Anno LXI, 2019, Numero 1-2, Pagina
LE RISPOSTE COMUNITARIE AL FENOMENO MIGRATORIO
Introduzione: il fenomeno migratorio lungo la rotta del Mediterraneo centrale.
La Central Mediterranean Route (CMR) è la via più battuta dai migranti che aspirano a raggiungere il continente europeo attraverso il Mar Mediterraneo. Sono numerose le nazionalità di coloro che affrontano il disperato viaggio attraverso il Sahara e l’Egeo meridionale, sognando un futuro migliore in Europa. Sebbene non ci sia un dato univoco, i migranti qui giunti attraverso la rotta mediterranea (che comprende sia la CMR, sia la rotta mediterranea orientale) nel periodo 2016-2017 ammontano a 546.470 individui.[1] Nel 2017 l’UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) stimava nel mondo 65,3 milioni tra migranti e rifugiati, l’86 per cento dei quali ospitato dai così detti paesi in via di sviluppo, in particolar modo Turchia, Libano, Pakistan e Giordania.[2]
L’analisi dei flussi evidenzia un decremento degli sbarchi attraverso la rotta mediterranea orientale a partire dal 2016. Ragione di tale fenomeno è da individuare nell’accordo siglato tra Unione Europea e Turchia nel marzo del 2016: il testo impegna la Turchia a limitare i flussi migratori verso la Grecia in cambio di un aiuto finanziario di 3 miliardi di euro. L’accordo con Erdogan, sebbene continui a suscitare numerosi interrogativi per quanto concerne il rispetto dei diritti umani dei rifugiati (in massima parte siriani), ha di fatto ridotto in maniera drastica gli arrivi sul suolo greco. Al contrario, l’instabilità in Libia a seguito dell’intervento militare del 2011 e del susseguirsi di due guerre civili ha reso l’ex-colonia italiana il principale porto di partenza dei migranti in fuga dall’Africa.[3] L’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), a marzo 2018, aveva infatti identificato la presenza sul suolo libico di 662.248 migranti, il 97 per cento dei quali provenienti dall’Africa ed il 3 per cento da Medio Oriente e Asia.[4]
Ciononostante, parlare di invasione, come è stato spesso fatto da media e politici europei, è errato.
I numeri suggeriscono infatti che i migranti giunti in Europa dal 2015 rappresentino una percentuale ben al di sotto dell’1 per cento su una popolazione europea di 740 milioni di persone.[5]
Il fine di questo saggio è analizzare le risposte comunitarie al fenomeno migratorio. Volutamente, l’elaborato non menzionerà gli interventi dei governi degli Stati membri, ma si limiterà a far luce su ciò che l’Unione europea sta facendo: le misure che potrebbero essere modificate e/o incrementate e quelle risultate poco efficaci e quindi da accantonare.
Risposte dell’Unione Europea.
Che misure sta intraprendendo l’Unione europea per affrontare il fenomeno migratorio lungo la rotta del Mediterraneo centrale?
Possiamo dividere gli interventi UE in due macro categorie:[6]
1) misure di breve periodo volte ad affrontare i flussi migratori dalla Libia,
2) misure di lungo periodo volte a mitigare le cause della migrazione dall’Africa.
Nella prima macro area si possono identificare quattro sottocategorie:
1) Formazione della guardia costiera: ci si riferisce a ciò che è stato predisposto con l’Operazione Sophia del 2016, con la quale l’UE si è impegnata a contrastare il traffico di esseri umani e formare il personale libico per operazioni di ricerca e salvataggio. Sebbene nel 2017 siano state aumentate le risorse finanziarie, l’operazione risulta essere troppo limitata e ad oggi inefficace. Dal 2016 sono state formate solo 237 guardie costiere libiche, un numero troppo esiguo per le emergenze da fronteggiare. Un altro aspetto che desta perplessità deriva dalla scarsa propensione all’intervento da parte delle autorità libiche, spesso negligenti nel condurre le operazioni di contrasto al traffico e salvataggio. Secondo i report di UNHCR, infatti, i salvataggi condotti nel quadro dell’operazione Sophia sono stati solo il 9 per cento dei totali.[7]
2) Protezione e assistenza ai migranti e rifugiati: sono la serie di iniziative portate avanti con organizzazioni internazionali in Libia che mirano al raggiungimento di tre obiettivi specifici, ovvero: migliorare le condizioni di vita dei migranti tramite assistenza umanitaria; permettere ai migranti di rimpatriare volontariamente; evacuare dalla Libia e reinsediare in Europa le persone che necessitano protezione internazionale. Per quanto concerne l’assistenza umanitaria e la protezione, l’UE ha stanziato 48 milioni di euro.[8] Le misure includono principalmente assistenza medica e alimentare nei centri di trattenimento e di sbarco.
In relazione ai rimpatri volontari, l’UE collabora con l’OIM aiutando i migranti che lo desiderano a rientrare volontariamente nel proprio paese di origine. Secondo i dati della Commissione, dal 2017 ad oggi sono circa 28.000 i migranti che hanno usufruito del rimpatrio volontario.
Per quanto riguarda la protezione internazionale, l’UE collabora con l’Alto commissariato ONU per i rifugiati per evacuare ed insediare coloro che presentano necessità di asilo internazionale. Finora sono solo 1.609 i rifugiati che hanno potuto beneficiare del ricollocamento.[9]
3) Sostegno delle comunità locali: il 29 novembre 2018 è stato firmato a Tripoli un accordo che impegna la Commissione Europea a finanziare, tramite lo European Trust Fund for Africa, un programma da 50 milioni di euro volto a migliorare le condizioni dei migranti in Libia, tramite un supporto economico alle autorità locali libiche.[10] Sono state individuate ventiquattro municipalità, le quali, supportate da UNICEF (United Nations International Children’s Emergency Fund), Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale (MAECI) e lo United Nations Development Program (UNDP), dovrebbero garantire l’accesso ai servizi essenziali ai migranti.[11] L’implementazione del progetto ha suscitato tuttavia numerosi interrogativi a causa della difficoltà nel monitorare l’effettiva attuazione di tali misure da parte delle autorità libiche.
4) Miglioramento della gestione delle frontiere: ci si riferisce all’accordo siglato nel luglio del 2017 con cui la Commissione Europea impegna 42 milioni di euro dal Trust Fund for Africa per coadiuvare la guardia costiera libica nella gestione e controllo delle frontiere. Il programma si sviluppa in tre punti. Primo, incrementare la capacità operativa delle autorità libiche nel controllo delle frontiere marittime e terrestri. Secondo, rafforzare le operazioni di Search and Rescue nelle acque territoriali libiche, fornendo alla guardia costiera migliori tecnologie ed equipaggiamenti. Terzo, assistere le autorità libiche nella gestione delle emergenze all’interno delle zone SAR.[12]
Nella seconda macro area, invece, si possono individuare tre tipi di misure:
1) Cooperazione allo sviluppo: in questo senso l’iniziativa più efficace posta in essere dall’UE è stata la creazione, nel novembre 2015, in seguito al vertice di La Valletta, del Fondo fiduciario di emergenza per l’Africa (European Trust Fund for Africa). Il fondo, che finora ha impegnato 2,5 miliardi di euro e finanziato 147 progetti, ha come fine quello di promuovere iniziative di sviluppo economico sul territorio.[13] Secondo i dati della Commissione, le risorse finanziarie destinate al fondo hanno prodotto risultati soddisfacenti: 200.000 posti di lavoro, servizi sociali di base a 5,4 milioni di persone e protezione-assistenza a 150.000 migranti. A beneficiare del fondo sono 26 Stati africani, gran parte dei quali nella regione del Sahel, Lago Chad e Corno d’Africa.[14]
Un’altra iniziativa, promossa dal Consiglio nel settembre del 2017, è stata la creazione del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD). Per quest’ultimo l’UE ha destinato uno stanziamento iniziale di 3,35 miliardi di euro che dovrebbero generare fino a 44 miliardi di investimenti privati per promuovere sviluppo sostenibile in Africa grazie al supporto di progetti nel settore dell’energia, dei trasporti, delle infrastrutture sociali, dell’economia digitale, dell’uso sostenibile delle risorse naturali, agricoltura e servizi locali.[15], [16]
2) Prevenzione dei conflitti: sono le missioni civili e militari che l’UE intraprende nell’ambito della politica di sicurezza e difesa comunitaria (PSDC). Attualmente l’Unione Europea sta conducendo 8 missioni in 5 Stati africani (Libia, Mali, Niger, Repubblica Centroafricana e Somalia). Per quanto riguarda la Libia, l’UE è presente con l’operazione European Border Assistance for Libya (EUBAM-Libya) e l’Operazione Sophia.
EUBAM-Libya, che sorprendentemente ha base a Tunisi, è una missione molto limitata nelle risorse e nel personale, se si prendono in considerazione gli stanziamenti. Per il periodo agosto 2016-agosto 2017, le risorse finanziarie destinate a EUBAM Libya non superavano i 17 milioni di euro. Un budget troppo esiguo per gli obiettivi del mandato, ovvero fornire “advice and capacity-building in the area of criminal justice, migration, border security and counter-terrorism”,[17] operazioni estremamente necessarie a ricostruire un apparato militare e di sicurezza in un paese sconvolto da guerre intestine come la Libia.
3) Quadro di partenariato in materia di migrazione: sono accordi siglati dal Consiglio europeo nel giugno 2016 con alcuni paesi africani per contrastare l’immigrazione irregolare. Gli Stati coinvolti sono attualmente Niger, Nigeria, Senegal, Mali ed Etiopia. Gli accordi di partenariato perseguono cinque obiettivi: “affrontare le cause profonde della migrazione irregolare e dello spostamento obbligato, migliorare il lavoro di promozione e organizzazione dei canali di migrazione legale, rafforzare la protezione dei migranti e dei richiedenti asilo, affrontare lo sfruttamento e il traffico di migranti, migliorare la cooperazione in materia di rimpatrio, riammissione e reintegrazione”.[18]
Conclusioni.
L’insieme di misure riportate nel precedente paragrafo muovono in due direzioni: 1) rafforzare il controllo delle frontiere marittime europee e contenere i flussi; 2) aiutare economicamente paesi terzi tramite fondi per la cooperazione e lo sviluppo per mitigare le così dette “cause profonde della migrazione”. Il primo gruppo di azioni ha come fine quello di limitare nel breve periodo i flussi verso il continente europeo, delegando il controllo dei migranti ai paesi di partenza in cambio di aiuti.
Il secondo rappresenta, in linea di principio, qualcosa di nobile ma nei fatti inadeguato a raggiungere il fine annunciato, ovvero ridurre l’arretratezza del continente africano. Per quanto concerne le misure di breve periodo, appare tuttavia evidente la mancanza di un meccanismo europeo di coordinamento per l’accoglienza dei migranti che superi il regolamento di Dublino. Al momento non vi sono azioni comunitarie che mirino alla creazione di veri e propri corridoi umanitari verso l’UE, unico modo per poter aver un controllo effettivo dei flussi e combattere seriamente il traffico dei migranti, nel pieno rispetto dei diritti umani.[19], [20]
La bocciatura da parte del Consiglio nel giugno 2018 della proposta di riforma del regolamento avanzata dal Parlamento Europeo evidenzia, oggi più che mai, l’incapacità dei governi europei di concertarsi sull’accoglienza ai migranti e sulla loro equa ripartizione all’interno di tutti gli Stati membri.
In questo senso, la visione egoistica degli Stati sopravanza una più lungimirante visione solidaristica che abbia come obiettivo un vero e regolamentato controllo dei flussi migratori.
Vi è inoltre la mancanza di un responsabile UE per l’immigrazione: una figura che sia a capo del coordinamento di tutti gli organi europei che si occupano di tale materia, e che delinei obiettivi e priorità in modo chiaro ed univoco. Attualmente sono numerose le agenzie ed enti ad occuparsi di migrazione. Non vi è però una figura comunitaria gerarchicamente superiore dotata di risorse, mezzi ed autorità necessaria per delineare e coordinare le operazioni all’interno del Mediterraneo centrale.
Le missioni UE si scontrano poi con le iniziative degli Stati membri che appaiono riluttanti a cedere sovranità agli organi sovranazionali in materia di sicurezza e controllo dei confini. Fin quando ciò non avverrà, le politiche europee sono destinate a risultare inadeguate ad affrontare efficacemente i flussi dai paesi limitrofi.
Paolo Giannelli
[1] UNHCR (2017), Sbarchi di migranti e rifugiati, perché non è un assedio, https://www.unhcr.it/risorse/carta-di-roma/fact-checking/sbarchi-migranti-rifugiati-perche-non-un-assedio.
[2] M. Ambrosini, Policy implications for the EU, in id., Europe: No Migrant’s Land?, Milano, Edizioni Epoké–ISPI, 2016, p. 109,
https://www.ispionline.it/sites/default/files/pubblicazioni/europe-no-migrants-land_0.pdf.
[3] L. Marchi, The EU in Libya and the collapse of the CSDP, US-China Law Review Journal, 14 n. 5 (2017), p. 284.
[4] Organizzazione Internazionale per le Migrazioni, Libya’s migrant report round 17 January - February 2018, https://www.iom.int/sites/default/files/dtm/Libya_DTM_201801-201802.pdf.
[5] UNHCR (2017), op. cit..
[6] Consiglio europeo (2018), Rotta del Mediterraneo centrale, https://www.consilium.europa.eu/it/policies/migratory-pressures/central-mediterranean-route/.
[7] UNHCR (2018), Desperate journeys: January 2017-March 2018, https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63039.
[8] European Commission (2017), EU Trust Fund for Africa adopts €90 million programme on protection of migrants and improved migration management in Libya, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-951_en.htm.
[9] European Commission (2018), EU cooperation on migration in Libya, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/eutf-noa-ly-08052018.pdf.
[10] European Commission (2018), EU Emergency Trust Fund for Africa, https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/content/homepage_en.
[11] European Commission (2018), Recovery, Stability and socio-economic development in Libya, https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/node/833.
[12] European Commission (2018), Support to Integrated border and migration management in Libya – First phase, https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/node/494.
[13] African Union (2018), The Africa EU Partnership, https://www.africa-eu-partnership.org/en/about-us/financing-partnership.
[14] European Commission (2018), EU cooperation on migration in Libya, op. cit..
[15] Consiglio europeo (2017), Il Consiglio dà il via libera all'istituzione del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile, https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2017/09/25/european-fund-sustainable-development/.
[16] European Commission (2018), Africa-EU continental cooperation, https://ec.europa.eu/europeaid/regions/africa/africa-eu-continental-cooperation_en.
[17] European External Action Service (2018), EU Border Assistance Mission in Libya (EUBAM), https://eeas.europa.eu/csdp-missions-operations/eubam-libya_en.
[18] Consiglio europeo (2018) Rotta del Mediterraneo centrale, op. cit..
[19] P. Gois e G. Falchi, The third way. Humanitarian corridors in peacetime as a (local) civil society response to a EU’s common failure, Revista Interdisciplinar da Mobilidade Humana - REMHU, 25 n. 51 (2017), pp. 59-75.
[20] L. Saavedra e P. Knox-Clarke, Better together? The benefits and challenges of coordination in the field, ALNAP Working Paper, nov. 2015.
