Interventi

Anno LVIII, 2016, Numero 1, Pagina 61

VERSO UNA DIFESA EUROPEA?

ASPETI POLITICI ED ISTITUZIONALI:

NATO, COOPERAZIONE STRUTTURATA

E REGNO UNITO*

Il tema che tratterò stamani richiede un breve richiamo storico, in quanto la materia della difesa comune dei paesi dell’Europa occidentale venne posta sul tappeto poco dopo la fine del secondo conflitto mondiale e se da parte di alcuni, in particolare oltre Atlantico, ma non solo, la questione veniva vista quasi esclusivamente in funzione antisovietica, quindi in modo strumentale, un consistente settore degli statisti europei ne aveva una visione prevalentemente politica: ecco perché, fondata l’Alleanza atlantica, Monnet lanciò l’idea di una Comunità europea di difesa, con forze armate integrate, in cui sarebbero confluite buona parte delle risorse dei singoli paesi, con un bilancio unico. Superfluo ricordare a questo consesso le vicende che portarono ad archiviare il progetto, archiviazione dovuta a vari fattori, ma soprattutto all’ingresso nella NATO della Repubblica di Bonn, con il che l’inconfessabile finalità di imbrigliare una volta per tutte la Germania aveva trovato piena realizzazione.

Per tutto il periodo della guerra fredda, poi, i paesi europei deviarono la loro attenzione sugli aspetti economici e commerciali del mercato comune. Per gli scopi della NATO bastava ed avanzava insistere sul concetto di burden sharing, tanto la primazia degli Stati Uniti restava un principio indiscusso e indiscutibile.

Tutto cambia con il crollo del muro di Berlino: venuta meno la causa strumentale dell’Alleanza atlantica, emerge la sua valenza politica di influenza sugli atteggiamenti dei paesi europei, che cominciano a prendere forma con la dichiarazione di Petersberg. A questo punto l’atteggiamento USA comincia ad assumere aspetti apparentemente contradditori: da un lato si manifesta soddisfazione perché finalmente i paesi europei sembrano acquisire consapevolezza della necessità politica di un maggiore impegno e non mancano gli inviti a non approfittare eccessivamente del cosiddetto “dividendo della pace”, anche con note di impazienza quando si constata che alle parole seguono pochi fatti; dall’altro, non appena si manifesta una qualche iniziativa concreta, i timori di un decoupling fra le due sponde dell’Atlantico inducono Washington a frenare e di fatto ad impedire qualsiasi progresso significativo, anche tramite la posizione britannica, da sempre allineata con gli USA, grazie alla special relationship.

Questo fino al momento magico dei primi giorni di dicembre del 1998: a Saint Malo Chirac e Blair si incontrano e concordano una dichiarazione che di fatto spiana la via alla costruzione di una politica europea di sicurezza e difesa; tre giorni dopo, il 7 dicembre, Madeleine Albright sul Financial Times benedice l’accordo franco britannico, ponendo tuttavia tre precise condizioni, illustrate dal “no” alle tre “D”:

– no Decoupling, significando che l’iniziativa europea non avrebbe dovuto portare ad un allentamento del legame transatlantico;

– no Discrimination, nei riguardi dei paesi NATO che non fossero membri dell’Unione europea (in particolare Norvegia e Turchia);

– no Duplication di strutture, in particolare quelle di comando e controllo delle operazioni militari.

Questa premessa, forse un po’ troppo lunga, ci ha dunque portato ai principi che sono tuttora alla base della relazione tra Unione europea e NATO nel campo della sicurezza e difesa e che continuano a condizionare qualsiasi sviluppo.

Partiamo dall’ultima delle tre “D”, la “non Duplicazione”. Il ragionamento è semplice ed intuitivo: nel corso dei decenni l’Alleanza atlantica ha costruito una complessa struttura di comando, articolata su due Comandi supremi, di cui quello operativo (Supreme Headquarters Allied Powers in Europe – SHAPE) è situato a Mons, in Belgio, dei comandi regionali (oggi due, uno a Brunssum in Olanda e uno a Napoli, Lago Patria) e dei comandi di componente navale (Northwood in Gran Bretagna) e aerea (Ramstein in Germania).

Si tratta di una struttura che richiede pregiate e scarse risorse umane: replicarla per operazioni militari dell’Unione europea può apparire inutilmente dispendioso – da qui la motivazione economica – ma metterebbe anche l’UE in condizione di operare in piena autonomia, senza un legame organico con la NATO – da qui la reale motivazione politica della posizione americana.

Per venire dunque incontro alle obiettive esigenze pratiche europee venne negoziato uno specifico accordo, denominato Berlin Plus, in virtù del quale l’Unione europea avrebbe potuto utilizzare, in caso di necessità, le strutture dell’Alleanza per le proprie esigenze di pianificazione, comando e controllo, il che avvenne, ad esempio, in Macedonia e in Bosnia.

Veniamo ora al no Decoupling. E’ apparentemente l’aspetto politicamente più delicato, in quanto presuppone una piena armonia tra le due organizzazioni, armonia, però, che per sua natura non può essere di tipo simmetrico ed implica una sorta di primazia della NATO sull’UE: in pratica, al verificarsi di una crisi sarà il Consiglio atlantico a decidere se ciò che sta avvenendo è di interesse dell’Alleanza in quanto tale e solo in caso contrario l’Unione avrà facoltà di intervenire con le proprie risorse e con la propria direzione politica, essendo in condizione di farlo proprio grazie a quanto detto prima circa l’accordo Berlin Plus; sia chiaro che l’UE potrà anche non fare ricorso a tale accordo, utilizzando strutture dei singoli Stati membri, come avvenne, ad esempio, nel caso dell’operazione in Ciad.

Peraltro il legame stretto risulta anche dai fatti, in particolare dalla mancata presenza, o comunque dalla carenza, negli arsenali dei paesi membri dell’Unione di tutta una serie di capacità abilitanti, indispensabili per la conduzione di operazioni militari di una qualche ampiezza (trasporto strategico, sorveglianza satellitare, rifornimento in volo, targeting etc.)

Per quanto attiene infine al no Discrimination, questa può sembrare una dovuta forma di rispetto, anche nella consapevolezza che il contributo che possono dare i paesi che appartengono alla NATO ma non alla UE può rivelarsi determinante a garantire la fattibilità di una operazione: in particolare l’esercito turco è quello dalle maggiori dimensioni nell’Alleanza dopo gli Stati Uniti, e la Norvegia ha capacità tecnologicamente molto avanzate, soprattutto in campo aeronautico.

In realtà questa ultima no D presenta un aspetto politicamente fondamentale, se non determinante, in quanto entrambe NATO ed Unione europea operano sulla base del consenso e il “nulla osta” da parte di ciascuno dei loro Stati membri è conditio sine qua non per una qualsiasi decisione che coinvolga le due organizzazioni.

Il quadro concettuale così delineato non ha subito sostanziali mutamenti dalla sua definizione all’inizio del secolo ad oggi: tuttora l’Unione non dispone di una autonoma struttura di pianificazione/comando e controllo: ci fu nel passato un tentativo, in tal senso politicamente maldestro. Infatti il 29 aprile 2003, dopo un vertice a quattro (Belgio, Francia, Germania e Lussemburgo) venne diramato un comunicato in cui si esplicitava l’intendimento di dare un nuovo impulso alle autonome capacità europee con la costituzione di un Quartier Generale a Tervuren (Bruxelles) e con una serie di iniziative, che tradivano, però, un palese desiderio di leadership francese, anche nel campo dell’industria della difesa e dell’aerospazio: la reazione negativa da parte USA e britannica fu immediata, ma anche da parte italiana si sollevarono obiezioni soprattutto per motivi di carattere pratico in quanto l’impegno in termini di risorse finanziarie e soprattutto umane per concretizzare l’iniziativa sarebbe stato difficilmente sopportabile e poco giustificabile dal punto di vista tecnico-operativo.

L’Unione resta pertanto nella situazione di dover far ricorso, in caso di necessità, ad una struttura nazionale, il che comporta alla bisogna un rapido adeguamento, mediante l’inserimento di personale proveniente dai paesi partecipanti, con severe problematiche di amalgama, oppure di chiedere l’applicazione dell’accordo Berlin Plus.

Ma a questo punto nascono altre difficoltà di tipo politico, in quanto è necessario il consenso di tutti i paesi membri dell’Alleanza, compresa una Turchia che, sentendosi discriminata, ha fin dall’inizio assunto un atteggiamento ostativo nei confronti di qualsiasi collaborazione fra le due istituzioni. Una delle richieste di Ankara era quella di venire associata all’Agenzia europea della difesa, EDA (European Defence Agency), ma ovviamente ci si è trovati di fronte all’ostacolo insormontabile dell’opposizione greca e cipriota e ancora oggi ci si trova nella situazione per cui Stoltemberg e Mogherini possono vedersi e parlare con grande cordialità a colazione, ma qualsiasi riunione formale è decisamente esclusa.

Eppure opportunità ed occasioni di cooperare non mancano certo, anche senza evocare il concetto considerato non politicamente corretto, della “divisione del lavoro”, che può peraltro essere inteso in diverse accezioni, da quella geografica a quella funzionale, nel senso di una suddivisione di aree di interesse con, ad esempio, l’Africa affidata all’Unione e il rapporto ad est gestito in esclusiva dalla NATO, oppure di un uso dei diversi strumenti a disposizione delle due organizzazioni, volta più al soft power l’UE e meglio attrezzata per l’hard power l’Alleanza atlantica.

Appare del tutto evidente che il solo fatto della comune appartenenza ad entrambe le istituzioni di una stragrande maggioranza degli Stati membri offre uno straordinario potenziale per l’ottimale impiego di tutte le risorse utili, mentre gli ostacoli, oggi apparentemente insormontabili, ad un’integrazione efficace delle capacità politiche, militari ed economiche, riducono sostanzialmente le capacità e la stessa credibilità di quello che dall’esterno viene etichettato come Occidente.

Eppure nel passato l’approccio era già stato tentato, sia con lo schema della sequenza temporale, sia con quello di azioni parallele. Si veda quanto accaduto nei Balcani occidentali in Macedonia, o FYROM che dir si voglia, nel 2003, con un passaggio di testimone tra NATO (operazione Allied Harmony) e Unione Europea (operazione Concordia), che se da punto di vista organizzativo e dimensionale fu poco più che simbolico, nondimeno ai fini della stabilizzazione interna fu assai efficace. Oppure si consideri quanto ancora in atto in Kosovo dove alla presenza, purtroppo ancora necessaria, di KFOR è da anni affiancata EULEX.

Alcune perplessità vorrei però sollevare quando le azioni delle due organizzazioni sono invece quasi perfettamente sovrapponibili, come ad esempio accadde per la lotta contro la pirateria nel golfo di Aden e al largo della Somalia, con due operazioni navali concomitanti e parallele, il cui coordinamento tattico veniva garantito dal comando NATO di Northwood, grazie alla presenza di una cellula di comando dell’Unione.

Di fatto si verificò quella che a suo tempo venne stigmatizzata come una indesiderabile beauty contest che poneva gli Stati membri in qualche difficoltà, dovendo scegliere a quale delle due operazioni contribuire, nell’impossibilità pratica di poter fornire contemporaneamente mezzi navali ad entrambe. Per parte nostra il problema venne risolto in modo salomonico assegnando un’unità a ciascuna delle due a periodi alterni!

In realtà il rapporto con la NATO è nel migliore dei casi di tipo asimmetrico in quanto le due organizzazioni hanno finalità che si situano su due livelli diversi, le cui potenzialità possono anche convergere, se coincidono gli obiettivi politici, ma la cui armonizzazione non è affatto agevole, anche perché mentre l’Alleanza atlantica, almeno dal punto di vista concettuale, ha fatto e tuttora sta facendo uno sforzo determinato per integrare le proprie indiscusse capacità militari con un’efficace azione anche negli altri ambiti, mediante lo sviluppo e l’implementazione del concetto del comprehensive approach, l’Unione europea, che ha indubbie e riconosciute – anche se a volte non adeguatamente applicate – capacità in termini di soft power, da tempo non sta facendo progressi nel settore delle capacità militari e questo sia sul piano individuale dei singoli Stati membri, ma ciò che è più grave soprattutto sul piano dell’integrazione degli strumenti militari individuali.

Che si tratti di un problema squisitamente politico non c’è il minimo dubbio, in quanto gli strumenti istituzionali per favorire progressi determinanti esistono, sia a livello normativo, nei trattati, sia a livello organizzativo, nelle strutture. Ma sono strumenti che sono stati volutamente trascurati e in qualche modo neutralizzati. Si tratta della Cooperazione strutturata permanente (Permanent Structured Cooperation PeSCo), introdotta con il Trattato di Lisbona (Articoli 42.6 e 46 del TEU), cioè della possibilità per certi Stati membri di rafforzare la propria cooperazione militare, appunto in modo strutturale e permanente, in base ad alcune condizioni chiaramente esposte nel Protocollo annesso n.10, e della Agenzia europea della difesa (EDA), la cui costituzione venne decisa a Salonicco nel giugno 2003, con il compito di “sviluppare le capacità di difesa nella gestione delle crisi, promuovere la cooperazione europea negli armamenti, rafforzare la base tecnologica e industriale della difesa, creando un mercato europeo competitivo”.

Oggi, all’alba avanzata del 2016 dobbiamo purtroppo constatare una sostanziale paralisi, con i citati strumenti del tutto dimenticati o messi in una situazione di sostanziale impotenza.

Per quanto attiene alla PeSCo, più volte, in occasione di riunioni ai massimi livelli ministeriali si è dovuto constatare la mancanza di iniziativa da parte degli Stati membri: basti ricordare la ministeriale informale difesa del settembre 2010 a Gand, cui dopo qualche settimana, all’inizio di novembre, seguì la firma del cosiddetto trattato di Lancaster House tra Gran Bretagna e Francia, in tema di cooperazione militare bilaterale, trattato esplicitamente chiuso ad altre adesioni, in sprezzante contraddizione con quanto stabilito e sottoscritto per la PeSCo.

E ricordo l’imbarazzo dell’Ammiraglio Guillot (F) e del Generale Richards (UK) nei confronti del Generale Wieker (D) e miei durante una riunione riservata a livello capi di Stato maggiore della difesa a quattro, tenutasi nel mese di dicembre, durante la quale ci informarono della volontà politica di escludere qualsiasi possibilità di apertura.

Cercando però di considerare, invece della metà vuota, la metà, o forse il quarto, pieno del bicchiere, bisogna riconoscere che alcune iniziative hanno fatto progressi, ma si tratta di iniziative bottom up, che nascono dal desiderio di cooperare delle singole forze armate dei singoli paesi, per affrontare specifiche problematiche: un esempio per tutti la costituzione del Comando europeo del trasporto aereo.

Lo EATC (European Air Transport Command) viene costituito il giorno 1 settembre 2010 a Eindhoven (Olanda) mettendo in pool le risorse per il trasporto aereo, il rifornimento in volo e l’evacuazione aeromedica di quattro paesi (Belgio, Francia, Germania e Olanda), cui si sono successivamente uniti Spagna e Lussemburgo; l’Italia vi ha aderito il 4 dicembre 2014 e dal giorno 1 gennaio di quest’anno ha effettuato il Transfer of Authority (ToA) di 31 velivoli, che verranno gestiti in pool insieme agli altri circa 190 conferiti dagli altri paesi membri. Il totale dei 220 velivoli costituisce più del 60% delle capacità disponibili in Europa e, grazie alla gestione centralizzata, il loro impiego può essere ottimizzato in modo da ridurre considerevolmente i costi e da venire agevolmente incontro anche a necessità di picco dei singoli aderenti, con i mezzi più idonei. E’ ovvio che in caso di specifiche esigenze ogni paese ha la possibilità di revocare in tutto o in parte il ToA, riassumendo il Comando operativo di quanto è richiesto.

Lo EATC, dunque, pianifica, dispone l’effettuazione e controlla le missioni sulla base delle esigenze delle nazioni, in nome e per conto delle stesse, così facendo contribuisce anche all’armonizzazione delle dottrine di impiego, delle procedure e delle regolamentazioni nazionali nello specifico settore.

Così come descritto il Comando europeo del trasporto aereo si configura nei fatti come una Cooperazione strutturata permanente, anche se, per motivi che francamente fatico a capire, non lo si può definire esplicitamente come tale; in ogni caso costituisce un passo avanti straordinario che val la pena di prendere a modello.

E veniamo infine alla questione Gran Bretagna.

So che quanto sto per dire non piacerà a molti, ma spero che venga preso in considerazione, anche perché mi limiterò all’aspetto “sicurezza e difesa”.

Quando il processo venne avviato, nel 1999 e negli anni immediatamente successivi, era evidente a tutti che, grazie alle capacità militari esprimibili, il Regno Unito era uno dei pilastri fondamentali e se qualcuno mi avesse parlato di immaginare una Europa della difesa senza il contributo britannico, gli avrei dato del pazzo furioso. Proprio in virtù di questa indispensabilità vennero perdonati a Londra atteggiamenti, se non ostruzionistici, certo di grande cautela negli sviluppi della tematica, a partire dalla questione del “quartier generale” e dalla politica di piccolo cabotaggio imposta all’EDA, strangolandone il bilancio, nonostante il primo executive fosse Nick Whitney, un britannico animato da buone intenzioni: ancora oggi è la Gran Bretagna ad opporsi ad un indispensabile adeguamento delle dotazioni di bilancio, finora sufficiente a pagare gli stipendi e poco più (solo il 25% è la quota operativa). Nel frattempo anche il Regno Unito ha deciso di usufruire generosamente del “dividendo della pace”, tagliando drasticamente risorse e strutture per la difesa, programmando per il 2017 forze di terra di sole 78.000 unità e rinunciando per un decennio a schierare una portaerei (la nuova Queen Elizabeth non sarà operativa prima del 2020).

In questo quadro il contributo militare britannico si avvicina ad essere marginale, mentre il bilancio del contributo politico di Londra al processo di integrazione è fortemente negativo, il che mi fa ritenere che, per quanto attiene alla PESC/PESD, una Brexit non ci dovrebbe fare strappare le vesti, anzi, al contrario, verrebbe rimosso uno degli ostacoli più formidabili a progressi significativi verso una reale capacità europea comune.

Dal punto di vista storico politico, inoltre, non c’è dubbio che in tutti questi anni la Gran Bretagna si è fatta paladina di una stretta ortodossia atlantica, a volte al di là anche delle linee politiche di Washington, che peraltro non ha mai nutrito simpatie per autonome capacità europee.

Come rilanciare allora un processo di integrazione che appare impantanato? A mio avviso la risposta sta in un’iniziativa chiara e determinata di avvio di una PeSCo da parte di un piccolo nucleo di paesi, il cui nocciolo duro potrebbe essere costituito da Germania e Italia, rimandando a un secondo tempo l’adesione della Francia, dopo avere verificato la compatibilità fra questa iniziativa e il trattato di Lancaster House; un nodo da sciogliere a questo punto sarebbe quello della deterrenza nucleare di Parigi, da considerare come risorsa e non come ostacolo. Le forme possono essere le più diverse, ma sarebbe importante che venisse affrontato e risolto il tema dell’approvvigionamento degli equipaggiamenti: una convergenza del lato domanda sarebbe uno straordinario stimolo per il consolidamento della base industriale, e anche qui occorrerà una verifica con la Francia che, grazie alle proprie indubbie capacità e agli investimenti fatti nei passati decenni, avrebbe un ruolo preminente, che non deve però diventare egemonico.

Queste mie considerazioni sono al momento solo un auspicio, ma credo sia necessario avviare questa riflessione, se non vogliamo che lo stallo attuale si trasformi in paralisi irreversibile.

Vincenzo Camporini

* Si tratta della relazione tenuta dal generale V. Camporini in occasione della riunione dell’Ufficio del dibattito del MFE, svoltasi a Genova il 6 marzo 2016.