Interventi

SOVRANITA' DELLO STATO
E COSTITUZIONE FEDERALE EUROPEA.
NUOVE PROSPETTIVE SULLA SOVRANITA' IN UNO SCHEMA DI COSTITUZIONALISMO MULTILIVELLO

I. Introduzione, prima tesi: il costituzionalismo multilivello richiede sovranità condivise.

«Sovranità e federalismo» — secondo D. Chalmers et al. nel trattato sul diritto dell’Unione europea — sono temi «tanto politicamente sensibili quanto giuridicamente centrali per il progetto europeo».[1]Per «una sempre più stretta unione» entrambi risultano essere principi non solo fondamentali, ma costituzionali nel processo di integrazione europea in corso. Il trattato di Lisbona può aver rinunciato al termine tanto ambizioso quanto programmatico di «costituzione»; tuttavia esso non ha rinunciato al carattere costituzionale (D.Th. Tsatsos) delle sue regole basilari.[2] Per dirlo con un classico proverbio latino: «Falsa demonstratio non nocet». Il complesso del trattato riformulato in tre parti, compresa la Carta dei Diritti fondamentali normativamente vincolante, reintroduce uno schema costituzionale dell’Unione.[3] A causa di questa spinta costituzionale, la netta linea di demarcazione tra diritto internazionale e costituzionale si è offuscata.

Si tratta di uno spostamento enorme rispetto ad uno stadio più precoce dell’integrazione europea. Allora, generalmente si presumeva che il tradizionale modello del diritto internazionale si applicasse anche alle Comunità europee.[4] Si riteneva che gli Stati membri fossero i soli «padroni dei trattati». Tuttavia la Corte Europea di Giustizia, nelle sue sentenze Van Gend en Loos[5] e Costa v. ENEL,[6] ha chiaramente ribaltato questa ipotesi. E’ diventata famosa l’affermazione della Van Gend en Loos di «un nuovo ordine legale del diritto internazionale a favore del quale gli Stati hanno limitato i propri diritti sovrani».[7] La Corte ha formulato in modo ancor più netto la propria dottrina nella sentenza Costa, secondo la quale i regolamenti della Comunità Europea erano direttamente applicabili in tutti gli Stati membri e quindi il diritto comunitario godeva di una qualche forma di sovranità nei confronti del diritto nazionale. Se le cose stavano così, i poteri della Comunità non potevano essere visti come derivanti esclusivamente dagli Stati membri, ma dovevano essere intesi come «in qualche modo autonomi ed originali».[8] Perciò tutti i trattati sopra menzionati sono qualcosa di più di trattati internazionali ordinari. Ciò che li rende «più» sono la «trasformazione» (J.J. Weiler) di Stati nazionali precedentemente chiusi in una Unione integrata e la conseguente condivisione della sovranità[9] tra l’Unione ed i suoi Stati membri.[10]

Rispetto all’immagine tradizionale della sovranità,[11] l’idea di sovranità condivise può essere molto provocatoria. Sotto l’ovvio spiritus rector di J. Bodin,[12] la Costituzione francese del 3 settembre 1791 dice: «La Sovranità è una, indivisibile, inalienabile ed imprescrittibile; essa appartiene alla Nazione; nessuna parte del popolo, né alcun individuo può attribuirsene l’esercizio».[13] Secondo Bodin, la sovranità non è vincolata dalla legge, ma conferisce il potere di creare nuove leggi e così di superare il vecchio sistema feudale. Il nuovo principe era «legibus solutus».[14] Solo le leggi naturali o divine potevano limitarne i poteri. La costituzione del 1791 doveva abbattere un altro «ancien régime», sostituendo la sovranità del principe con la sovranità della Nazione. Questo sviluppo — che stabilisce niente meno che una nuova fonte di legittimità[15]— è una prova del fatto che il modo di concepire la sovranità dipende dallo specifico contesto storico degli ordini politici in continuo cambiamento:[16] il feudalesimo, il sistema creato dalla pace di Westphalia del 1648, il costituzionalismo, le democrazie emergenti, le attuali strutture di governance,[17] compresi gli attori statuali e non statuali.[18] La diffusa tendenza a considerare la sovranità come un assoluto mistico[19] deve perciò essere disapprovata per una ragione molto ovvia: sono astoriche e trascurano le intrinseche strutture procedurali della creazione degli ordinamenti.[20] Le entità politiche non sono statiche. Al contrario, sono basate su di un continuo processo di autocreazione.[21] E così è anche la sovranità, contemporaneamente dipendente dalla e creatrice della corrispondente entità politica, in uno stato di flusso permanente.

Così, la sovranità oggi corrisponde alla schema europeo di entità politiche integrate tanto quanto ha contribuito a costruire, a far progredire e a rafforzare il processo stesso di integrazione.[22] La metafora più comune per la struttura pluristratificata cui ha portato questo processo è quella del «costituzionalismo multilivello».[23] Altri parlano di pluralismo costituzionale.[24] Con «costituzionalismo a molti livelli» si indica «un processo in corso che istituisce nuove strutture di governo complementari a e basate — anche modificandole — su forme esistenti di autorganizzazione di un popolo o di una società».[25] Tra i parametri più importanti del «processo in corso» così caratterizzato, vi sono l’ampiezza della cessione volontaria di sovranità a organizzazioni internazionali e alle rispettive organizzazioni intergovernative, la comparsa e la crescita di influenza di attori non statuali, ma anche, cosa non di poco conto, la continua vitalità dello Stato nazionale. La questione circa la legittimità di queste sovranità condivise tra livello nazionale, europeo ed internazionale si riferisce a un elemento essenziale dell’integrazione politica: il bonum commune.[26] Tale divisione è legittima se — e se sì, nella misura in cui — l’autorità così divisa può massimizzare il bene comune. Il costituzionalismo multilivello richiede sovranità condivise per permettere a tutti gli attori coinvolti di servire in modo cooperativo il bene comune.

Infine, non bisogna dimenticare che sovranità condivise non sono ignote né al diritto internazionale pubblico classico, né al pensiero costituzionale tradizionale. Già Grotius aveva riconosciuto le potenzialità di una divisione della sovranità: «Anche se la sovranità è un’unità, di per se stessa indivisibile, (…) e comprensiva del più alto grado di autorità, che non deve render conto ad alcuno; tuttavia talvolta essa viene divisa (…). Così, mentre la sovranità di Roma era un’unità, tuttavia spesso accadde che un imperatore amministrasse l’oriente e un altro l’occidente, o addirittura che tre imperatori governassero l’intero impero in tre divisioni».[27] Grotius dà un altro esempio antico di divisione della sovranità risalendo a Platone nel suo terzo libro delle leggi. La seguente citazione potrebbe ben funzionare come paradigma per l’Europea integrata di oggi, come Unione degli Stati con due pilastri ed i popoli (si veda ad esempio, l’Art. 1 del Trattato dell’Unione Europea): «Poiché Eraclide aveva fondato Agro, Messene e Sparta, i re di questi Stati erano obbligati a governare nel quadro delle disposizioni delle leggi che erano state stabilite; finché essi avessero agito così, i popoli erano obbligati a lasciare il poter regale nelle mani dei re stessi e dei loro successori e ad impedire a chiunque di toglierlo loro. Con questo obiettivo, quindi, non solo i popoli si legarono ai loro re ed i re ai loro popoli, ma anche i re si legarono tra di loro ed i popoli tra di loro. Inoltre, i re si legarono ai popoli vicini ed i popoli ai re vicini e promisero di aiutarsi a vicenda».[28]

Ma lasciamo il passato greco per i recenti giudizi della Corte Suprema degli Stati Uniti. In Alden v. Main, la Corte si è basata sulla teoria federale della sovranità duale: «Il Congresso ha ampio potere, ma non tutto il potere. Quando il Congresso legifera in questioni che toccano gli Stati, non può trattare tali entità sovrane come mere prefetture o aziende. Il Congresso deve accordare agli Stati il rispetto loro dovuto in quanto compartecipi di un sistema federale, basato sulla premessa della sovranità sia del governo centrale, sia dei singoli Stati».[29]

 

II. Definizione, ulteriore elaborazione della prima e della seconda tesi: un moderno schema di sovranità richiede un approccio integrato, comprendente le dimensioni nazionale, europea ed internazionale.

Come abbiamo visto, il termine di sovranità ha avuto una lunga e tormentata storia.[30] Sovranità è sia una categoria sociologica, sia un concetto normativo del diritto[31]— entrambi correlati per quanto li riguarda alla questione dell’identità politica.[32] Tra i diversi significati, il termine sovranità è generalmente «usato come descrizione della statualità; un termine breve per indicare l’attributo dello Stato di una più o meno piena competenza».[33] Tuttavia, la sovranità non è più un attributo esclusivo dello Stato nazionale, ma è rappresentata da emanazioni interdipendenti sul piano nazionale, europeo ed internazionale.[34]

1. E’ ben noto lo sviluppo della sovranità nel contesto tradizionale centrato sullo Stato,[35] a partire dal 1648 si potrebbe parlare di una «costellazione westafaliana».[36] La sovranità personale del sovrano nel sistema feudale è stata rimpiazzata dalla sovranità del re nelle monarchie assolute. La sovranità del re, di nuovo, è stata rimpiazzata dalla sovranità del popolo[37]— talora concepita come sovranità della nazione, nella tradizione francese anche considerata come sovranità della repubblica. In Inghilterra, la monarchia assoluta è stata sostituita dalla sovranità del Parlamento. Come Chris Patten ebbe a dire: «La teoria della monarchia assoluta non si riprese mai dal colpo che tagliò la testa di Carlo I. Stava sorgendo la sovranità del Parlamento. Il Bill of Rights, nel 1689, affermò che era illegale per il re pretendere il potere di sospendere le leggi o l’esecuzione delle leggi… senza il consenso del Parlamento. Solo il Parlamento, allora, era sovrano. E quella sovranità non era più espressione del volere di Dio, ma del volere del popolo».[38]

Data la dottrina della sovranità popolare o parlamentare, la cessione di diritti sovrani ad un’entità sovrannazionale[39]potrebbe facilmente essere presa, erroneamente, come una violazione della base stessa della legittimità dell’entità. Tuttavia questa interpretazione sarebbe errata per un motivo formale e, cosa più importante, per un motivo funzionale. Formalmente rientra tra i poteri sovrani del Parlamento e del Popolo cedere volontariamente i propri diritti e competenze sovrani — almeno entro certi limiti. Dal punto di vista funzionale, la sovranità non è un mezzo di per se stesso, ma un mezzo al servizio degli obiettivi fondamentali da cui dipende una entità politica: la pace interna ed esterna, compresa l’integrità territoriale; la libertà, compresi sia i diritti e le libertà fondamentali, sia l’indipendenza politica e l’autodeterminazione del popolo;[40] la sicurezza, compresa l’autorità di creare e di far applicare le leggi. Tutti questi compiti possono essere svolti o dallo Stato nazionale, o — con maggiore efficienza — da Stati nazionali che cooperino fra di loro, o, infine, istituzionalizzando questa cooperazione nella forma di organizzazioni internazionali o sovrannazionali dotate di propri diritti sovrani.

2. La Comunità soprannazionale e, in futuro, l’Unione soprannazionale non sono un sostituto dello Stato nazionale, ma un meccanismo integrativo pre-federale con il fine di trasformarlo da entità politica chiusa in sé stessa in un’entità politica cooperativamente aperta.[41] Nel corso di questa trasformazione, il popolo interessato — sarebbe meglio dire: i cittadini interessati — riacquistano il potere di auto-determinazione e di auto-organizzazione sovrane cedendo diritti sovrani, una situazione in cui tutti hanno da guadagnare. Certamente, a causa della dinamica intrinseca della trasformazione e dell’integrazione, le entità politiche nazionali non sono più gli esclusivi «padroni dei trattati». Né lo sono la Comunità o l’Unione. «Padroni», se proprio bisogna mantenere il termine, sono i cittadini, in quanto cittadini degli Stati nazionali e dell’Unione. Il principio di conferimento è lo strumento per padroneggiare questo doppio ruolo — che restringe sia la sovranità nazionale, sia la sovranità «europea».

La Corte di Giustizia delle Comunità europee può benissimo aver compromesso le procedure giuridiche nazionali sottoponendo le Alte Corti ed i legislatori nazionali all’ordine giuridico autonomo della Comunità, sfidando così anche il principio della sovranità parlamentare.[42] Tuttavia ciò che è stato compromesso trova una compensazione non solo in una necessità funzionale, ma anche attraverso la democratizzazione del processo decisionale a livello europeo.[43] Il primato della legislazione dell’Unione Europea[44] è bilanciato dal principio del conferimento sopra citato. Il principio della fedeltà reciproca, secondo il quale «ogni livello e ogni unità di governo deve agire in modo da assicurare il corretto funzionamento del sistema di governance nel suo insieme»,[45] prevede una propria struttura di bilanciamento pre-federale. La dottrina della prevalenza[46] (competenze legislative esclusive della Comunità) è bilanciata sia dalle competenze condivise (tipiche dei sistemi federali), attraverso il supporto, il coordinamento, azioni complementari sia, naturalmente, dalle competenze esclusive degli Stati membri, compreso il divieto di qualsiasi tipo di armonizzazione. Tutti questi esempi sono una prova di ciò che le sovranità condivise e il pensiero giuridico europeo hanno in comune: un equilibrio dei poteri verticale.

3. La struttura europea testé descritta non trova un parallelo, ma trova qualche somiglianza sul piano internazionale.[47] Quando «l’impatto combinato della tecnologia, del turismo, del capitalismo globale, delle comunità deterritorializzate e delle migrazioni offuscano e ridisegnano i confini culturali con grande rapidità»[48] e contemporaneamente determinano uno spostamento dalla «coesistenza» verso la «cooperazione» nel diritto pubblico internazionale,[49] i regimi internazionali hanno bisogno di qualche potere costituente o costituzionale per giustificare, limitare ed organizzare la propria governance cooperativa. Ciò non deve essere confuso con la ricerca di un unico potere sovrano — caratteristica che nemmeno il Consiglio di Sicurezza dell’ONU sarebbe in grado di raggiungere. Si tratta infatti della ricerca dell’autorità capace di prendere decisioni conferita o a organismi internazionali o alla comunità internazionale come tale. Si possono trovare molti esempi nella legislazione del WTO che regola l’economia globale integrata ed interconnessa; nella legislazione dell’ONU, specialmente a proposito dei poteri del Consiglio di sicurezza nel capitolo VII, per esempio il nuovo meccanismo delle «smart sanctions»[50] (si veda anche la decisione Yusuf della Corte di Prima Istanza[51]). Inoltre, oggi la sovranità non è solo la fonte di diritti sovrani, ma comporta certe responsabilità, in particolare doveri di protezione nei confronti di altri Stati.[52] Tuttavia l’esempio più significativo che ridefinisce il concetto tradizionale di sovranità è dato dal cosiddetto «intervento umanitario» che potrebbe essere definito sinteticamente come «sovranità internazionale» basata sui diritti umani contro «sovranità nazionale» che viola i diritti umani.[53]

4. Il dibattito sull’intervento umanitario porta l’attenzione sulle radici comuni della sovranità nazionale, europea ed internazionale. La sovranità va intesa strumentalmente come la l’autorità suprema di un’entità politica per assicurare ed imporre un ordine legale basato sui diritti umani.[54] La sola sovranità originaria, non derivata da un’altra fonte sovrana, è la sovranità del singolo essere umano. Nel caso Tadic, la Corte d’Appello del Tribunale Internazionale per la ex-Jugoslavia ha esplicitamente affermato: «Un approccio basato sulla sovranità dello Stato è stato gradualmente soppiantato da un approccio orientato verso l’essere umano».[55] Politicamente, questo concetto di sovranità trova somiglianza con la «sovranità del cittadino».[56] Sotto questo aspetto, l’Unione Europea è molto avanzata. Sostanzialmente e proceduralmente, la legislazione della Comunità Europea e dell’Unione Europea sostiene un effettivo potere dei singoli cittadini nei confronti dei loro governi. Il cittadino sovrano è stato trasformato in uno dei più importanti strumenti di attuazione di un accordo internazionale.[57] Nel diritto internazionale pubblico, è stato Emmerich de Vattel a basare la propria teoria della sovranità sui principi repubblicani della libertà e dell’eguaglianza individuali. Poiché nella sua visione tutti gli uomini erano uguali per natura e dalla stessa natura derivavano uguali diritti ed uguali doveri, anche le nazioni, costituite da uomini, dovevano essere uguali. Esse avevano ereditato dalla natura gli stessi doveri e gli stessi diritti, o, per usare una frase moderna: esse hanno ereditato la loro eguaglianza sovrana come emanazione della legge naturale derivante dall’uguale libertà dei loro singoli cittadini.[58] «Proprio il fondamento logico che sostiene l’eguaglianza sovrana degli Stati — afferma M. Sellers — implica anche l’eguaglianza sovrana dei cittadini — e viceversa».[59]

 

III. Contestualizzazione, prima parte: un moderno schema di sovranità richiede un inquadramento culturale (cultura della cooperazione).

Il diritto deve essere compreso nel suo contesto[60] e ciò vale anche per la sovranità in quanto concetto legale. Un concetto di sovranità in e per l’Europa non può trascurare il fatto che l’Europa stessa non è semplicemente un’area geografica, ma principalmente un’area plasmata culturalmente. Fin dagli inizi del pensiero giuridico occidentale, attraverso le varie epoche (ad esempio il Sacro Romano Impero) è emersa una consapevolezza più o meno presente, ma sempre genuina, del fatto che l’Europa, al di là dei suoi Stati e dei suoi popoli, rappresenta una entità politica che richiede considerazione giuridica e, più recentemente, addirittura una costruzione costituzionale su un piano transnazionale e sopranazionale.[61] Questa consapevolezza di unità[62] ha molte sfaccettature: sociale, culturale, economica, politica, anche religiosa, rivoluzionaria ed evolutiva. Tale consapevolezza è profondamente radicata nella tradizione dell’antico diritto romano, con le sue nozioni ciceroniane di «res publica» e di «salus publica». Infine questa consapevolezza si basa su di una storia comune dell’illuminismo, sull’universalità dei diritti umani e sul pensiero dello Stato di diritto. L’Europa cooperativa assomiglia al modello dell’«unità nella diversità» (J.Ch. Burckhardt) ed è ansiosa di superare passo passo le divisioni in Stati nazionali, senza perdere la loro base politica, vale a dire le identità nazionali. L’immagine della «casa europea» — che fa riferimento alla classica filosofia greca dell’«oikos» — ben rappresenta la ricchezza di entità politiche non organiche, asimmetriche che dovrebbero essere riunite sotto un tetto comune.[63] L’architettura cooperativa della casa europea è rappresentata dal sopra citato costituzionalismo multilivello non inteso per evocare un quadro di livelli costituzionali gerarchicamente strutturati, ma piuttosto di elementi interconnessi e conseguentemente interdipendenti entro entrambi gli insiemi costituzionali, nazionale ed europeo (costituzioni nazionali, elementi costituzionali nel Trattato dell’Unione europea, nel Trattato della Comunità europea, la convenzione europea sui diritti umani o la Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea).[64]

Il costituzionalismo a molti livelli richiede una cultura della cooperazione.[65] Senza entrambi questi elementi, sono inconcepibili la cooperazione tra i suoi membri e le leggi su cui si fonda, l’impatto delle entità politiche internazionali, nonché la loro capacità di azione. La cooperazione si concretizza con modalità giuridiche, fattuali e normative. Tuttavia, una efficace cooperazione richiede svariati prerequisiti. Richiede almeno una chiara attribuzione delle competenze, comuni standard di base in materia di diritti umani tra gli attori cooperanti, ed una certa legittimazione democratica delle decisioni politiche conseguenti alla cooperazione stessa. Di fronte a queste premesse, la conclusione è semplice: 1. La cooperazione richiede la condivisione di diritti sovrani tra le entità (o gli attori) che cooperano. 2. Ciascun diritto sovrano richiede una base di legittimazione. Per quanto riguarda la questione della legittimazione, vanno considerati non solo la legittimazione democratica in ingresso, ma anche i conseguenti aspetti funzionali od orientati al risultato: sono elementi basilari del principio di cooperazione l’attuazione effettiva degli obiettivi attraverso la cooperazione, la divisione delle responsabilità, l’assegnazione di competenze alla precisa entità politica o all’attore associato che meglio può svolgere il compito ed infine una generale convergenza di interessi. In termini di principio di sussidiarietà, l’entità più piccola rimarrà responsabile finché motivi diversi (per esempio economici, ecologici, politici, di sicurezza) non rendano evidente la necessità di un’azione cooperativa congiunta. Nel contesto della globalizzazione e dell’internazionalizzazione, la cooperazione rafforzerà la portata delle possibilità di decisione politica rispettivamente a livello locale e regionale. Per gli individui, il mondo al di là dello Stato è accettabile solo se ella o egli può sentirsi «a casa» nell’ambiente ben conosciuto delle entità politiche locali, cioè, di piccole dimensioni. Interpretato in questo modo, l’obiettivo principale della cooperazione è l’integrazione.

 

IV. Contestualizzazione, seconda parte: la sovranità (nazionale) e la sovrannazionalità devono essere considerate come funzioni complementari dell’integrazione europea.

Se la cooperazione da un lato ha come obiettivo di servire all’integrazione e dall’altro è resa possibile dalla condivisione delle sovranità, la stessa sovranità nazionale deve essere intesa come una funzione complementare dell’integrazione europea e non come un ostacolo da essa. Sia la sovranità nazionale, sia la sovrannazionalità — essendo espressioni di una sovranità non centrata sullo Stato[66]— interagiscono per rendere possibile l’integrazione e per far funzionare il sistema politico integrato. Le funzioni della sovranità sono ben note:

— garantire la pace esterna e la sicurezza, dato l’Art. 2, comma 4 della Carta delle Nazioni Unite, secondo l’intenzione del patto Briand-Kellog di rinunciare alla guerra come strumento di politica nazionale;

— garantire la pace e la sicurezza interne con un legame tra sicurezza e libertà;

— garantire la libertà e l’eguaglianza, il che equivale a dire garantire i diritti umani fondamentali;

— garantire uno standard minimo di vita senza il quale i cittadini non sarebbero in grado di godere delle loro libertà;

— garantire eque procedure di applicazione delle leggi (la procedura della giustizia è imparzialità, John Rawls);

— assicurare un’efficace distribuzione di competenze seguendo il principio di sussidiarietà.[67]

Un’ultima funzione della sovranità potrebbe sembrare leggermente paradossale. Si tratta tuttavia di una funzione centrale: la sovranità deve riflettere criticamente sulle sue fonti di legittimità (che talora si modificano). Ciò è tanto più importatane quando e dove il diritto dell’Unione Europea gode di un primato sul diritto, compreso il diritto costituzionale,[68] degli Stati membri.[69] Qui, infine, andrebbero ricordate le riflessioni di Chalmers ed altri sull’esecuzione e sull’amministrazione del diritto dell’Unione Europea da parte dei governi nazionali: «Affinché il primato del diritto dell’Unione Europea sia efficace, deve quindi generalmente mantenere la buona volontà degli Stati membri. Se la legislazione dell’Unione Europea è considerata irragionevole, gli Stati hanno i mezzi per non rispettarne le richieste. Se gli Stati mirano senza ragione a non applicare misure della legislazione dell’Unione, tuttavia, essi rischiano la censura da parte degli altri Stati (o addirittura da parte dei propri cittadini) per il mancato rispetto di un testo legale. In questo senso, la sovranità nell’Unione Europea può essere considerata circolare o almeno paradossale. La legislazione dell’Unione Europea ha bisogno di giustificarsi in quanto ragionevole, mentre uno Stato che mira a disattendere la legislazione dell’Unione deve in modo analogo giustificare la propria azione come ragionevole. Questo ciclo di giustificazioni, nel quale, idealmente, il potere non è mai considerato garantito, ma nel quale il suo esercizio deve sempre essere giustificato, è (…) una delle più specifiche e delle più civili caratteristiche del diritto dell’Unione Europea».[70]

 

Oggi gli Stati Uniti Federali d’Europa, come idealisticamente concepiti da W. Churchill nel suo famoso discorso di Zurigo del 1946, sono un sogno irrealistico, non sostenuto né dalla maggioranza degli Stati membri dell’Unione Europea, né dalla maggioranza dei cittadini europei.[71] Indipendentemente da tutti gli elementi pre-federali,[72] in particolare il principio di leale cooperazione (Art. 10 TCE),[73] una federazione europea sul modello degli Stati Uniti, non era il modello del fallito Trattato costituzionale europeo[74] ed è ancor meno preso in considerazione dal trattato di riforma di Lisbona. L’architettura costituzionale dell’Europa integrata continuerà a rimanere una miscela di principi di diritto costituzionale e di diritto internazionale pubblico e così pure una miscela di federalizzazione e di confederazione,[75] un processo dinamico che accentua talora elementi federali e talora elementi confederali. Questa cosiddetta «finalità aperta» potrebbe essere una debolezza; tuttavia può anche rappresentare una forza affinché gli Stati nazionali non siano semplicemente sostituiti da un’altra entità sovrana — di maggiori dimensioni[76]— ma immersi in una struttura di sovranità intrecciate. Questo groviglio è quello che meglio corrisponde alle strutture di governance multistratificate del XXI secolo — sia a livello regionale, sia a livello mondiale.

1. Strutturandosi nel groviglio sopra descritto, la sovranità non è una categoria assoluta, ma relativa. Essa funziona come un principio-guida orientato al bene comune che riguarda lo schema di condivisione delle competenze e delle responsabilità. L’entità che — in accordo al principio di sussidiarietà[77]— è in grado di prendere le migliori decisioni deve essere investita di tutti i poteri necessari ed assumersi tutte le responsabilità che ne derivano.

2. Così, la sovranità corrisponde anche alle strutture di governance.[78] Questo è particolarmente vero per il problema della legittimità. Chiunque governi deve esercitare un potere legittimo. La governance non è giustificata di per sé stessa, ma deve essere legata a fonti legittime di autorità sovrana.

3. Il problema della legittimazione porta anche a una concezione della sovranità basata sui diritti umani, come sopra descritto. La sovranità non è un mezzo fine a sé stesso, ma va considerata come funzionale al servizio dell’uguaglianza e della libertà, della sussistenza e della sicurezza degli individui. La sovranità esiste — con un’ovvia allusione al famoso discorso di F.D. Roosevelt sulle «Quattro libertà» (7 gennaio 1941) — per stabilire un ordine mondiale basato sulle libertà essenziali degli esseri umani.[79]

4. La sovranità non è un concetto statico. Richiede una comprensione procedurale che tenga conto dei cambiamenti drammatici cui deve far fronte la comunità internazionale in tempi di globalizzazione, internazionalizzazione e di integrazione europea.[80]

5. La sovranità è, ed è sempre stata, basata sulla libertà, assicurata all’esterno dalla nozione di eguaglianza sovrana, di non-intervento e soprattutto dall’Art. 2, comma 4 della Carta delle Nazioni Unite; assicurata all’interno dalla sovranità popolare intesa come libertà dei cittadini in rebus politicis.[81]

Indipendentemente da come sarà la struttura di un’entità politica: finché l’entità è fondata sulla libertà, la «fine della sovranità» non sarà in vista.[82] Tuttavia, il concetto di sovranità sarà in continua trasformazione e l’idea(le) di «sovranità condivise» si qualifica come un «modus vivendi/modus gubernandi» sostenibile — entro ed oltre l’Unione Europea.

 

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