Anno LV, 2013, Numero 1, Pagina 54
VARIANTI E DIFFICOLTA’ DEL FEDERALISMO IN NIGERIA
L’obiettivo di questo articolo è quello di identificare le varianti e le difficoltà del federalismo in Nigeria. L’articolo osserva che, nel suo funzionamento concreto, il sistema di governo federale in Nigeria è abbastanza simile ad un sistema unitario a causa della mancanza di accordo tra le unità federate, delle incursioni militari nella sua politica e degli interessi coloniali che sono alla sua origine. La seconda parte dell’articolo, che affronta le ragioni che hanno spinto la Nigeria ad adottare un sistema federale, ne analizza, tra gli altri, il fattore economico, quello storico e quello coloniale. Vengono anche esaminate le sfide davanti a cui si trova il federalismo in Nigeria e si trae la conseguenza che per il paese è urgente convocare un’assemblea dei rappresentati di tutte le unità federate per definire la natura del suo sistema federale e rafforzarne il carattere federalistico. La conclusione cui si giunge è che il federalismo democratico, che grazie ai suoi princìpi potrebbe permettere una riforma politica ed economica, rimane la miglior soluzione per la Nigeria.
Introduzione.
Questo studio esamina lo sviluppo dell’idea federalista come motore dell’evoluzione del quadro istituzionale in Nigeria, partendo dal momento dell’introduzione del federalismo nel paese in risposta alle esigenze amministrative ed economiche dei dominatori coloniali, per giungere alla fase in cui la necessità di un effettivo ordine politico e dell’integrazione nazionale divenne un elemento cruciale nelle riforme politiche e portò all’adozione di una struttura federale integrata.
Le sfide che il federalismo deve fronteggiare in Nigeria non possono essere esaminate prescindendo dalle condizioni della sua nascita. Perciò, come afferma Elazu, citato da Omotoso:[1] “le radici del federalismo in Nigeria devono essere ricercate in parte nel processo attraverso cui il paese è nato, in parte nella struttura amministrativa del colonialismo e nelle diverse risposte dei nigeriani ad entrambi i processi ed alla struttura del colonialismo”.
Basti qui ricordare che, prima della colonizzazione nel XIX secolo, la Repubblica Federale della Nigeria non esisteva, ma che sul suo territorio erano esistiti, in tempi diversi, vari Stati sovrani e varie entità autonome, come regni, imperi ed emirati che comprendevano diversi gruppi etnici. Tali Stati autonomi e sovrani agivano indipendentemente gli uni dagli altri con proprie specifiche modalità amministrative e legali.
Il punto da sottolineare è che il federalismo dovrebbe arrivare a creare un’identità nazionale grazie alla quale gli individui si sentano prima nigeriani piuttosto che appartenenti al loro gruppo etnico, anche favorendo l’ampliamento delle relazioni interetniche, grazie al quale i vari gruppi etnici dovrebbero raggiungere un più alto livello di fiducia reciproca, di identità nazionale e di autocoscienza.
Origini del federalismo in Nigeria.
L’origine del federalismo in Nigeria è diversa da quella del federalismo negli Stati federali sviluppati, come gli Stati Uniti d’America, l’Australia, la Germania, o il Canada, nati sulla base di un accordo tra le unità che si federavano.
Nel territorio nigeriano esistevano varie entità sovrane ed autonome, caratterizzate da nazionalità diverse. Ciascuna di esse era sovrana ed indipendente, con proprie leggi e propri sistemi amministrativi, diversi gli uni dagli altri. Nel XIX secolo, iniziarono le guerre coloniali contro le società autonome africane, preludio della lotta per la conquista del continente africano. Questi primi conflitti permisero ai colonizzatori di prender conoscenza delle risorse umane e materiali del continente, spingendoli a stipulare trattati che permisero loro di sviluppare attività commerciali nel continente africano a tutto vantaggio delle proprie industrie nazionali.
L’incursione inglese a Lagos nel 1861 portò alla cessione di Lagos alla monarchia inglese. In base al trattato di cessione, il re Dosumu consegnò il porto e l’isola di Lagos alla corona inglese il 6 agosto 1861.[2] Nel gennaio del 1886, Lagos fu dichiarata colonia, le varie compagnie inglesi si fusero successivamente nella Royal Niger Company, che ricevette dal monarca inglese la concessione per commerciare e amministrare le aree che vanno dal centro del Niger all’attuale Nigeria settentrionale. Successivamente, il 12 dicembre 1899, la concessione alla Royal Company fu revocata e l’area passò sotto l’amministrazione diretta inglese con il nome di Protettorato della Regione settentrionale. Poco dopo la revoca della concessione alla Royal Company, la corona inglese incluse le comunità del delta del Niger nel Protettorato della Nigeria meridionale e nel maggio del 1906 la colonia di Lagos venne fusa con tale Protettorato. Fino al 1914, vi furono due Nigerie autonome e sovrane: il Protettorato della Nigeria settentrionale e la colonia e il Protettorato della Nigeria meridionale, che erano amministrate separatamente e perseguivano politiche diverse.
Esaminando l’origine del federalismo nigeriano, Osaldor[3] afferma che “tra il 1861 e il 1924, le diverse popolazioni erano state riunite sotto l’autorità coloniale inglese in conseguenza di una conquista e non come con lo spirito di sviluppare i legami e le relazioni pre-coloniali che esistevano tra i diversi gruppi. Si riteneva, tuttavia, che un sistema federale avrebbe rafforzato l’unità nazionale e l’integrazione del paese”.
Lo storico Jide Osuntokun sostiene che il federalismo nigeriano ha avuto inizio quando gli inglesi hanno imposto deliberatamente alla Nigeria il sistema federale al fine di mantenere un controllo neo-coloniale sul paese dopo che l’Union Jack era stato ammainato[4]. Infatti, “poiché il federalismo è a sua volta una dimostrazione di disunità, di debolezza politica e di disuguale sviluppo economico, gli inglesi lo vollero in modo da mantenere le unità federate il più separate possibile”.
Possiamo quindi sostenere qui che il federalismo in Nigeria è stato un’imposizione coloniale per facilitare prima l’occupazione amministrativa ed economica dei territori colonizzati da parte dei dominatori coloniali; e poi, dopo il ritiro della potenza coloniale, sia stato volutamente lasciato pieno di imperfezioni istituzionali volte a facilitare l’interferenza negli affari interni dell’ex-colonia da parte della ex-potenza dominante, nonostante l’indipendenza acquisita.
Tamuno[5] afferma inoltre che “dal 1947 all’ottobre 1955, quando in Nigeria fu adottata una costituzione federale, la scena politica fu dominata dagli stessi nigeriani, che proseguirono a loro volta ad alimentare la rivalità, creata dagli inglesi, tra il nord e il sud del paese, sviluppando queste due aree separatamente l’una dall’altra e perseguendo, paradossalmente, il controllo del potere centrale, che era cruciale per determinare la forma futura dell’associazione”. Egli sostiene inoltre che questo periodo vide una intensa competizione politica tra i principali gruppi etnici e tra le minoranze che iniziarono a manifestare risentimento per la mancanza di sviluppo nelle loro zone. Questa situazione ebbe come risultato l’introduzione di riforme politiche sfociate nella costituzione del 1954 che stabilì formalmente il quadro federale in Nigeria.
Struttura istituzionale del federalismo nigeriano.
Storicamente, la federazione nigeriana è stata dominata da tre principali gruppi etnici di grandi dimensioni: Hausa/Fulani, Igbo e Yoruba. Prima di occupare lo Stato nigeriano, i dominatori coloniali governarono sfruttando le strutture dei gruppi etnici, accentuandone così lo storico sbilanciamento. L’attuale idea di federalismo in Nigeria tradisce le aspettative sia nella sua definizione sia nella pratica, perché è messo in pratica come quasi-federalismo. Il sistema consente una eccessiva centralizzazione del potere e del controllo delle risorse della nazione da parte del governo centrale. Questa situazione genera spesso conflitti tra il potere centrale e le unità federate, ed è stata perciò una delle principali cause di conflitti politici, economici e socio-culturali, soprattutto nel campo della ripartizione delle entrate e nella condivisione del potere.
In base alla specifica complessità dello Stato nigeriano, al paese venne dapprima data una struttura basata sul governo centrale e su tre governi regionali: le Regioni settentrionale, meridionale ed occidentale; successivamente in corrispondenza di parti delle Regioni occidentale e meridionale venne creata la Cintura centrale. Subito dopo la guerra civile nigeriana del 1970, le Regioni esistenti furono abolite e vennero ulteriormente suddivise in dodici Stati. Con gli anni, i diversi regimi aumentarono il numero degli Stati del paese fino agli attuali trentasei. In particolare, nel 1979, il generale Olusegun Obasanio, con l’obiettivo di portare il governo più vicino al popolo, spinse l’amministrazione militare ad imbarcarsi in una riforma dei governi locali che portò alla costituzione di trecento unità di governo locale. Analogamente, amministrazioni successive crearono nuovi Stati, facendo crescere il numero dei governi locali agli attuali settecentosettantaquattro.
Nel quadro di un altro simile sviluppo, nel 1995, il generale Sanni Abarch, durante la sua transizione a presidente civile, si fece promotore della divisione del paese in sei zone geo-politiche: Nord-Est, Nord-Ovest, e Centro-Nord nella parte settentrionale, Sud-Ovest, Sud-Est e Sud meridionale nella parte meridionale. Tali zone erano mere espressioni politiche, prive di funzioni amministrative e di responsabilità di governo.
Nonostante tutti i livelli di governo che di solito dovrebbero facilitare la devoluzione dei poteri di governo, grazie all’attuale costituzione il governo centrale mantiene ancora enormi poteri autonomi a spese degli altri livelli. A sostegno di questa constatazione, Natufe[6] afferma che “questa costituzione, che pretende di essere federale, è in realtà un documento unitario che struttura il paese in unità amministrative ossequenti che vengono chiamate Stati”. E sottolinea ulteriormente che, a parte il nome del documento, il suo nucleo è definito in termini strettamente unitari. Il federalismo dovrebbe garantire la libertà, i diritti e il benessere dei cittadini, in quanto è inestricabilmente legato agli obiettivi della democrazia, del buon governo e dello sviluppo.[7] Tuttavia, dal punto di vista della struttura istituzionale, la Nigeria non può che essere uno Stato federale, proprio per le sue intrinseche caratteristiche, che comprendono, tra l’altro, due livelli di governo (ma in Nigeria sono addirittura tre: centrale, statale e locale), una costituzione scritta e rigida, un potere giudiziario e un Parlamento bicamerale. Il principale problema del federalismo nigeriano è quindi il suo funzionamento effettivo, che è al di sotto dei livelli accettati altrove. Tuttavia dobbiamo tener presente che i sistemi di governo possono solo essere simili, ma non possono essere identici in tutto il mondo.
Chiarimento concettuale.
Al federalismo manca una definizione generalmente accettata, a causa del fatto che fattori ambientali e l’origine del sistema nei diversi Stati che utilizzano il federalismo come sistema di governo possono essere superficialmente simili, ma sono sostanzialmente diversi. Quindi il fattore ambientale svolge un ruolo cruciale nel determinare l’applicabilità del federalismo in una data società. Basandosi sulla difficoltà di avere una definizione generalmente accettata, Elazar[8] sostiene che il problema di ottenere una definizione generale si pone a causa della difficoltà di mettere in relazione le formulazioni teoriche con i dati empirici ricavati dall’osservazione del funzionamento concreto dei sistemi federali. Un altro problema nasce, secondo Omotoso,[9] dalla difficoltà di distinguere tra federazione e confederazione, che rappresentano due concezioni classiche, ma differenti, del federalismo. Egli sostiene inoltre che il federalismo è stato pensato come mezzo per unificare un popolo già legato da vincoli di nazionalità attraverso una distribuzione del potere politico tra le unità costituenti la nazione. Perciò l’attuazione pratica del federalismo può essere simile in due diversi paesi, ma non può essere identica a causa dei vari fattori caratteristici di ciascuno degli Stati che partecipano al sistema. Il federalismo come concezione può essere visto come un complesso sistema di governo che aspira all’unità e all’eguaglianza tra i vari Stati autonomi federati tenuti assieme da un governo centrale per la promozione del bene comune di tutte le unità federate, rappresentato soprattutto dalla stabilità politica, dalla sicurezza e dal benessere socio-economico.
La discussione sul federalismo contemporaneo inizia con K.C Wheare, che afferma che “il governo federale divide tra due livelli di governo i poteri di emanare le leggi e la funzioni di governo”. Wheare sostiene inoltre che questa forma costituzionale si concretizza quando il popolo è preparato a rinunciare solo a certi poteri limitati e vuole mantenere altri detrminati poteri, facendo in modo che entrambi gli insiemi dei poteri siano esercitati da autorità coordinate. Nella visione di Wheare il principio federale comprende: a) la divisione dei poteri tra diversi livelli di governo e b) una costituzione scritta che definisce la divisione dei poteri.[10] Essa regola il funzionamento e le interazioni tra i livelli di governo nello svolgimento delle loro funzioni in modo da consentire una coesistenza pacifica.
Secondo Hague e Harrop,[11] “il federalismo è un metodo per condividere la sovranità e non solamente il potere di governo all’interno di un singolo Stato. E’ uno strumento costituzionale che presuppone un accordo politico formale che definisca sia i livelli di governo, sia la loro sfera d’autorità”.
Il federalismo può essere definito come un sistema di governo che consiste di unità autonome unite entro una sovranità organizzata politicamente in modo che le attività di governo siano suddivise, a seconda dei casi, tra i governi degli Stati e il governo centrale, o tra i governi locali, i governi degli Stati e il governo centrale, in modo tale che ogni livello di governo abbia alcune competenze a proposito delle quali prende decisioni in ultima istanza.
Varianti del federalismo.
Fin dalla comparsa del federalismo e dalla conseguente analisi delle sue caratteristiche da parte degli studiosi, ne sono emerse numerose varianti. Tuttavia in questa analisi ne esamineremo quattro.
Confederalismo. Si tratta di una variante del federalismo che comporta una situazione in cui le diverse unità che hanno formato un governo federale o centrale conservano poteri superiori rispetto al governo centrale. Nella proposta di Wheare, il confederalismo è la forma di associazione tra Stati in cui il governo centrale è dipendente dai governi regionali.[12] Nella visione di Johnston,[13] “all’altro estremo, si trova una situazione in cui i governi regionali o infra-nazionali hanno tutto il potere e l’autorità nazionale è interamente una loro creatura ed al loro servizio”. Si tratta di una rete di consigli amministrativi i cui membri o delegati sono eletti da assemblee popolari a democrazia diretta nei vari villaggi, città o anche quartieri di grandi città. I membri di questi consigli confederali hanno mandati vincolanti, sono revocabili e responsabili di fronte alle assemblee che li scelgono con l’obiettivo di coordinare la politiche formulate dalle assemblee stesse.[14] Bookchin osserva inoltre che si tratta di un modo di perpetuare l’interdipendenza che dovrebbe esistere tra comunità e regioni e di democratizzare tale interdipendenza senza rinunciare al principio del controllo locale.
Il confederalismo può anche essere visto dal punto di vista di una unione permanente di unità politiche per un’azione comune nei confronti del tutto. Essa viene di solito creata da un trattato che successivamente sfocia in una costituzione comune che richiede di fornire sostegno a tutte le parti dell’insieme. In sostanza, quindi, nella confederazione, le unità che costituiscono l’insieme sono sovrane, indipendenti ed autonome al punto che il governo federale sopravvive alla loro mercé. Lo squilibrio di potere tra l’istituzione centrale e le unità componenti in uno Stato confederale è tale da consentire la secessione di qualsiasi unità costituente. E’ quindi un modo in cui una comunità può conservare la propria identità pur facendo parte di un tutto che costituisce il paese. Consente inoltre l’autodeterminazione ed il controllo delle risorse da parte delle unità federate incoraggiando così una sana competizione che accelera lo sviluppo delle singole unità.
Federalismo cooperativo. Si tratta del tipo di federalismo in cui le relazioni tra il governo centrale e le unità federate sono basate essenzialmente sulla cooperazione che sta alla base dei regimi regolamentari che uniscono agenzie statali nella realizzazione delle politiche federali. Secondo Hague e Harrop,[15] prendendo la Germania come caso tipico, il federalismo cooperativo si basa sulla cooperazione tra diversi livelli di governo. Questi autori spiegano inoltre che in tale tipo di cooperazione il governo nazionale e quelli degli Stati dovrebbero agire come partner nel perseguire gli interessi dell’insieme. Il federalismo cooperativo prende atto della crescente sovrapposizione tra funzioni statali e nazionali e respinge l’idea di sfere separate tra governo nazionale e governi statali.[16] Janda et al. sostengono inoltre che il federalismo cooperativo è caratterizzato dai seguenti tre elementi: 1) agenzie nazionali e statali svolgono tipicamente funzioni in modo congiunto anziché in modo esclusivo; 2) di solito il governo centrale e quelli statali hanno poteri concorrenti; 3) il potere non è concentrato in alcun livello di governo o in alcuna agenzia; la frammentazione delle responsabilità offre ai cittadini ed ai gruppi organizzati accesso a molti centri di influenza.
Elazar[17] sostiene che “sia che il federalismo cooperativo fosse previsto dai padri fondatori, sia che non lo fosse, esso si è dimostrato rapidamente necessario. Un governo che agisce sulle stesse persone che di solito condividono le stesse esigenze, non potrebbe mantenere le caratteristiche di un federalismo duale”.
In ultima analisi, il federalismo cooperativo mira a spostare le relazioni tra potere federale e poteri statali dal regno della competizione inter-giurisdizionale a quello della cooperazione e della collaborazione inter-giurisdizionale. Si tratta di una variante del federalismo in cui i governi federale, statali e locali interagiscono cooperativamente e collettivamente per risolvere problemi comuni e propongono percorsi progressivi anziché fare politiche separate. E’ più o meno un sistema in cui tutte le unità che cooperano sono uguali e che previene quindi l’insorgere di conflitti sulla formulazione e sulla realizzazione delle politiche, a differenza di un sistema dominato dal governo centrale.
Federalismo duale. Il federalismo duale si basa su due livelli di governo che operano su binari differenti, ciascuno controllando le proprie attività. Ciò implica che sia il potere centrale sia le unità componenti operano indipendentemente, senza che uno regoli le altre. Secondo Janda et al.[18] il federalismo duale per un verso ci presenta gli Stati come potenti componenti del sistema federale; per l’altro li pone sullo stesso piano del governo nazionale. Questi autori sostengono inoltre che le funzioni e le responsabilità del governo centrale e quelle degli Stati sono teoricamente diverse e praticamente separate le une dalle altre. Inoltre nel federalismo duale hanno rilevanza i diritti degli Stati, che mantengono tutte le competenze non specificamente conferite dalla costituzione al governo federale.
Perciò il federalismo duale significa che governo nazionale e governi statali agiscono indipendentemente, comportandosi in modo autonomo nella propria sfera, vincolati solo dal patto costituzionale, cosa che lo rende differente dal federalismo cooperativo. In un federalismo duale, il governo centrale governa solo attraverso poteri definiti costituzionalmente, con la conseguenza che il potere centrale ha limitate responsabilità costituzionali. Ciascuna delle unità di governo federate è sovrana ed i loro rapporti sono caratterizzati più da tensioni che non da cooperazione, a causa della separazione di poteri tra governo centrale e Stati.
Quasi-federalismo. Questo è il tipo di federalismo che prevede un forte governo centrale che controlla le amministrazioni degli Stati e che si occupa ampiamente di questioni che toccano le popolazioni locali. Sebbene si tratti in larga misura di questioni locali, a questo fine, al governo centrale è attribuito il potere di veto o di interferenza nei confronti della legislazione dei governi statali. Questa situazione potrebbe essere definita nel suo insieme come lo strumento federale di subordinazione nella costituzione nigeriana. E’ un sistema di governo che si può definire federale in teoria e unitario in pratica. Una federazione che non è una federazione nella pratica non è una vera federazione perché non prende in considerazione i princìpi che determinano e informano unità federalisticamente autonome che si sono riunite per creare uno Stato federale.
Si ha quasi-federalismo quando uno Stato è apparentemente diviso in diverse giurisdizioni, ma è di fatto uno Stato unitario nel quale l’autorità è indivisa. E’ un sistema di governo nel quale la divisione dei poteri tra governo centrale e governi regionali ha alcuni aspetti federali senza possedere una struttura federale formale che consenta agli Stati federati di godere della loro autonomia. Un esempio di questo tipo è dato dal Canada del 1867 dopo la sua confederazione. In un sistema di governo quasi-federale si osserva di solito una carenza di potere negli Stati o nelle unità che costituiscono il tutto.
Perché il federalismo in Nigeria.
E’ un dato di fatto che diverse unità autonome sono esistite nell’area geografica che sarebbe poi divenuta la Nigeria, e non c’è dubbio che i contatti tra questi popoli sono stati costanti e continui prima dell’incursione coloniale del XIX secolo.
L’idea del federalismo è stata concepita dai dominatori coloniali sia per comodità amministrativa, sia in vista di vantaggi economici. Fino al 1914, vi erano due “Nigerie”: il protettorato della Nigeria settentrionale e la colonia e il protettorato della Nigeria meridionale. Di fatto, i due protettorati erano antagonisti, perseguivano politiche differenti ed erano amministrati separatamente dal governo britannico a causa delle loro differenze e peculiarità. In questo articolo verranno avanzate cinque ragioni per l’adozione del federalismo in Nigeria.
La prima è il fattore economico. Il federalismo come sistema di governo di un paese come la Nigeria è in grado di consentire alle unità federate di mettere in comune le loro risorse in vista dello sviluppo dell’insieme, in modo che le economie delle varie aree delle unità federate possano essere complementari. Ma in Nigeria, tra il 1912 e il 1918, gli introiti di entrambi i protettorati furono riuniti per consentire al governo britannico di sospendere il sussidio di 100.000 sterline che destinava all’amministrazione britannica del protettorato settentrionale. Infatti, le entrate del protettorato meridionale coprivano i costi dell’amministrazione dei dominatori coloniali, mentre le entrate prodotte dal protettorato settentrionale non sarebbero mai state sufficienti a far fronte ai costi dell’amministrazione. Quindi l’ipotesi di amalgamare i protettorati settentrionale e meridionale cominciò a stimolare la mente degli amministratori britannici, se non altro per creare una unità amministrativa che fosse finanziariamente sostenibile.[19]
A sostegno di questa tesi ci sono i dati di Perham Margery riferiti da Osuntokun:[20] “nel 1912 la Nigeria meridionale, alla vigilia della fusione dei due gruppi di province, aveva un reddito di 2,25 milioni di sterline ed un surplus di un milione di sterline rispetto alla Nigeria settentrionale, che disponeva di un reddito locale di un milione e mezzo di sterline, comprensivo di un contributo di settantamila sterline dalle dogane della Nigeria meridionale”.
La seconda è la convenienza amministrativa. La presenza dei due protettorati comporta l’esistenza di molte unità autonome, che richiedono personale più numeroso per assicurare una amministrazione efficiente, cosa che il governo britannico non poteva offrire. E’ avendo in mente questa situazione che Lord Luggard, un anno prima di ritirarsi in pensione nel 1919, fu orgoglioso di annunciare nel suo rapporto di commiato che “ora si può affermare che il compito affidatomi di amalgamare la Nigeria settentrionale e quella meridionale sia stato portato a termine. Con il completamento della messa in vigore di leggi e regolamenti, la Nigeria ha oggi un unico corpus statuario”.[21]
La terza è un’eredità storica comune. La fusione dei protettorati settentrionale e meridionale del 1914 era la conseguenza dell’impossibilità pratica di mantenere barriere artificiali tra due protettorati che si trovano su lati opposti della frontiera tra nord e sud, ma che interagivano senza restrizioni di alcun tipo prima dell’avvento della dominazione coloniale.
La quarta è la forte richiesta di federalismo da parte dei nigeriani colti. I nigeriani colti erano all’avanguardia del movimento a sostegno del federalismo, sebbene le loro motivazioni fossero differenti da quelle degli inglesi. Secondo Tamuno[22] “vi era anche un forte sostegno a favore dell’unificazione da parte dei nigeriani colti di Lagos, che erano una minoranza molto maltrattata ma che non potevano essere ignorati”.
La quinta è la deliberata imposizione da parte dei dominatori coloniali. Osumtokun[23] mette in rilievo questo aspetto quando sostiene che i britannici imposero deliberatamente alla Nigeria il sistema di governo federale al fine di mantenere sul paese un controllo neocoloniale dopo il loro ritiro. Un ulteriore motivo dell’imposizione del federalismo in Nigeria è che l’amministrazione britannica voleva ulteriormente promuovere il sistema federale adottato in Canada nel 18767 e poi sperimentato in Australia dopo il suo successo in Canada.
Difficoltà per il federalismo nigeriano.
Fin dall’introduzione del federalismo in Nigeria nel 1954, il paese è passato da una difficoltà all’altra, rendendo un miraggio la realizzazione dell’unità nazionale e lo sviluppo. Secondo Ogbe et al.[24] il sistema federale nigeriano può essere descritto come un matrimonio mal riuscito, ma che nessuno osa abbandonare e vi sono serie possibilità che il precario equilibrio di Abuja vada distrutto. Questo matrimonio è come un potente sovrano del tradizionale sistema politico nigeriano, che ha un controllo assoluto sul suo regno o impero. In modo analogo, il sistema federale della Nigeria è fortemente centralizzato ed il presidente è troppo potente. L’indebita centralizzazione dell’autorità nel sistema federale nigeriano ha allontanato troppo il governo dall’opinione pubblica. Nelle fasi iniziali del federalismo in Nigeria vi era stata una grande devoluzione di poteri di governo alle regioni, in modo che ogni regione godesse di una considerevole autonomia nei propri affari interni. Ogni regione aveva una costituzione regionale, una polizia regionale, dipendenti pubblici regionali ed un sistema giudiziario regionale.
Il fatto che i militari presero il potere nel 1966, e il prolungarsi del loro governo, hanno influenzato negativamente la struttura del federalismo nigeriano. Infatti, con l’intervento dei militari alla guida del paese, il governo centrale cominciò ad acquisire maggiori poteri a svantaggio delle unità federate. Elaigwu[25] osserva: “in linea con la struttura di comando militare, la struttura federale della Nigeria è stata sovra-centralizzata al punto che riflette un’organizzazione più unitaria che federale”. In accordo con l’affermazione che il sistema federale nigeriano è praticamente un sistema unitario è la constatazione che “la fusione del 1914 da parte di Lord Luggard diede vita in Nigeria ad una forma di governo più o meno unitaria”.[26] La scarsità di personale amministrativo competente a disposizione di Luggard rese necessario il malaugurato matrimonio delle unità sovrane precedenti all’occupazione coloniale della Nigeria per consentire l’amministrazione centralizzata della colonia.
Un’altra difficoltà che il sistema federale deve affrontare in Nigeria è la base pretestuosa e sbagliata sulla quale è stato fondato lo Stato. A sostegno di questa tesi, Hassan[27] afferma che il sistema politico lasciato in eredità dalla Gran Bretagna alla Nigeria al momento della sua indipendenza nel 1960 era troppo pieno di trabocchetti e di contraddizioni per resistere alla prova del tempo. La divisione del Sud in due parti rese la Nigeria un’associazione territoriale asimmetrica nella quale una parte era uguale alla somma delle altre due. La divisione della Nigeria in tre regioni e la concessione al Nord, nel 1950, del 50% dei seggi nel parlamento centrale rese il Nord il decisore quasi assoluto nelle scelte comuni.[28] Nonostante l’ulteriore aumento del numero degli Stati a 36 nel tentativo di portare il governo più vicino ai cittadini, la diseguaglianza non è stata risolta, dal momento che il settentrione dispone ancora nella propria area di 19 Stati sui 36 del paese.
Il processo di selezione e la qualità della leadership costituiscono un ulteriore problema. La selezione della leadership del paese non è avvenuta attraverso un processo democratico generalmente accettato, ma attraverso l’imposizione di candidati da parte dei leader dei vari partiti politici, procedura che è la negazione del principio democratico, che a sua volta è una delle caratteristiche del federalismo. In seguito all’imposizione dei candidati alle elezioni nella politica nigeriana, l’elettorato non ha l’opportunità di valutare le qualità dei candidati presentati dai vari partiti e di scegliere un proprio candidato in ciascuna elezione. Questa pratica è causa di violenza politica e di instabilità nella federazione nigeriana, in quanto la rende incapace di democratizzare appieno il suo sistema politico e di selezionare in modo trasparente una leadership di qualità accettabile dalla maggioranza.
Etnicità e cittadinanza sono problemi del federalismo nigeriano che hanno non poco contribuito ad erodere l’efficacia della struttura federale, a differenza del Canada dove non vi è una doppia cittadinanza nonostante la multietnicità che lo caratterizza. Esse influenzano negativamente l’integrazione della Nigeria, perché prima che un nigeriano possa venir assunto per un lavoro al di fuori del suo gruppo etnico, a qualsiasi livello dell’amministrazione, c’è un forte rischio che egli venga considerato come non-indigeno nella zona in cui cerca l’impiego. Anche se egli viene assunto, lo è in via temporanea, perché può venir licenziato non appena si presenti un indigeno qualificato per quel lavoro. In Nigeria un non-indigeno assunto perfino in un impiego governativo deve tener sempre presente di essere lontano da casa.[29] Ojo spiega ulteriormente che la situazione più frustrante si ha nelle istituzioni del governo federale, che in diversi casi sono “catturate” dalla comunità che le ospita, trattando i lavoratori provenienti da altre parti del paese come stranieri.
La spinta ad adottare il federalismo da parte degli Stati che lo hanno scelto è venuta dalla volontà di farsi carico dei problemi delle unità federate stabilendo una forte unione tra di esse. In Nigeria la struttura federale è stata creata con l’obiettivo di condividere le risorse nazionali tra tutte le unità federate, ma il suo funzionamento è stato politicizzato in funzione delle divisioni etniche del paese. Il carattere del principio federale non sembra farsi carico della lotta tra i vari gruppi etnici per ottenere una fetta della cosiddetta “torta nazionale”.[30] Inoltre, Suberu[31] sostiene che il carattere federale, nel suo vero senso, intende essere un fattore unificante con l’obiettivo di promuovere l’unità nazionale, ma che la sua politica, priva di precise linee guida accettate, è stata causa di profonde divisioni in termini statuali ed etnici.
Osservazioni conclusive.
Da questo studio emerge che il federalismo nigeriano è sopraffatto da diversi problemi in conseguenza della negazione dei princìpi del federalismo stesso. Il sistema federale della Nigeria, che pretende di essere democratico, impone i candidati che dovrebbero rappresentare i cittadini nella formulazione e nella realizzazione delle politiche. Il federalismo della Nigeria non ha costituito un’opzione efficace per la soluzione dei suoi problemi perché il modo di agire della leadership del paese è antitetico ai princìpi del federalismo. Eppure, data la natura eterogenea della Nigeria e la diversità dei suoi interessi, è stata corretta la scelta di un sistema di governo federale seppure sostenuta da motivazioni “sbagliate” da parte degli studiosi. Ma per sormontare le difficoltà con cui è confrontato il federalismo nigeriano è necessario chiarire urgentemente le vere motivazioni del suo sistema federale. Secondo Ojo[32] gestire un sistema federale richiede un delicato equilibrio tra flessibilità e rigidità, soprattutto in materie nelle quali i princìpi in questione sono netti. Egli sostiene inoltre che la distribuzione del potere, i privilegi e gli obblighi devono seguire princìpi concordati in comune sia nella forma sia nelle intenzioni.
Per risolvere i problemi del federalismo in Nigeria, la prassi del suo federalismo democratico deve essere conforme non solo ai princìpi e alle idee tradizionali del federalismo, ma anche alle ideologie della democrazia moderna. Questo saggio sostiene l’adozione di un federalismo democratico rispettoso di tutti i princìpi di un sistema federale che permettano la riforma politica ed economica attraverso cui possa effettivamente realizzarsi la federazione nigeriana.
Ola Abegunde
[1] F. Omotoso, Theory and Practice of Federalism: the Nigerian Perspective, Department of Political Science, Ado-Ekiti, University of Ado Ekiti, 2010, p. 3.
[2] R.C. Nwokedi, Power sharing in Nigerian federation: an exploration into the politics and problems of power and revenue sharing between the federal and state governments in Nigeria under past and present constitutions, SNAAP Press, 2002, p. 23.
[3] O.B. Osadolor, “The development of the Federal Idea and the Federal Framework 1914-1960”, in K. Amuwo et al. (eds.), Federalism and Political Restructuring in Nigeria, Ibadan, Spectrum Books Ltd, 1998, p. 35.
[4] J. Osuntokun, “The Historical Background of Nigerian Federalism”, in A.B. Akinyemi et al. (eds) Readings on Federalism, Lagos, Nigerian Institute of International affairs, 1979, p. 91.
[5] T.N. Tamuno, “Patriotism and Statism in the Rivers State of Nigeria”, African affairs, 71, n. 284 (1972), p. 267.
[6] I. Natufe, “Framework for Renewed Federalism in Nigeria”, 2002, http://www.nigerdeltacongress.com/farticles/framework_for_renewed_federalism.htm (consultato il 12.11.2012).
[7] E. Onwudiwe and R.T. Suberu (eds.), Nigerian Federalism in Crisis: Critical Perspective and Political Options, Programmes on Ethnic and Federal Studies (PEFS), Ibadan, Department of Political Science, University of Ibadan, 2005, p. 74.
[8] D. Elazar, “The Shaping of Intergovernmental Relations in the twentieth Century”, Annals of the American Academy of social and Political Science, 359 (1965), p. 10.
[9] F. Omotoso, Theory and Practice of Federalism…”, op. cit., p. 5.
[10]K.C. Wheare, in L.O. Dare, “Perspectives on Federalism” in A.B. Akinyemi et al. (eds.), Reachings on Federalism, Lagos, Nigeria Institute of International Affairs, 1943.
[11] R. Hague and M. Harrop, Comparative Government and Politics: An introduction, London, Palgrave McMillan, 2004, p. 228.
[13] L. Johnston, Politics: an Introduction to the Modern Democratic State, Toronto, University of Toronto Press, 2002, p. 262.
[14] M. Bookchin, The Meaning of Confederalism, http://theanarchistlibrary.org/library/murray-bookchin-the-meaning-of-confederalism, consultato il 20.10.2012.
[15] R. Hague and M. Harrop, Comparative Government and Politics: An introduction, op. cit., p. 233.
[16] K. Janda, J.M. Berry and J. Goldman, The Challenge of Democracy: the Essentials, Boston - New York, Houghton Mifflin Co., 1999, p. 104.
[17] D. Elazar, “The Shaping of Intergovernmental Relations in the twentieth Century”, op. cit., p. 11.
[18] K. Janda et al., The Challenge of Democracy: the Essentials, op. cit.
[19] R.C. Nwokedi, Power Sharing in Nigerian Federation, op. cit., p. 24.
[20] J. Osuntokun, The Historical Background of Nigerian Federalism, op. cit., p. 93.
[21] R.C. Nwokedi, Power Sharing in Nigerian Federation, op. cit., p. 24.
[22] T. Tamuno, “The Development of Poritish Administrative Control of Southern Nigeria 1900-1912”, in R. Moor et al. (eds), Economic History of Lagos 1880-1914, London, London University Press, 1962, p. 403.
[23] J. Osuntokun, The Historical Background of Nigerian Federalism, op. cit.
[24] O. Ogbe, M. Max, M.D. Shija and A.T. Zever, “The Need For Reform of Fiscal Federalism in Nigeria”, National Journal of Human Resource Development, 1, n. 1 (2011), p. 196.
[25] I.J. Elaigwu, “Federal-State Relations in Nigeria’s New Federalism: A Review of the Draft Constitution”, in K. Suleiman, and A. Abubakar, (eds), Issues in the Nigeria Draft Constitution, Zaria, Institute of Administration, Department of Research and Consultancy, Ahmadu Bello University, 1977, p. 6.
[26] G.O Ejimofor, British Colonial Objectives and Politics in Nigeria, Onitsha, Africana FEP Publishers, 1987.
[27] D. Hassan, “Federalism and Ethnic Violence in Nigeria: Past and Present Issues”, Journal of Research in National Development , 9, 1 June, 2011, p. 307.
[28] Ibidem.
[29] E.O. Ojo, “Federalism and the Search for National Integration in Nigeria”, African Journal of Political Science and International Relations, 3, n.9 (2009), p. 389, consultabile all’indirizzo: http://www.academicjournals.org/AJPSIR/PDF/Pdf2009/September/Ojo.pdf .
[30] D. Hassan, “Federalism and Ethnic Violence in Nigeria: Past and Present Issues”, op. cit, p. 308.
[31] R.T. Suberu, Federalism and Ethnic Conflict in Nigeria, Washington D.C., United States Institute of Peace Press XXVI.
[32] E.O. Ojo, “Federalism and the Search for National Integration in Nigeria”, op. cit.
