jugoslavia, la stessa Unione Sovietica, il Medio Oriente e la Somalia, per non citarne che alcune.
Le caratteristiche del nuovo equilibrio che nascerà dalle ceneri del precedente sono ancora indeterminate. E’ certo che la consapevolezza che soltanto un’autorità mondiale può creare e consolidare un nuovo ordine fondato sulla pace e risolvere i grandi problemi dai quali dipende la sopravvivenza del genere umano si è diffusa. L’intervento dell’ONU è invocato ogniqualvolta appare un focolaio di crisi o assumono connotati drammatici i problemi dello sviluppo e della salvaguardia dell’ambiente. Ed è un dato di fatto che la chiara articolazione di un bisogno è il primo passo verso la soluzione del problema di cui esso è la manifestazione. D’altra parte l’ONU rimane, come è sempre stata dalla sua nascita, un organismo del tutto inadeguato a far fronte al numero e all’importanza dei compiti che le sono affidati. Essa non dispone di una forza militare propria, è in permanente crisi finanziaria e manca della forza politica che solo un vasto consenso democratico le potrebbe assicurare. I suoi meccanismi decisionali sono resi inefficienti dalla sua natura di conferenza diplomatica. Del resto, gli stessi Stati che chiedono con sempre maggior frequenza il suo intervento le negano i mezzi necessari per svolgere i suoi compiti. Di fatto, laddove l’intervento dell’ONU ha avuto fino ad oggi una qualche efficacia, esso non è stato che la copertura di un intervento degli Stati Uniti, che sono rimasti la sola grande potenza militare mondiale.
Resta vero però che gli Stati Uniti hanno bisogno della copertura dell’ONU per esercitare la loro egemonia. E’ questo un segno importante di una contraddizione di fondo della fase attuale della politica mondiale. Con la scomparsa del nemico, il potere degli Stati Uniti ha perso la sua (per quanto fragile) legittimità. E il mondo non accetta un’egemonia basata sul puro esercizio della forza. Oggi quindi, e per un futuro dalla durata imprevedibile, il potere, nella politica mondiale, è e rimarrà separato dalla legittimità. Ma un vero nuovo ordine mondiale si stabilirà soltanto quando nascerà un potere mondiale legittimo, cioè basato sul consenso e la collaborazione di tutti ipopoli del mondo e sull’assunzione da parte di ciascuno di essi della responsabilità che l’esercizio del potere comporta. E questo non può significare che la democratizzazione dell’ONU e la sua trasformazione in un vero governo federale mondiale, dotato del monopolio della forza militare.
La soluzione del problema è lontana. Ma il problema è posto e non è più lecito ignorarlo, perché la contraddizione è destinata a riproporsi in modo sempre più acuto ogniqualvolta l’intervento dell’ONU verrà invocato in una situazione di crisi, e si trasformerà in un fallimento, come nel caso della Cambogia, oppure in un mascheramento di un intervento americano, come nel caso dell’Iraq o della Somalia, vanificando in entrambi i casi le speranze che in esso erano state riposte. L’esistenza di questa contraddizione impone di prendere atto del fatto che ormai la battaglia federalista ha assunto una concreta dimensione mondiale e che l’idea di una federazione cosmopolitica ha cessato di essere un’astratta idea della ragione per diventare l’orizzonte politico reale di ogni battaglia federalista regionale, a incominciare da quella per la Federazione europea, che non può più essere condotta come se l’Europa fosse un sistema chiuso, relativamente indifferente alle vicende del resto del mondo.
II. Questo non sminuisce, ma esalta l’importanza storica della battaglia per la Federazione europea. La Federazione mondiale non potrà certo unire gli attuali 180 Stati rappresentati all’ONU, troppo numerosi e troppo diversi per cifra di popolazione, regime politico e grado di sviluppo economico. Essa non potrà nascere che come unione di grandi federazioni continentali; e la costituzione di queste, a sua volta, richiederà che la democrazia e lo sviluppo si estendano e si consolidino al di là dei confini del mondo occidentale. Ma l’intero processo richiederà soprattutto che si diffonda nel mondo una cultura politica alternativa all’idea di nazione come base sociale dello Stato sovrano: una cultura politica che identifichi l’idea di emancipazione umana con l’allargamento dell’ orbita dello Stato democratico nel rispetto, istituzionalmente garantito, dell’autonomia degli ambiti territoriali più ristretti nei quali si articola la convivenza tra gli uomini, a cominciare dal quartiere. Questa cultura è il federalismo, e l’Europa è la regione del mondo nella quale il germe del federalismo può svilupparsi per la prima volta in una grande costruzione statale plurinazionale, e per questa via imporsi a tutti gli uomini come, negli ultimi due secoli, ha fatto, peraltro con effetti nefasti, la cultura del nazionalismo prodotta dalla rivoluzione francese.
L’apertura alla Federazione mondiale è quindi il fondamento della legittimità della Federazione europea. Ciò non toglie, evidentemente, che l’obiettivo della Federazione europea mantenga, proprio in quanto prima tappa del processo, una assoluta priorità strategica. E’ dal successo del progetto di unificazione federale dell’Europa che dipende l’affermazione nella coscienza di tutti, e non soltanto in quella di pochi militanti, della cultura del federalismo, che è la sola che può dare una espressione istituzionale alla crescente interdipendenza tra i popoli, e quindi farne un fattore di pace e di progresso. La stessa interdipendenza, se il progetto di unificazione europea fallisse o comunque se la sua realizzazione fosse rinviata sine die, aggraverebbe, proprio in forza della crescente intensità e frequenza dei rapporti politici, economici e sociali tra i popoli del mondo, l’instabilità dell’equilibrio mondiale. Le forze della disgregazione e della violenza occuperebbero la scena per un lungo periodo storico. L’Europa, con la sua incapacità di unirsi, diverrebbe, da modello positivo, un modello negativo per il resto del mondo. Il nazionalismo e il micronazionalismo, che hanno portato alla dissoluzione l’Unione Sovietica e la Jugoslavia, dilagherebbero anche in Europa occidentale e nella stessa Comunità, dove peraltro i loro germi si sono già pericolosamente insediati, vanificando anche l’illusione di coloro che sperano di mantenere l’acquis communautaire senza progredire in tempi brevi verso l’unione monetaria e politica.
Senza un quadro europeo in evoluzione verso l’unità politica, la stessa democrazia non potrebbe sopravvivere — o sopravviverebbe in forme precarie e parziali — nella maggior parte degli Stati membri della Comunità. L’impossibilità da parte della classe politica di proporre ai cittadini una prospettiva d’avvenire in un quadro nazionale ormai superato dalla storia e la sua incapacità di pensare seriamente in un orizzonte di dimensione europea hanno innescato un processo di degenerazione sempre più accentuata dei comportamenti politici e provocato, come conseguenza, un grave abbassamento del livello del consenso e un preoccupante indebolimento dei regimi democratici (nonché, come naturale sottoprodotto di questa involuzione, la crescita di movimenti violenti, xenofobi e separatisti). Non si può certo negare che questa tendenza è stata alimentata dall’importanza che hanno assunto i fenomeni migratori e la crisi economica. Ma non si può negare nemmeno che questi fatti a loro volta sono strettamente connessi con l’impotenza dell’Europa divisa e con il disordine internazionale che essa non solo non è in grado di controllare, ma che contribuisce ad approfondire. L’unione federale è quindi l’unica strada da seguire per instaurare in Europa un rapporto nuovo tra classe politica e cittadini e quindi per rigenerare la politica e ridar vita ad una democrazia che oggi è in una fase di preoccupante declino.
III. Il processo di unificazione europea si trova in un momento cruciale della sua storia. La ratifica del Trattato di Maastricht da parte di Gran Bretagna e Danimarca è tuttora incerta. Se non fosse ottenuta, la Comunità entrerebbe in una crisi dalle conseguenze imprevedibili. Ma anche una volta che tutte le ratifiche fossero state acquisite, l’Europa di Maastricht non avrebbe una solidità sufficiente a consentirle di assumere efficacemente le responsabilità che le incombono. La nuova Unione continuerebbe a non avere una efficace politica estera e di sicurezza e quindi a svolgere il ruolo di intermediario impotente o di puro spettatore nei conflitti che stanno dilaniando l’ex-Jugoslavia e il Caucaso e a mancare di iniziativa in altre zone di crisi, come il Medio Oriente, dove una sua presenza orientata da un disegno preciso potrebbe cambiare radicalmente il quadro politico, favorendo l’unità, la pace e lo sviluppo. D’altra parte la lontananza della data prevista per l’Unione monetaria, il fragilissimo regime di cambi semi-fissi attualmente in vigore nell’ambito di uno SME indebolito dalle recenti crisi monetarie e la scandalosa reticenza dei governi della Comunità a consentire che quest’ultima si doti di risorse proprie sufficienti a sostenere una effettiva politica di rilancio economico nella stabilità espongono il Sistema monetario europeo agli attacchi della speculazione internazionale e mettono i governi europei di fronte all’alternativa tra l’allineamento ai tassi tedeschi, e la politica deflazionistica che ne consegue, e la rinazionalizzazione delle politiche economiche e monetarie, con le catastrofiche conseguenze che l’Europa ha già sperimentato negli anni ‘70.
In questa situazione non esiste per l’Europa la scelta tra avanzare e restare ferma, poiché la stessa sopravvivenza della Comunità dipende dalla sua capacità di avanzare. Ma oggi la gravità della situazione è ulteriormente acuita dal problema dell’allargamento della Comunità, posto con insistenza dai governi di Gran Bretagna e Danimarca. La Presidenza danese ha già iniziato i negoziati con Austria, Svezia e Finlandia, e si accinge a iniziarli con Norvegia, Malta e Cipro, in attesa di aprirli con gli Stati ex-comunisti dell’Europa centrale.
E’ stretto dovere dei federalisti dire con chiarezza che qualsiasi allargamento della Comunità che non sia preceduto da una profonda riforma delle sue istituzioni, significherebbe di fatto la sua dissoluzione in una grande area di libero scambio priva di coesione, di consenso democratico e di capacità di agire. Gli stessi meccanismi decisionali previsti nel Trattato di Maastricht, che pur segnano un piccolo passo avanti rispetto a quelli attuali, sarebbero del tutto insufficienti. In una struttura sostanzialmente confederale, quale rimane quella dell’Europa di Maastricht, il puro fatto aritmetico dell’aumento del numero degli Stati membri accrescerebbe la difficoltà di trovare il consenso necessario a prendere qualunque decisione. Questa difficoltà sarebbe ulteriormente accentuata dall’eterogeneità delle strutture economiche dei paesi candidati e dalla diversità dei problemi che essi porrebbero alla Comunità.
La risposta da dare alla sfida radicale di fronte alla quale la Comunità è posta oggi dagli avvenimenti è chiara. Essa deve darsi, prima che inizi il processo di allargamento, una Costituzione federale che preveda la nascita di un sistema europeo di governo basato sul principio della sussidiarietà (che disponga cioè di poteri limitati ma reali, in ciò contrapponendosi all’attuale sistema comunitario, che tende a estendere indefinitamente le sue competenze senza creare meccanismi decisionali democratici ed efficaci). Ciò comporta una riforma delle istituzioni comunitarie che preveda l’attribuzione della pienezza del potere legislativo, su di un piede di parità con il Consiglio, al Parlamento europeo in tutte le materie di competenza dell’Unione; la trasformazione della Commissione in un vero governo, dotato della pienezza del potere esecutivo e responsabile di fronte al Parlamento; la trasformazione del Consiglio in un vero Senato degli Stati, che deliberi a maggioranza e in seduta pubblica; e l’assunzione da parte del Consiglio europeo del ruolo di Presidenza collegiale dell’Unione.
In una situazione di grande instabilità come quella attuale, è impossibile prevedere esattamente quali opportunità si apriranno nell’immediato futuro per conseguire l’obiettivo di un’Unione federale. E’ indubbio che, in presenza delle persistenti turbolenze che stanno agitando i mercati valutari, sul fronte dei governi, di molti settori dello schieramento politico e di molti centri di potere economico sembra manifestarsi una disponibilità all’accelerazione dell’Unione monetaria, più plausibilmente, in una prima fase, in un quadro più ristretto di quello della Comunità, attorno ad un perno franco-tedesco. Questa decisione non potrebbe non rafforzare in modo drammatico il fronte favorevole all’Unione politica, perché un’Unione monetaria senza strumenti di governo comuni e senza controllo democratico a livello europeo sarebbe impensabile nel medio termine. Fermo restando quindi che quello della riforma istituzionale della Comunità in senso democratico e federale rimane l’obiettivo politico dei federalisti, essi devono sempre tenere in vista anche quello dell’Unione economico-monetaria come obiettivo strategico, cioè come eventuale tappa intermedia che può essere decisiva per facilitare il conseguimento dell’obiettivo finale.
In ogni caso un impegno reale, e non soltanto verbale, per il perseguimento di questi obiettivi comporta la necessità di affrontare due nodi politici cruciali. Il primo è quello della necessità di far intervenire nel processo il popolo federale europeo attraverso i suoi legittimi rappresentanti. Di fronte alla storica decisione di superare veramente la sovranità esclusiva degli Stati della Comunità, il metodo intergovernativo seguito fino ad ora, strutturalmente basato su compromessi tra ministri e diplomatici preoccupati prima di ogni altra cosa di difendere i propri interessi nazionali, non potrà consentire ulteriori avanzamenti, a meno che i governi non agiscano sotto l’impulso di una forte spinta democratica proveniente dal Parlamento europeo. Ciò significa che ogni passo avanti decisivo verso l’adozione di una Costituzione federale europea passa di necessità attraverso il riconoscimento del potere costituente del Parlamento europeo. Questo potrà certo essere esercitato in collaborazione con i governi e i parlamenti nazionali, dal cui accordo un trattato costituente non potrebbe prescindere. Ma perché il processo costituente possa giungere alla sua conclusione, il Parlamento europeo dovrà esserne il motore. Solo la volontà politica espressa dai legittimi rappresentanti del popolo potrà vincere il riflesso di conservazione della sovranità che i governi nazionali necessariamente hanno. In termini concreti questo comporta che la Costituzione federale europea debba essere approvata con una procedura che consenta al Parlamento europeo di sottrarre la relativa decisione al controllo esclusivo dei governi e delle diplomazie, e di far sentire con forza la voce dei cittadini.
Il secondo riguarda il quadro nel quale la decisione sarà presa. Quale che sia la strada che seguirà il processo, è impensabile che la volontà di rinunciare alla sovranità (anche soltanto a quella monetaria) si manifesti contemporaneamente in tutti gli Stati membri della Comunità. Il grado di maturità europea non soltanto dei governi e dei parlamenti, ma anche delle opinioni pubbliche dei dodici paesi è diverso. L’attuale atteggiamento di Gran Bretagna e Danimarca costituisce un esempio di questa diversità. Per questo non si può e non si deve consentire che una decisione di importanza storica straordinaria, come quella di fondare un’Unione federale europea (o quella preliminare di costituire un’Unione monetaria), possa essere resa impossibile dal veto di una minoranza di Stati dissenzienti. Gli Stati che costituiscono il nucleo storico della Comunità devono poter andare avanti da soli, sia nel campo politico che in quello monetario, creando un’Unione aperta all’adesione successiva degli altri, sempre che questi ne accettino le condizioni. Il tentativo di soffocare iniziative di questo genere, avvalorando l’idea che esse siano motivate dall’intenzione di escludere qualcuno e di creare all’interno della Comunità una separazione permanente tra Stati di prima e di seconda classe è dettato unicamente dal disegno di impedire qualunque progresso verso l’Unione politica e l’Unione monetaria e quindi di mantenere nella condizione di Stati di seconda classe tutti gli Stati della Comunità. La verità è che qualunque iniziativa intesa ad andare avanti con chi ci sta creerebbe un polo trainante che coinvolgerebbe ben presto tutti gli Stati membri e consentirebbe l’allargamento della Comunità senza indebolirne la coesione e l’efficacia. Il Trattato di Maastricht prevede già, per l’Unione monetaria, un meccanismo che consente il conseguimento di questo risultato. Per quanto riguarda l’Unione politica, il problema deve essere affrontato introducendo nel futuro Trattato-Costituzione una clausola che preveda la sua entrata in vigore dopo che esso sarà stato adottato e ratificato da una maggioranza qualificata degli Stati membri della Comunità che rappresentino una maggioranza qualificata della sua popolazione.
IV. Di fronte a queste sfide storiche non si vede, nel mondo della politica europea, un centro di iniziativa che sembri consapevole della natura epocale delle decisioni da prendere e capace di esprimere la volontà politica necessaria. Vero è che in alcune occasioni i massimi vertici di governo francesi e tedeschi paiono rendersi conto della necessità di agire, e di agire presto, soprattutto in vista dell’obiettivo dell’Unione monetaria. Ma il metodo dei rapporti intergovernativi, che essi sono condannati a seguire, è fatto per consentire compromessi tra interessi nazionali ed è strutturalmente inadeguato alla presa di decisioni che comportino il superamento della sovranità. Il Parlamento europeo, con l’eccezione di un numero ristretto di deputati, è debole e inerte, e non va al di là di qualche buona risoluzione destinata a restare lettera morta. I partiti, a meno che non si realizzino straordinarie coincidenze tra la lotta politica nazionale e decisioni di rilevanza europea (come è accaduto in occasione del referendum francese per la ratifica del Trattato di Maastricht), continuano ad occuparsi con impressionante cecità del potere nazionale.
D’altra parte, il problema dell’unità politica e monetaria dell’Europa rimane sul campo perché tutti i problemi più importanti che toccano i cittadini degli Stati della Comunità non possono più essere risolti nel quadro nazionale. Esso riemerge quindi inevitabilmente di tempo in tempo alla superficie della coscienza degli uomini politici e dell’opinione pubblica. Del resto, con l’avanzare del processo, l’impotenza della politica nazionale e intergovernativa è destinata a manifestarsi con sempre maggiore evidenza e drammaticità e a determinare situazioni di crisi nelle quali i cittadini saranno coinvolti sempre più spesso e in modo sempre più grave. Gli stessi governi che hanno stipulato il Trattato di Maastricht hanno avvertito la necessità di dare un riconoscimento formale alla figura del cittadino europeo, pur senza accordargli i diritti che discendono da questa condizione, creando in questo modo una contraddizione di cui l’opinione pubblica può essere resa cosciente. Esiste quindi oggi una situazione nella quale il ruolo dei federalisti può diventare decisivo. Essi possono trovare un ascolto perché le forze politiche democratiche (dal cui impegno dipende il potere reale del Parlamento europeo) possono superare la crisi nella quale si trovano, e riconquistare il consenso che hanno perduto, soltanto se si collocano sul terreno europeo; e perché i cittadini hanno abbandonato i loro precedenti lealismi politici e sono quindi più aperti al discorso federalista.
Per trovare la forza di condurre questa battaglia, i federalisti devono saper mantenere forte la memoria del messaggio del Manifesto di Ventotene che, all’atto della fondazione del Movimento, ha definito la sua identità. Essi non devono dimenticare che la loro specificità risiede nella coscienza della «novissima linea» che, oggi con più evidenza che in qualsiasi momento storico precedente, divide in Europa il progresso dalla conservazione, coloro che si battono per la pace e la prosperità da coloro che, consapevolmente o inconsapevolmente, promuovono il disordine e la violenza: la linea che separa chi vede nell’unità federale dell’Europa la sola via di salvezza, e lotta per realizzarla, da chi pensa che esista ancora un futuro per lo Stato nazionale e che abbia ancora un senso tentare di dare risposte nazionali ai problemi del nostro tempo.
Il Movimento federalista europeo ha saputo, dalla sua fondazione ad oggi, mantenersi fedele a questo messaggio. Grazie a questa sua fedeltà, esso ha dato vita a un modo di fare politica, basato sul lavoro volontario dei suoi militanti e sulla propria autonomia politica, finanziaria e culturale, che gli ha consentito di esercitare un’importante influenza sugli avvenimenti della politica europea senza lasciarsi catturare dal potere nazionale e senza subire i processi degenerativi che ne hanno determinato la crisi. Esso gode oggi del prestigio che gli deriva da un limpido impegno ideale che dura ininterrottamente da cinquant’anni. Si tratta di sfruttarlo per mobilitare ancora una volta, con una Campagna popolare che sappia diffondersi e far sentire la sua influenza al di fuori dei confini dell’Italia, i cittadini europei e per spingere le forze politiche, il Parlamento europeo e i governi a compiere il passo decisivo, che oggi è più vicino di quanto mai lo sia stato in passato, della fondazione della Federazione europea.
* Documento pre-congressuale elaborato in vista del XVI Congresso del MFE (Pescara, 30 aprile-2 maggio 1993).
