Interventi

Anno LVII, 2015, Numero 3, Pagina 211

QUALE RUOLO PER L’ITALIA NELL’UNIONE?*

1. Premessa.

In una epoca segnata dalla fine delle ideologie e dei “pensieri forti”, l’unità politica europea è stata chiamata “utopia di riserva”. Un ideale cioè utile a sostituire motivazioni collettive divenute in gran parte obsolete. Di sicuro, comunque, l’Europa non è una facile utopia. È, semmai, una cartina di tornasole della volontà di perseguire il cambiamento, e dunque di realizzarlo passo dopo passo. L’Europa è il luogo dove la politica ritrova la sua capacità di incidere sulla realtà. Ha scritto Giorgio Napolitano: “Ha senso, oggi, fare politica per sostenere progetti forti di cambiamento e di governo che possono ormai concepirsi solo in termini europei”.

Chi ha domestichezza con le vicende europee e segue con passione i percorsi a volte intricati dell’integrazione sa che, come nella vita, per dirla con una formula, occorre pazienza, molta pazienza, e quando la pazienza è finita, ne occorre altra ancora. Penso sia importante partire da questa generica premessa, perché oggi uno sguardo critico sulle vicende europee può e deve alimentare un nuovo riformismo. E cioè un approccio al cambiamento che non ponga in discussione le fondamenta costruite pazientemente nel corso dei decenni scorsi di un edificio non ancora completo quale è l’Unione europea oggi. È importante, al contrario, una vera e propria controffensiva culturale e politica capace di contrastare stereotipi e ricostruzioni superficiali sull’Europa. I limiti e le contraddizioni dell’Unione non vanno nascosti e non deve esserci reticenza nell’evidenziarli. Eppure, l’enfasi con la quale in questi anni si è insistito su questi è spesso servita a celare una limitata volontà politica nel perseguire la costruzione su quelle fondamenta. Recuperare se non una egemonia culturale, almeno una narrativa meno ansiogena sull’Unione è una sfida non da poco, perché tra retorica e scetticismo la via è stretta.

Non va negata l’urgenza del cambiamento nelle politiche e nelle istituzioni europee. Occorre cambiare, costruendo. Tommaso Padoa Schioppa ha parlato di “ambizione timida” per caratterizzare un approccio allo stesso tempo tenace e capace di non perdere senso della misura e della complessità della sfida di governo. “Chi governa deve essere guidato da un’ambizione sul futuro del paese superiore a tutto il resto”. Questa sua conclusione vale anche per il governo dell’Europa.
 

2. Conquiste da difendere.

Questi ultimi due decenni hanno visto il conseguimento di importanti conquiste, che purtroppo tendiamo a trascurare. In tempi di crisi, di obiettive e spesso drammatiche difficoltà di vita per tanti cittadini europei, certo non è facile enfatizzare le realizzazioni esistenti. È forte la domanda di cambiamento e non è facile collegarla alla difesa dell’esistente. In questi anni però molto dell’identità europea e del futuro dell’integrazione si giocherà sulla difesa e lo sviluppo di queste realizzazioni.

Una grande conquista è lo sviluppo in senso parlamentare dell’Unione. Si parla molto spesso di deficit democratico dell’Unione, che altrettanto spesso altro non è che deficit di informazione. La conquista maggiore del Trattato di Lisbona è stato l’ampliamento delle prerogative del Parlamento europeo, che decide su un piede di parità con il Consiglio sulla grande maggioranza degli atti comunitari e quindi indirettamente sulla grande maggioranza della legislazione nazionale, essendo questa per ampia parte derivata dal livello europeo. La codecisione dunque è un caposaldo del metodo comunitario e un dato incontrovertibile dell’architettura istituzionale europea.

Il Parlamento europeo ha sempre avuto una funzione positiva quanto a “contaminazione” europeista persino per alcune personalità euroscettiche. I gruppi politici hanno nel corso degli anni creato occasioni di vera integrazione per quanto le sensibilità nazionali abbiano continuato a essere disomogenee su molti temi. Si può dire che seppur molto lentamente sta crescendo un trend di unitarietà politica e di disciplina di voto. È vero che in alcune occasioni prevalgono logiche nazionali all’interno dei gruppi politici europei, ma è altrettanto vero che all’interno dei parlamenti nazionali non mancano certo rotture della disciplina di gruppo. Lo smodato e penoso tentativo di spettacolarizzazione dell’Assemblea di Strasburgo da parte di figure meschine, di macchiette dell’eurofobia, non deve trarci in inganno. I gruppi euroscettici e i partiti apertamente eurofobi nel Parlamento europeo non spostano le maggioranze dell’aula, ma cercano di condizionare in qualche occasione il clima generale del dibattito e persino la sua atmosfera di fondo. O meglio, un rumore di fondo, vista la specializzazione degli eurofobi, in particolare quelli italiani, nel suscitare schiamazzi e creare occasioni di intrattenimento scenico che poco hanno a che fare con un confronto democratico.

Il voto europeo esprime ancora una solida maggioranza pro europea, frutto di una partecipazione al voto purtroppo bassa, ma sostanzialmente stabile (un paragone con la dimensione federale americana e la partecipazione al voto in quel contesto relativizza la poca passione degli europei per il voto a livello sovranazionale). Il trend di ribasso alla partecipazione al voto è stato accelerato molto dall’allargamento all’Europa centrale e orientale, perché in diversi di questi paesi l’astensionismo è drammaticamente alto. Pare comunque essersi stabilizzato in occasione delle europee del 2014. Da un punto di vista italiano, tra l’altro, si può legittimamente dire che l’affermazione del PD di Matteo Renzi come primo partito europeo quanto a numero di voti ha di fatto scongiurato la possibilità di maggioranze nel PE meno europeiste dell’attuale.

Vengo a un secondo aspetto. La Commissione europea ha attraversato vicende alterne, passando dalla stagione produttiva e ormai entrata nella mitologia della storia dell’integrazione con Jacques Delors, ai tentativi di rianimazione negli anni di Romano Prodi, alla lunga stagione Barroso. Più volte è stato scritto di un suo tendenziale declino quanto a capacità di iniziativa. Un giudizio non sempre giusto, dato il contesto politico complessivo, mutato profondamente rispetto agli anni di Delors, e viste le resistenze crescenti da parte degli Stati membri quanto allo sviluppo di alcune politiche comuni. È però un dato di fatto la novità costituita dall’elezione nel 2014 di Jean Claude Juncker alla testa della Commissione come candidato della famiglia politica europea più votata dai cittadini, e cioè il PPE, in una sorta di governo di grande coalizione con il PSE e con il supporto della famiglia liberaldemocratica. Si tratta del portato del Trattato di Lisbona, che prevede l’elezione del Presidente della Commissione da parte del Parlamento sulla base di una proposta del Consiglio europeo che deve tenere conto dei risultati delle elezioni europee. In sostanza qualcosa di analogo a quanto accade nei regimi parlamentari.

Senza che forse ce ne rendiamo conto fino in fondo, abbiamo una sorta di governo parlamentare europeo – userei la formula di Cancellierato europeo – con candidati delle famiglie politiche europee alla presidenza della Commissione e la successiva elezione di quello del partito di maggioranza relativa, o comunque in grado di formare una coalizione maggioritaria al Parlamento. Non quel presidenzialismo europeo auspicato da molti sulla scorta del modello federale americano, ma un effettivo grado di politicizzazione della Commissione come governo europeo. Questa novità è dovuta all’iniziativa del PE e del suo Presidente, Martin Schulz. È la realizzazione di uno scenario che il Parlamento aveva da tempo auspicato.

Il livello di politicizzazione della Commissione è confermato dalla presenza nella sua compagine di esponenti di primo piano della politica nazionale di diversi paesi membri (ex-primi ministri, ministri degli esteri o dell’economia). La politicizzazione al contempo può sollevare questioni di equilibrio rispetto ad altre funzioni che la Commissione assolve, funzioni non “di governo” quanto di “sorveglianza” e di sanzione. In realtà, la prassi già dimostra che esistono meccanismi e procedure interne alla Commissione in grado di garantire un equilibrio tra i suoi diversi e delicati compiti.Una riflessione sulla Commissione potrebbe essere legata a un inciso sulla funzione pubblica europea. La tanto bistrattata funzione pubblica europea, di cui in realtà poco si sa se non le usuali litanie contro gli eurocrati privi di sensibilità politica e al contempo responsabili delle peggiori decisioni politiche. Alla Commissione in particolare, che ne rappresenta la fetta più consistente, certo non mancano eccessi di burocrazia e strutture obiettivamente pesanti, nonché liturgie amministrative di dubbia efficacia. Ma è anche vero che viene trascurato il livello delle complessità legislative e politiche che i civil servants europei, non sempre guidati da una leadership politica decisa, devono prendere in conto. È curioso notare come nei discorsi sul futuro dell’Unione europea poco si dice sulle sue strutture amministrative. Ma è pensabile concepire un futuro delle istituzioni senza porsi il tema dei “servitori” della federazione europea?

La costruzione del Servizio di azione esterna dell’Unione è senza dubbio un esempio di cui valutare il rilievo. E’ un settore, per quanto importante, della più generale funzione pubblica europea. L’eurocrazia è cresciuta essenzialmente su un modello francese e in un contesto culturale e linguistico relativamente semplice. In questi due decenni, in seguito all’allargamento e a un più generale ricambio generazionale, ha avuto una trasformazione profonda dei suoi assetti. Resta una amministrazione sui generis e senza corrispettivi, con un multilinguismo che si sta schiacciando sul trilinguismo inglese francese tedesco, i cui limiti sono in un crescente grado di chiusura culturale dei quadri amministrativi e in molti casi in un limitato afflato europeista. Come arrivare a promuovere meglio la qualità, la indipendenza e le capacità della funzione pubblica europea è una questione importante.

Terzo tema. La crisi finanziaria globale scoppiata nel 2007-2008 e ancora non terminata del tutto ha lasciato molte tracce. Ha scavato solchi profondi all’interno delle società contemporanee, tra aree geografiche e tra generazioni, con ferite che avranno bisogno di tempo per rimarginare. In conseguenza della crisi, seppur tra contraddizioni e ritardi, sono state trovate soluzioni inedite sul piano istituzionale, in particolare in ambito di sorveglianza bancaria e di solidarietà finanziaria, fino alla creazione del Meccanismo europeo di stabilità, cioè il fondo di assistenza a Stati con problemi di insolvenza. Ma l’innovazione più significativa è stata l’azione della Banca centrale europea guidata da Mario Draghi. La BCE ha mostrato una centralità non scontata sia da un punto di vista istituzionale che politico. Sul tipo di intervento che la BCE poteva o non poteva mettere in campo per dare liquidità al sistema monetario e sostegno alle esposizioni più importanti dei debiti sovrani di alcuni Stati europei, c’è stato un lungo e delicato confronto a più livelli, all’interno delle stesse istituzioni europee e della BCE in primo luogo, con singoli governi nazionali, con le opinioni pubbliche. La BCE ha mostrato fermezza di direzione e indipendenza dalla politica, mantenendo con questa, inclusa la rappresentanza al Parlamento europeo, una fruttuosa capacità di dialogo istituzionale. In altre parole, la BCE si è dimostrata una istituzione federale a tutti gli effetti, l’istituzione federale per eccellenza dell’Unione monetaria, e un pilastro del sistema comunitario. E ha mostrato che il livello federale e comunitario funziona spesso anche a coprire le lacune di flessibilità tecnico giuridica e politica del livello nazionale e del metodo intergovernativo. Questo ruolo è una grande conquista di questi anni e anche una risposta a quanti hanno costantemente messo in discussione l’indipendenza della BCE auspicandone di volta in volta maggiore o minore capacità di intervento. C’è stato chi l’ha descritta come la centrale di ciechi tecnocrati impegnati nella promozione del complotto liberista internazionale e nello smantellamento dello stato sociale europeo. Invece, la BCE ha salvato l’euro e con esso la coesione sociale e economica dell’Unione.

Naturalmente, anche l’euro è una conquista di questi decenni. Alla sua nascita diversi economisti, politologi, banche centrali, mondo della finanza, opinionisti, leader politici vari consideravano la moneta unica un sogno irrealizzabile – per alcuni anzi era una sciagura evitabile. L’euro invece sta superando la sua prima grande crisi, che è costata molto in risorse finanziarie, economiche, sociali, politiche. È stato speso un capitale da tutti questi punti di vista, che faticheremo a ricostruire senza un nuovo slancio nella definizione dell’architettura di governo dell’euro. Eppure, è curioso come una crisi nata fuori dall’Unione europea e dall’area monetaria euro sia stata spiegata all’opinione pubblica europea principalmente in termini di limiti e contraddizioni del sistema di governo dell’euro. Limiti e contraddizioni palesi, ma che sono stati ingigantiti da un modello complessivo di sviluppo – e cioè uno sviluppo a alto indebitamento – che caratterizzava buona parte dell’occidente. L’euro in realtà ha fatto da scudo di fronte alle tempeste monetarie internazionali proprio alle economie più deboli, e resta un fattore di coesione e unità.

Se smarriamo il senso dell’euro come moneta dell’Unione, come parte integrante di un progetto politico di integrazione e di sviluppo per l’Europa, perdiamo inesorabilmente il confronto con le tante e interessate Cassandre che profetizzano il fallimento dell’unione monetaria. Anche in questo, non c’è niente di scontato. L’euro è stato spesso criticato, superficialmente come il frutto di un disegno economicista. L’euro è nato invece a uno dei crocevia della storia dove le scelte non sono neutrali, ma segnano la via per le generazioni successive. Gli anni in cui con il superamento della guerra fredda si è aperta una porta sul futuro. “La storia come compito” è il titolo di una serie di discorsi di Willy Brandt. Cioè il compito di trarre dalla storia il senso di una direzione di marcia. È questo quanto insegna anche la nascita dell’euro e la sua prima grande crisi, quella che stiamo per superare. Come italiani dobbiamo guardare al nostro recentissimo passato. Quando cioè l’Italia è stata al centro di massicce speculazioni sui titoli di Stato, a inizio di questo decennio, che possono essere considerate anche un attacco all’unione monetaria. L’Italia ha resistito, trovando in Giorgio Napolitano un riferimento di autorevolezza e fermezza, e dando prova di una inaspettata coesione nazionale.

Infine, l’allargamento. Credo che qui si debba porre una domanda brutale anche tra gli europeisti più ferventi. Siamo o non siamo ancora convinti che l’allargamento all’Europa centrale e orientale è stato non solo un passo essenziale nel superamento delle tragiche divisioni del secolo scorso ma anche parte di un progetto di unità politica veramente di dimensione europea? Domanda brutale, ma utile. Perché a fronte della diffusa indifferenza, se non ostilità, nei confronti dell’UE in parti consistenti dell’opinione pubblica di vari paesi dell’Europa centrorientale, è a portata di mano la tentazione di ricondurre a queste negatività tutti o quasi i ritardi nell’integrazione. A ben vedere, gli oscillamenti, i passi indietro paurosi, le consistenti ritrosie e resistenze in quei paesi rispetto all’idea di una Europa più integrata, hanno origini complesse, che chiamano in causa sia le responsabilità delle loro classi dirigenti sia le responsabilità più in generale delle classi dirigenti europee nello spiegare il senso del progetto di integrazione e nel proporre politiche convincenti. Anche su questo punto vale la pena fare un passo indietro e andare a rileggersi le voci critiche prima dell’allargamento, le voci di quanti consideravano irrealizzabile la possibilità di costruire e governare una Unione a ventotto. O le voci oggi dei puristi dell’integrazione che pensano impossibile costruire l’Unione politica senza rinunciare a Praga, Varsavia, Budapest ecc. E cioè a luoghi della storia europea che con la caduta del Muro hanno ritrovato una loro ricollocazione naturale. Quello che oggi rischia di essere silenziosamente o clamorosamente rimesso in discussione è un più lungo percorso di allargamento, che nasce con l’adesione della Gran Bretagna. Può esserci la saldatura tra due opposte intenzioni: quella di una integrazione più stringente, praticamente definitiva e irreversibile (ma c’è qualcosa di definitivo nella storia?), di un nucleo duro intorno a Francia e Germania, e quella di una marcata distinzione, se non separazione tout court, di un nucleo esterno intorno alla Gran Bretagna. Queste due spinte vanno tenute in equilibrio. È uno dei compiti più difficili.

Naturalmente quella che ho svolto sin qui, è una sommaria, parziale e del tutto provvisoria analisi delle conquiste di questi due decenni. Si potrebbe e anzi dovrebbe fare riferimento ad esempio a una serie di politiche – basti pensare a ricerca e ambiente, concorrenza e mercato interno – che silenziosamente e purtroppo senza grande consapevolezza delle opinioni pubbliche sono avanzate e hanno portato a non pochi frutti in questi anni. Una valorizzazione delle politiche europee e dei loro risultati è parte integrante di un nuovo impegno culturale europeista. Si potrebbe e si dovrebbe fare riferimento alla giurisprudenza della Corte, che fa sì che lo spazio di diritti nel quale viviamo come cittadini europei sia una realtà che va oltre quanto esplicito nei Trattati e la Carta dei diritti fondamentali. Allo spazio Schengen, che senza dubbio è tra le conquiste da difendere. O all’embrione di politica estera e di sicurezza comune. Ma qui l’essenziale mi sembra richiamare che il rischio di questa fase della politica europea è che non siano difese a sufficienza le conquiste che ho riassunto in termini generali. Il tema è come tenere insieme questi processi, e cioè il rafforzamento del ruolo co-legislativo del Parlamento europeo; il ruolo politico della Commissione e la sua evoluzione in un vero governo parlamentare europeo; l’indipendenza della Banca centrale europea e la sua capacità di intervento; la forza dell’euro come parte integrante di un progetto politico, e dunque di un sistema di governo politico; la capacità di attrazione dell’Unione, come un grande spazio di diritti e politiche comuni. Non ci sono ricette facili e è saggio diffidare da eccessi di semplificazione. Parte delle élites nazionali, e talvolta non solo le leadership dei partiti euroscettici o xenofobi, non hanno mai digerito alcune di queste conquiste. La lotta per l’unità politica europea e per sue ulteriori conquiste deve dunque partire dal confronto su queste e per queste. François Mitterand ha scritto che “l’idée d’Europe serra l’idée-force des temps à venir, ou bien elle se perdra. J’ai fait mon choix”. La vita è piena di scelte. Anche la lotta per l’unità europea lo è.
 

3. Verso l’unione politica.

Se non si capisce che l’unione politica è già in parte costruita, si rimanda a un mitico Eldorado sovranazionale la consapevolezza del ruolo che l’Unione europea già oggi ha nel mondo. Invece, non esiste una ora “x” del federalismo europeo, non è con tattiche da Stato e rivoluzione di Lenin che si può passare alla desiderata unione politica. “Avancer dans plusieures directions à la fois n’impliquait pas que tout allât au meme rythme; l’essentiel etait que tout fût en mouvement, car l’Europe ne prendrait forme que dans l’action”. Così scriveva Jean Monnet nelle sue memorie e così dobbiamo continuare a pensare per avanzare sulla costruzione della unione politica “qui est l’objectif de notre Communauté, à savoir l’établissement des Etats-Unis d’Europe”.

Azione dunque, per gli Stati Uniti d’Europa. Azione che si svolge in un contesto in continua mutazione. Per le trasformazioni imposte dalla finanziarizzazione dell’economia e da mutate condizioni geopolitiche, a partire dall’emergere di nuove potenze regionali nel mondo e di nuove tensioni alle frontiere dell’Europa. Trasformazioni che non sempre hanno trovato conseguenti evoluzioni nel pensiero e nell’atteggiamento politico culturale. La storia presenta ciò nonostante i suoi conti, il più delle volte inaspettatamente e con curiosi ritorni.

Un ritorno è quello della stazione di Budapest. Un luogo simbolo, per quanto rimosso dall’immaginario collettivo, della trasformazione seguita al 1989. Alla stazione di Budapest si ammassarono nel 1989 migliaia di cittadini in fuga dalla Germania Est e quella stazione divenne un luogo simbolo di un passaggio d’epoca tra il Novecento come era di divisione dell’Europa e il tempo della costruzione di un nuovo spazio politico e istituzionale in una comunità di Stati e popoli. Questo passaggio ha permesso di mettere in luce diversa agli occhi della opinione pubblica europea e mondiale la Germania e la figura del Cancelliere in particolare. Ci si è finalmente resi conto che la Germania di oggi è, e con lei l’Europa, un simbolo di libertà e democrazia. Questa è una sconfitta per chi in questi anni ha dipinto la Germania come un paese chiuso e protervo, per chi ha agitato implicitamente o esplicitamente il fantasma della Germania aggressiva e nazionalista come fattore di spiegazione di qualsiasi crisi nazionale. Il pregiudizio antitedesco è uno dei punti qualificanti di un pregiudizio antieuropeo duro a morire.

Ricollocare la Germania nelle categorie mentali del primo Novecento serve a spiegare il mondo magari in maniera facile, ma anche a non capirlo. Dunque, a rinnegare i progressi che l’integrazione europea ha conseguito, a partire da questo straordinario successo storico. Il paese simbolo delle guerre che hanno vissuto i nostri nonni oggi è diventato il paese simbolo del modello sociale europeo e del liberalismo democratico europeo: una grande rivincita postuma per la tradizione liberale che ha segnato il patriottismo tedesco senza quasi mai trovare fortuna. Curiosamente, Merkel è nel giro di pochi giorni diventata una statista capace di interpretare con coraggio un momento storico.

Helmut Kohl giunse al potere tra le alzate di spalle della stampa internazionale. Il Guardian ironizzò sulla grandezza di Helmut Schmidt, da Kohl spodestato, rispetto alla sua modestia (“esce un grande uomo, entra un uomo grosso”). Il che senza dubbio corrispondeva alle diverse qualità intellettuali delle due personalità. Kohl era considerato un politicante di provincia, era un esperto delle lotte di potere ma non certo una figura di spessore. Un navigante più che una guida. La storia gli ha offerto con l’89 una opportunità che seppe, con buona dose di opportunismo, cogliere. Merkel ha nel frattempo offerto una prova forse superiore (molto grazie al supporto politico programmatico della socialdemocrazia tedesca) rispetto al Kohl pre-1989 come governante del suo paese, e vive una sfida quasi altrettanto storica. Perché la classe dirigente tedesca si gioca buona parte del suo futuro con le scelte da compiere rispetto all’immigrazione. Vediamo se davvero sarà coerente con un orientamento di apertura di portata storica.

La massa di profughi dal Medio oriente che si è ammassata a Budapest non pone solo un problema umanitario e di gestione di una emergenza. No: segnala che qualsiasi sia la politica che l’Unione riesce a mettere in campo, nel nostro futuro prossimo c’è una realtà evidente quanto spinosa da un punto di vista politico. Tutti i paesi europei avranno più immigrazione, sia di profughi e rifugiati, sia in termini di immigrazione economica. È illusorio pensare che una redistribuzione tra gli Stati, nel medio o lungo termine, cambi radicalmente questo fenomeno. Può cambiare la dimensione delle emergenze. Non il dato della nostra epoca, e cioè quello di un continente che per motivi demografici (l’invecchiamento della sua popolazione) e per motivi geopolitici (le numerose crisi nei paesi limitrofi) accoglierà molti cittadini di origine non europea. C’è un ulteriore simbolismo e una ulteriore sfida. Come gli Stati Uniti d’America anche gli Stati Uniti d’Europa saranno un nuovo crogiuolo di culture e lingue che si innestano su solide radici. Gli immigrati potranno arricchire l’identità e i valori europei se vi aderiranno pienamente.

Budapest ci dice anche che i sistemi politici europei saranno destinati a cambiare ulteriormente. I segni ci sono tutti da tempo. Le divisioni, i cleavages, che hanno caratterizzato il passato si sono attenuati e si mescolano a nuove linee di frattura. In particolare: più o meno aperture all’immigrazione, più o meno integrazione regionale sovranazionale, più o meno opportunità nei sistemi di istruzione e di formazione a favore della mobilità sociale. Su queste linee si caratterizzeranno sempre più i movimenti politici. Questo può sembrare un tema astratto o di natura politologica, ma ha una sua concretezza immediata per chi si pone il tema dell’unione politica. Perché un nuovo federalismo deve porsi il problema del consenso e della agibilità politica della sua proposta. Anche negli USA lo scontro politico di questi anni si concentra molto su quanto governo federale avere (in linea di massima: i Democratici ne vogliono di più, i Repubblicani di meno), quanta immigrazione (e come gestirla), quali politiche di accesso alla mobilità sociale e al welfare (costi dell’istruzione e della sanità).

L’esempio americano aggiunge una dimensione che anche in Europa si sta facendo strada, soprattutto con la crisi economica. E cioè lo scontro, apparente o meno, tra establishment e non establishment, tra capitale e periferia secondo alcuni, politica e antipolitica secondo altri. Questo aspetto è importante soprattutto per la dimensione del voto giovanile, che si sta cristallizzando in alcune parti di Europa intorno a posizioni di antipolitica. Riecheggiano le parole di Bob Kennedy su quei giovani che “cercano il cambiamento, ma con un crescente senso di futilità. La loro non è una estraneazione che porta a una completa alienazione, ma una disperazione che porta all’indifferenza”. Parole che evocano il tema della partecipazione delle nuove generazioni e dell’innovazione della politica. E di come un nuovo riformismo debba sradicare i rischi dell’indifferenza anche rispetto all’integrazione europea.

La ricerca del consenso deve focalizzarsi quindi su come i sistemi politici nazionali cambiano. E su come agire a livello sovranazionale creando alleanze e sinergie. Alleanze indispensabili su un piano negoziale e politico, sinergie anche da un punto di vista della ricerca e della elaborazione di nuovi strumenti, poiché ci muoviamo in un terreno nuovo, dove non esistono soluzioni pronte. Lo studioso francese Duverger aveva paragonato la storia politica europea e la capacità di elaborare forme delle istituzioni (la città ateniese, la città-Stato, lo Stato nazione, la confederazione sovranazionale) all’evoluzione di un bruco in farfalla. Oggi è richiesta nuova inventiva sapendo che già molto esiste e molto va preservato.

L’Italia parte da un doppio binario. Non perché si lavori separatamente su due fronti, che anzi si incrociano e alimentano a vicenda. Il primo è quello del cambiamento delle politiche economiche europee, versante sul quale una consonanza con la Francia è abbastanza evidente – sebbene l’Italia sia più avanzata sul piano delle riforme interne e abbia una visione molto più aperta dell’importanza del mercato interno per promuovere la crescita economica della Unione europea. Il secondo è quello delle riforme istituzionali, versante sul quale è con la Germania che abbiamo, storicamente, le affinità maggiori. Italia e Germania non hanno mai creato crisi istituzionali maggiori all’interno dell’Unione. Dall’iniziativa congiunta di Amato e Schroeder prese il via la Dichiarazione di Laeken e poi il percorso di riforma costituzionale.

Questi due filoni di azione nel nuovo contesto europeo non possono trascurare l’importanza di una azione a più livelli e con più interlocutori, perché in una Unione a ventotto non funzionano logiche esclusive. Ragionare in termini di una alleanza Sud contro Nord non ha alcun senso politico se non quello di consolidare per l’appunto l’asse del Nord. Per vari motivi: intanto nell’Europa del Sud ci sono interessi disomogenei; poi perché questo tipo di alleanza finisce per favorire non il “Sud” in blocco quanto qualche singolo paese piuttosto che altri; perché da logiche di chiusura e confronto nascono reazioni opposte. Il tema immigrazione mostra in maniera lampante come l’Italia si sia trovata sola con la Commissione europea e poi la Germania, seguita solo tardivamente e parzialmente dalla Francia, nel proporre e impegnarsi per un salto di qualità nella politica europea.

Urge anche una riflessione sul cosiddetto motore franco-tedesco. Non si può esitare quanto al riconoscimento che esso abbia avuto una funzione straordinaria a fondamento della riconciliazione nel dopoguerra e all’avvio di uno schema funzionalista che non era frutto di una visione limitata ma di una prospettiva politica fin dall’inizio. Così come non deve esserci dubbio che la crescente integrazione amministrativa tra Germania e Francia, il livello di intensità di cooperazione tra i due Stati, sia un valore aggiunto oltre che un esempio per l’Europa. Deve però esserci maggiore consapevolezza che cresce il rischio di una graduale inclinazione verso un micromanagement franco-tedesco di qualsiasi tematica europea, un qualcosa che alimenta specie nei paesi più piccoli e nello loro opinioni pubbliche frustrazione e pregiudizi. Il motore franco-tedesco dunque va salvaguardato anche da se stesso. Dall’illusione che il duo decida per tutti, specie in un condizionamento reciproco al ribasso. La crisi finanziaria ne è stata un esempio. Senza l’iniziativa intergovernativa franco-tedesca la crisi ci avrebbe travolto. Ma quello schema, in particolare dopo il vertice di Deauville, ha mostrato tutti i suoi limiti. Non sarà facile ma occorre impegnarsi affinché il motore franco-tedesco dia tutte le sue potenzialità nel contesto comunitario. Deve finire la stagione dei formati straordinari, magari con i vertici delle istituzioni ai margini, e della preparazione sistematica della entrata in scena del Presidente francese e della Cancelliera tedesca.

Occorre la capacità di azione monnettiana e spinelliana a tutto campo. Una azione per fare cosa? Per recuperare e portare a compimento due linee di azione che in questi due decenni hanno portato a luci e ombre. Due processi importanti in questi decenni sono passati da un altro luogo, un’ altra città europea. A Lisbona nel 2000 i capi di Stato e di governo lanciano una strategia volta a fare del nostro continente l’economia più innovativa al mondo. A Lisbona nel 2007 viene firmato il Trattato che recupera buona parte dell’impianto del Trattato costituzionale affossato dai referendum in Francia e nei Paesi Bassi. Il processo di riforma economica ha dato buoni risultati nei paesi dove si è più coerentemente agito sul piano delle riforme strutturali, degli investimenti in ricerca e tecnologia, in capitale umano e sapere; meno nei paesi, spesso oberati da masse di debito pubblico, incapaci di agire nella stessa direzione. Una strategia fallita anche per insufficienti strumenti di governance e di incentivo alle riforme. Le motivazioni del fallimento dell’altro processo, quello del trattato, sono molto più complesse. Hanno a che fare, oltre che con un trattato non sufficientemente semplificato, con un groviglio di paure e resistenze da parte di opinioni pubbliche disinformate oltre che con la incapacità della classe politica di molti paesi di preparare e condurre un confronto costruttivo su questi temi. Oggi non è all’ordine del giorno il tema di una ulteriore grande riforma dei trattati – ma è utile accennare al fatto che tra le conquiste del decennio scorso c’è comunque la Convenzione come metodo di riforma organica dei trattati – ma il pieno utilizzo di tutte le potenzialità offerta dal trattato attuale e di alcune mirate riforme.

Nell’ambito della preparazione del rapporto dei Presidenti del Consiglio europeo, Commissione, Banca centrale, Europgruppo e Parlamento al Consiglio europeo sulla riforma del governo dell’euro l’Italia ha elaborato un contributo, che è stato salutato positivamente da molti addetti ai lavori. Il Financial Times lo ha definito come il contributo dei “riformisti più ambiziosi”. Quello che l’Italia ha tematizzato e continuerà a tematizzare è una visione equilibrata del percorso di riforme dell’economia europea e del governo dell’euro. E cioè una prospettiva che tenga maggiormente in conto di quanto fatto finora l’economia aggregata dell’eurozona piuttosto che le performance dei singoli paesi, e che punti a superare le divisioni economiche e sociali che la crisi ha accentuato. La perdita di fiducia tra Stati europei in questi anni è stata grave. Non deve tracimare in un diffuso sentimento di sfiducia tra cittadini europei nei confronti di altri europei.

L’Italia chiede di rafforzare i meccanismi di controllo democratico e di accountability nel governo dell’euro, dando maggiore spazio a Parlamento europeo e parlamenti nazionali nei rispettivi ambiti di competenza. Propone un bilancio dell’eurozona che abbia funzioni anticicliche, prevenga cioè o compensi un andamento negativo dell’economia. Vuole proseguire un policy mix di riforme strutturali sul piano interno e progetti di investimento a livello europeo. Il coordinamento delle politiche economiche e la convergenza tra le economie europee deve procedere a tappe sostenute senza incorrere in rigidità eccessive. Tra l’altro, l’Italia ha proposto un fondo europeo contro la disoccupazione, e cioè un meccanismo di solidarietà al quale gli Stati contribuiscono durante il ciclo economico positivo e dal quale possano provenire risorse per il reinserimento nel mondo del lavoro durante un ciclo negativo. Ci sono diversi modelli teorici per un meccanismo di questo tipo. L’essenziale è che si costruisca uno strumento che offra ai cittadini europei la chiara percezione di un valore aggiunto dell’Europa nella sfera sociale e che allo stesso tempo eviti fenomeni di moral hazard, cioè di disincentivo alle riforme. Più in generale l’Italia vuole spostare il tema della mutualizzazione dal fronte del debito a quello degli investimenti. Il rischio può essere condiviso più facilmente se si orienta al futuro, alla crescita economica e alla trasformazione complessiva del continente nel senso dello sviluppo sostenibile. È importante inoltre che si arrivi a una rappresentanza unitaria dell’UE nelle sedi internazionali in ambito economico (FMI, Banca mondiale).

L’unione politica può nascere solo da un rafforzamento delle politiche europee. È tramontata la vecchia e sterile contrapposizione tra riforme istituzionali e riforme delle politiche. Più forti politiche comuni implicano più forti istituzioni e viceversa. La crisi lo ha dimostrato. Perché ha imposto la creazione di strumenti e di politiche (Meccanismo europeo di stabilità, unione bancaria, nuove regole di disciplina di bilancio, un maggiore dialogo tra BCE e Parlamento). È interessante notare che i sondaggi dell’Eurobarometro mostrano trend negativi nelle opinioni dei cittadini sulle istituzioni comunitarie e positive invece sulle politiche. È vero che ogni numero può essere torturato sufficientemente a lungo per dire qualsiasi verità si voglia, ma è difficile non vedere in questo un incoraggiamento alla costruzione di una Europa politica.

L’Europa cioè deve fare un salto di qualità nel superare quello che Giuliano Amato ha efficacemente sintetizzato come un “fare senza dire, dire senza fare”. Un altro pezzo dunque di unione politica che abbiamo e che dobbiamo rafforzare sono le politiche che l’Unione promuove. Vengono in mente tre priorità. La prima è quella economica. Sulla falsariga di quanto detto sopra relativamente alla proposta italiana di riforma del governo dell’euro, dobbiamo continuare l’azione per non deviare dal cammino di riforme che innovano il sistema paese e al contempo rafforzare la coesione sociale europea. I margini di flessibilità nelle regole di disciplina fiscale che sono stati conseguiti sono il risultato in buona parte dell’azione politica del governo italiano. Questa azione prosegue e sarà tanto più efficace tanto più l’Italia riuscirà nel passaggio da “malato d’Europa” a esempio di riformismo.

Possiamo rivendicare anche con orgoglio che l’azione dell’Italia è stata decisiva per avere un Consiglio europeo straordinario dedicato all’emergenza migratoria e per scuotere le coscienze rispetto al dramma umanitario in corso nel Mediterraneo prima, sulle rotte balcaniche poi. Il fatto è che da circa venti anni l’Unione in questo ambito si è mossa di piano quinquennale in piano quinquennale (dal vertice di Tampere passando per quelli dell’Aja, Stoccolma, Bruxelles) realizzando pezzi di una politica – di cui Schengen e la mobilità intra-europea sono parte centrale – che finalmente sta per acquisire una dimensione nuova. La lotta per questo obiettivo continua, e dal suo esito dipende non poca parte dell’Unione politica.

Menzionerei qui, infine, la politica estera e di sicurezza, che proprio in Italia in occasione del rinnovo delle cariche istituzionali europee paradossalmente è stata bistrattata come secondaria rispetto a altro (anche da commentatori di rilievo di cose europee). Invece dal rinnovamento, per quanto problematico, di una politica di vicinato fatta di dimensioni diverse e complesse (basti pensare a Ucraina e Maghreb) e dall’azione sulla scena globale (basti pensare al ruolo centrale avuto dall’Alto rappresentante Mogherini nel delicato negoziato con l’Iran) può scaturire una capacità politica fondamentale per il futuro di un continente di 507 milioni di cittadini quale l’Unione europea. È evidente che nel Mediterraneo l’UE gioca in questi anni parte fondamentale della propria identità, perché come scrisse Aldo Moro “nessuno è chiamato a scegliere tra l’essere in Europa e nel Mediterraneo, poiché l’Europa intera è nel Mediterraneo”. Rientrano qui anche le speranze che può suscitare la prospettiva di una cooperazione rafforzata in ambito di difesa.

Da un punto di vista delle Istituzioni, occorre fondare l’Unione politica su processi inclusivi e di partecipazione che non rimettano in discussione le conquiste sin qui conseguite. È giusto quindi continuare a rafforzare la centralità del Parlamento e la sua caratteristica di istituzione “contaminante” a favore dell’integrazione; considerare il grado di politicizzazione della Commissione e di indipendenza della BCE come fattori di forza. Più problematico è invece il livello intergovernativo. Da un lato, il Consiglio è evoluto positivamente e i suoi lavori hanno guadagnato in trasparenza da quando almeno la parte colegislativa è sostanzialmente pubblica. Si sono semplificate le formazioni consiliari anche se molto può essere ancora fatto in questo senso. Resta comunque una lunga strada da compiere per affermare il concetto del Consiglio come seconda Camera legislativa in una Unione di popoli e di Stati come è già, nei suoi principi, l’UE. Più problematico ancora è prefigurare un futuro assetto del Consiglio europeo ora che materialmente – con la figura del Presidente del Consiglio europeo e con un nuovo palazzo in via di costruzione a Bruxelles – la sua presidenza stabile è una figura fissa nel firmamento comunitario. Non è chiaro fino a che punto l’ibrido che è oggi il Consiglio europeo – sede di decisioni su grandi orientamenti politici ma anche spesso chiamato a intervenire in sostituzione di procedure legislative ordinarie – potrà svilupparsi. Esso è luogo di governo comune e al contempo “camera consiliare” suprema. Finché non vi sarà fusione tra ruolo del Presidente del Consiglio europeo e Presidente della Commissione sarà difficile sciogliere questo nodo. Credo si possa notare però che il Consiglio europeo finisce per essere, paradossalmente, l’anello debole dell’architettura istituzionale europea. Perché su di esso si concentrano le maggiori aspettative, spesso eccessive, da parte delle opinioni pubbliche (con il riflesso condizionato che l’importante sia deciso in quel contesto puramente intergovernativo e non per legge ordinaria), ma anche perché le sue procedure risultano le più inadeguate quanto a trasparenza e accountability. Recupererei qui una ennesima citazione di Monnet : “Une formule me paraissait au moins évidente : que le Conseil européen, lorsqu’il évoquerait les questions économiques, s’appliquât à lui-même les règles et les procédures des traités communautaires qu’il a le devoir de respecter”. Ma questa resta una prospettiva lontana a venire.
 

4. Conclusioni.

L’Unione politica è un obiettivo che va protetto da un mero sbandieramento retorico e posto su basi solide. È una bella bandiera, ma rischia di essere un concetto vago se non riempito passo dopo passo. Perché è un concetto a cui in realtà pochi hanno dato specificazioni concrete (lo fanno da tempo i federalisti). In tal senso, c’è molto lavoro da fare facendo riferimento alle risorse che l’Italia ha in competenze e tradizione (università, associazioni, varie personalità, ministeri – a partire da Esteri e Tesoro, oltre che Palazzo Chigi) per agire su scala europea difendendo un approccio ambizioso. L’Unione politica europea è un compito generazionale e un banco di prova collettivo. Perché se è vero che l’Europa è il terreno dove misurare la capacità di cambiamento della politica, è altrettanto vero che l’impegno per la politica europea deve fondarsi non su una smaniata ricerca di protagonismo ma su idee concrete e su un gioco di squadra, anche al di là delle divisioni politiche.

Un punto cardine è la centralità della cittadinanza europea nella concezione di unione politica che vogliamo portare avanti. Questo implica che dobbiamo difendere l’idea che le istituzioni comunitarie stesse sono fondate sul concetto di cittadinanza, da cui derivano diritti e doveri di cittadinanza in sistemi economici e sociali in trasformazione. Quindi possono esserci politiche e ambiti politico istituzionali (cooperazioni rafforzate, opt out) che non riguardano tutti gli Stati membri. Ma tutti i cittadini europei devono avere istituzioni comuni con una funzione inclusiva.

Il rafforzamento delle istituzioni deve quindi far sì che si superino anni dove non sono mancate dinamiche divisive da un punto di vista economico, sociale, politico, culturale. Ad esempio, se vale l’assunto (nel trattato) che l’euro è la moneta dell’unione, vale altrettanto quello che il Parlamento europeo è il Parlamento dell’Unione. La nascita di un Parlamento dell’euro, evocata principalmente in Francia con l’idea di una composizione mista di deputati europei e nazionali, implicherebbe invece la nascita di un parlamento gemello. Ma Romolo e Remo non sono un precedente di buon auspicio. Siamo una Unione di Stati e di popoli rappresentati nel Consiglio e nel Parlamento, nella quale i confini di rappresentanza sono determinati dalla cittadinanza europea e nazionale, non da un singolo aspetto dell’integrazione quale la moneta. La stessa idea di governo dell’euro comprende politiche (commercio estero, ambiente, mercato interno, industria) intrecciate alle regole di bilancio e al coordinamento delle politiche economiche, su cui un parlamento euro dovrebbe esprimersi. È dunque da evitare un sistema di matrioske parlamentari, di una Unione di parlamenti.

L’Italia ha un ruolo importante per equilibrare due spinte opposte: da un lato la forza centrifuga e potenzialmente distruttiva del referendum britannico, e dall’altro la volontà di alcuni, tra cui appunto l’Italia, di progredire con l’integrazione. Due treni che potrebbero ritrovarsi alla stessa stazione, in partenza su binari paralleli. Se le due spinte si bilanceranno, quei treni possono viaggiare bene insieme. Se si riducono le ambizioni e la spinta per l’integrazione cedendo a un mood diffuso o prendendo il binario sbagliato, i due treni si scontreranno. Le stazioni sono luogo di incontro e di partenza, di apertura e di unità.

Ancora Monnet: “Je n’ai jamais connu pour ma part qu’un seul chemin. Mais la durée du cheminent est incertaine. La construction européenne, comme toutes les révolutions pacifiques, a besoin de temps – le temps de convaincre, le temps d’adapter les esprits et d’ajuster les choses à des grandes transformations. Il y a aussi toutefois les circonstances qui bousculent le cours du temps et il y a l’occasion qui se présente à son heure”.

Come per le cose della vita, tempo, pazienza e tenacia aiutano a non smarrire il senso di marcia.

Marco Piantini

 [*] Si tratta dell’intervento redatto per il numero di luglio-settembre 2015 della rivista Paradoxa interamente dedicato al tema: “L’Europa: ne abbiamo abbastanza?”. Ringraziamo la Fondazione Internazionale Nova Spes per l’autorizzazione a riprodurlo.