Anno LIV, 2012, Numero 3, Pagina 169
CHE FUTURO PER L’EUROPA?
ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA PROSPETTIVA
DELL’AUTORITÀ BANCARIA EUROPEA*
È per me una grande emozione essere qui a Ventotene a parlare del futuro dell’Europa. Camminare per le strade dove i confinati hanno saputo concepire una visione dell’Europa finalmente unificata e liberata dalla degenerazione delle sovranità assolute e incontrollate è una fonte di ispirazione ma, lo devo ammettere, anche di frustrazione.
Siamo tutti debitori a quella generazione di visionari, primo fra tutti Altiero Spinelli, che hanno dedicato la loro vita al progetto europeo. Stiamo onorando questo debito? Nello scorso anno abbiamo visto l’integrazione europea regredire nei mercati ma anche nelle menti e nei cuori dei cittadini europei. Un massiccio processo di rinazionalizzazione delle attività finanziarie e le ondate di panico che hanno guidato il comportamento di grandi investitori e risparmiatori al dettaglio hanno portato la moneta unica sull’orlo della dissoluzione. La sequenza di compromessi intergovernativi, incrementali e parziali, dettati dall’esigenza di fare il minimo necessario per calmare i mercati, ha evitato il peggio senza riuscire però a dare una prospettiva sicura di uscita da questa difficile crisi. Il progetto comune che doveva sostituire le rivalità fra Stati nazionali è portato avanti a fatica, e quello che è più visibile all’opinione pubblica sono i conflitti tra i leader nazionali, i segnali che ciascuno di loro manda al proprio elettorato domestico, più che le dichiarazioni comuni sulla volontà di risolvere i problemi. Non sorprende che tutti i sondaggi di opinione mostrino un calo di fiducia nelle istituzioni europee. Spaventa soprattutto la disaffezione al progetto europeo che sta sviluppandosi tra le nuove generazioni.
Tuttavia, le crisi sono anche opportunità uniche di cambiamento, di trasformazione. Non dobbiamo trascurare i segnali importanti di disponibilità a discutere un percorso verso un’Unione più compiuta e federale. Soprattutto, non dobbiamo sottovalutare la decisione di accentrare a livello europeo i controlli sul sistema bancario. L’Unione bancaria, se verrà portata a compimento in modo pieno e convinto, comporterà infatti una garanzia europea per la stabilità del sistema bancario e per la tutela dei risparmi dei cittadini europei. Di fatto, questo corrisponderà a un importante impegno fiscale comune, se si considera che le attività delle banche sono significativamente superiori al prodotto interno lordo dell’area. La necessità di controllo democratico sull’uso di queste risorse comuni non potrà che rafforzare il ruolo delle istituzioni europee e spingere verso una più compiuta costruzione federale.
Ho pensato di contribuire alla vostra discussione portandovi una testimonianza dell’esperienza di questo primo anno e mezzo di vita dell’Autorità bancaria europea e di quello che ho imparato sui meccanismi decisionali che governano l’Unione, su cosa può funzionare e cosa deve sicuramente cambiare. È una prospettiva sicuramente parziale, ma visto che la crisi dell’Unione scaturisce dalla crisi bancaria e dalla stretta interconnessione che si è generata tra le banche e i singoli Stati membri credo possa fornire alcuni utili spunti di riflessione. Questa discussione mi porterà naturalmente a discutere di Unione bancaria e delle condizioni che devono essere rispettate affinché questa rappresenti effettivamente un progresso importante nell’azione di rafforzamento dell’architettura istituzionale dell’Unione europea.
L’esperienza dell’EBA.
Siamo ormai entrati nel sesto anno della crisi iniziata con l’esplosione della bolla del mercato immobiliare subprime negli Stati Uniti, nel luglio del 2007. Al tempo l’EBA non esisteva ancora, ma il suo predecessore, il Comitato europeo dei supervisori bancari (CEBS), avrebbe potuto procedere a una valutazione complessiva dei rischi di stabilità a livello europeo e coordinare la risposta alla crisi da parte delle autorità di vigilanza. In quel periodo lavoravo come segretario generale del Comitato e per mesi cercai di attivare meccanismi di risposta comuni, ma la decisione unanime delle autorità nazionali fu chiara: la gestione della crisi richiedeva stretta confidenzialità, che non può essere garantita da un tavolo multilaterale cosí ampio, e soprattutto poteva avere un impatto significativo sui bilanci pubblici nazionali. Quindi, il Comitato poteva funzionare solo come piattaforma per uno scambio di informazioni, spesso generiche e tardive, ma non prendere alcun ruolo di reale definizione di politiche comuni.
Questa decisione è stata confermata nel 2008, quando il fallimento di Lehman Brothers ha portato al collasso del sistema bancario, a livello globale. A dire il vero, nel momento di maggiore tensione fu lanciata la proposta di istituire un fondo europeo per la ricapitalizzazione delle banche e la garanzia della loro raccolta. Ma la scelta fu quella di lasciare solo ai governi nazionali la responsabilità dei salvataggi bancari, con un minimo di criteri comuni controllati prevalentemente con gli strumenti della disciplina degli aiuti di Stato — peraltro allentata alla luce dell’emergenza.
Come nelle tragedie greche, a questo atto di úbris, di pretesa onnipotenza da parte dei governi nazionali, non poteva che fare seguito una serie di conseguenze catastrofiche. Un mercato unico per i servizi finanziari, perfettamente unificato nel suo segmento a breve e brevissimo termine e molto integrato anche su altri prodotti e scadenze; un problema che aveva origine soprattutto nei grandi gruppi bancari transfrontalieri, le cui attività si estendevano su una vasta area del mercato europeo; un rischio sistemico che non poteva certo essere contenuto entro i confini nazionali; di fronte a questi dati di fatto, e nonostante una dimensione chiaramente europea del bene pubblico da proteggere, non è stato comunque possibile rompere il tabù della responsabilità nazionale esclusiva. Nessuno ha pensato di condurre un test di sussidiarietà, per valutare se l’obiettivo dell’intervento potesse essere meglio perseguito a livello europeo. C’era bisogno di agire velocemente e l’opposizione di alcuni Stati membri è stata sufficiente ad accantonare l’opzione di policy più sensata.
Si è cosí rapidamente affermato quello che chiamerei l’assioma di King, dalla famosa frase del governatore della Bank of England, Mervyn King, secondo il quale le banche sarebbero “internazionali in vita ma nazionali in punto di morte”. Come proverò ad argomentare, questo assioma è tutt’altro che fondato. Ma si è imposto con forza grazie alla decisione di policy non ineluttabile, di seguire una strada esclusivamente nazionale nei salvataggi bancari.
Questa decisione ha dato origine a una serie di sviluppi distruttivi. Innanzitutto, ha generato una forte interconnessione tra banche e bilanci pubblici: da un lato, il dissesto delle prime ha rotto l’equilibrio dei secondi, quando i governi nazionali sono dovuti intervenire per importi ingenti nei salvataggi bancari — è stato questo il caso, in particolare, dei paesi che hanno visto l’esplosione di bolle nel mercato immobiliare, come l’Irlanda e la Spagna; dall’altro, siccome la rete di protezione per le banche era esclusivamente nazionale, gli investitori hanno iniziato a valutare il merito creditizio delle banche sulla base dello standing del loro paese di origine, anziché sulla solidità del loro bilancio. Questa interconnessione diventava ancora più stretta alla luce del fatto che le banche detengono nel proprio portafoglio una significativa quantità di titoli di Stato del proprio paese di origine — la crescente integrazione del mercato unico ha portato a una qualche diversificazione, ma rimane un forte home bias. Quindi, man mano che il merito creditizio di alcuni emittenti sovrani andava deteriorandosi, la solidità patrimoniale delle banche di quei paesi veniva messa in discussione.
Si sono cosìgenerati forti elementi di tensione nel mercato unico e nell’area dell’euro. I mercati della raccolta bancaria all’ingrosso hanno smesso di funzionare, producendo costi eccessivi per tutte le banche europee e proibitivi per quelle domiciliate in paesi con finanze pubbliche squilibrate. I flussi di finanziamento tra istituzioni finanziarie di paesi diversi si sono interrotti. Famiglie e imprese hanno iniziato a spostare i propri risparmi verso paesi considerati meno rischiosi. Le autorità nazionali hanno messo pressione sulle banche per ridurre l’esposizione al rischio, soprattutto negli altri paesi, mentre spingevano le banche a rafforzare il finanziamento dell’economia domestica e del Tesoro nazionale. Le banche iniziavano ad attribuire una probabilità non trascurabile a una dissoluzione dell’euro e cercavano quindi di bilanciare attività e passività all’interno di ciascuna giurisdizione, per contenere i rischi di ridenominazione. Tutti questi fattori portavano a una forte segmentazione dei mercati lungo linee nazionali.
È questo il contesto nel quale l’EBA si è trovata a iniziare il suo lavoro, come agenzia europea incaricata di garantire coerenza nelle norme per l’attività bancaria e coordinare le politiche di vigilanza. Il punto principale del nostro mandato è quello di disegnare un single rulebook, un manuale di regole tecniche completamente uniformi per tutto il Mercato unico, da adottare attraverso Regolamentazioni europee. Un’idea questa lanciata da Tommaso Padoa-Schioppa già nel 2001, che è stata accolta solo quando la crisi finanziaria ha dimostrato gli effetti deleteri dell’uso della leva regolamentare in chiave competitiva, per sostenere campioni nazionali o attirare business sulle piazze finanziarie locali. Abbiamo inoltre il compito di condurre stress test sulle banche, valutarne la solidità e definire risposte comuni in caso di crisi.
Proverò a distillare le principali lezioni di questo primo periodo di attività, nella convinzione che esse dicano qualcosa di rilevanza più generale sul funzionamento delle istituzioni europee e sui passi in avanti che è urgente compiere.
Decisioni all’unanimità o a maggioranza. Credo questo sia il primo snodo, forse il più importante. Non si può avere una vera Unione se non quando si accetta di stare insieme e decidere comunque, anche in presenza di un disaccordo. Il Mercato interno è l’area dove questo principio ha fatto maggiore strada, con il processo di codecisione tra Consiglio e Parlamento. Anche per noi, all’EBA, le decisioni vengono prese a maggioranza, qualificata quando si tratta dell’approvazione di regole, semplice in tutti gli altri casi — ad esempio, quando si decidono i criteri per lo stress test. Fin dall’inizio, dalla prima riunione che ho presieduto nel mio secondo giorno di lavoro all’EBA, abbiamo votato. In molti casi, anche i membri del nostroBoard provenienti dai paesi più forti sono stati messi in minoranza. Siamo cosí riusciti per la prima volta ad adottare definizioni veramente uniformi e a confrontare la situazione delle banche europee usando criteri veramente comuni. Per esempio, abbiamo utilizzato una definizione totalmente armonizzata di capitale e controllato tutti gli strumenti finanziari che venivano classificati come patrimonio della migliore qualità nei vari paesi. Non è stato un processo privo di tensioni: l’autorità di vigilanza tedesca ha criticato pubblicamente, nel proprio rapporto annuale e in discorsi pubblici, le nostre scelte sostenendo che erano illegali, perché non in linea con le regolamentazioni nazionali — una curiosa definizione di legalità, delimitata dalla produzione normativa nazionale. Ma abbiamo ottenuto un risultato importante, credo. Tuttavia, pochi mesi dopo le nostre decisioni sono iniziati i negoziati al tavolo del Consiglio per rivedere le norme sulle banche, in linea con gli accordi internazionali (cd Basilea 3). La Presidenza danese ha scelto di approvare il pacchetto con il consenso di tutti, di fatto adottando un non richiesto principio di unanimità. Il risultato è stato che molte delle decisioni che al tavolo dell’EBA avevamo preso a maggioranza sono state invertite; strumenti di capitale che erano stati eliminati dalla nostra definizione comune e rigorosa sono rientrati come possibili discrezionalità lasciate alle autorità nazionali. Credo sia essenziale che il principio di maggioranza abbia un’applicazione il più possibile estesa; in particolare, bisogna evitare che questo sia limitato ad aree a basso potenziale di dissenso e che, implicitamente, valga il principio di unanimità ogni volta che si toccano temi politicamente delicati.
Il tabù del “sovrano” assoluto. Una seconda lezione è la difficoltà di intaccare il concetto di sovranità nazionale assoluta. La situazione di fragilità delle banche, la loro incapacità di finanziarsi sul mercato, si sono manifestate come un prodotto diretto del legame indissolubile che si era generato con i loro paesi di origine. Un importante elemento di questo legame erano le esposizioni sovrane che le banche avevano nei loro bilanci. Gli investitori hanno cominciato a valutare la solidità patrimoniale delle banche misurando al valore di mercato le loro esposizioni sovrane. Quando l’EBA ha approvato la propria raccomandazione per la ricapitalizzazione delle banche, ha chiesto che il deprezzamento del valore dei titoli di Stato fosse riflesso nella situazione patrimoniale della banca, in linea con gli approcci più prudenziali adottati da alcune autorità nazionali. In alcuni paesi questo è stato visto come un delitto di lesa maestà. Avevamo osato indicare che le esposizioni sovrane non erano prive di rischio. Ma il trattamento privilegiato che la regolamentazione bancaria attribuisce agli investimenti in titoli del proprio paese è strettamente collegato alla sovranità monetaria di quel paese, cioè al riconoscimento che quei titoli verranno sempre accettati al valore nominale come collaterale nelle operazioni di politica monetaria. Ma dopo l’Unione monetaria, i titoli di Stato nazionali non godono più di questo privilegio, sono come titoli emessi da autorità regionali, prive di sovranità monetaria, e questo non può non riflettersi nel trattamento regolamentare. Rimane il fatto che l’EBA è stata sottoposta ad attacchi violentissimi per il fatto di avere svelato una verità indicibile, che i sovrani nazionali non sono più sovrani assoluti — che è il vero punto dirimente della costruzione dell’Unione europea.
L’assenza di un’agorà europea. Un terza lezione è la difficoltà di comunicazione, quando le politiche sono europee ma lo spazio per il dibattito e i principali canali di informazione per i cittadini sono nazionali. Habermas ha notato che i cittadini vedono i loro governi nazionali come gli unici attori sulla scena europea e percepiscono così i processi decisionali come giochi a somma zero, in cui i propri rappresentanti devono prevalere sugli altri. In alcuni casi, come è stata la nostra esperienza, la stampa nazionale è più sensibile ai punti sollevati dalle lobbies bancarie nazionali che agli argomenti avanzati da istituzioni e agenzie europee. Inoltre, il meccanismo della comunicazione è formato in modo che le autorità nazionali che partecipano al processo decisionale europeo hanno tutti gli incentivi a declinare ogni responsabilità per le scelte meno popolari prese congiuntamente, lasciandone il peso a Bruxelles. Il drammatico calo di popolarità delle istituzioni europee registrato dall’Eurobarometro fin dall’inizio della crisi riflette sicuramente errori e ritardi delle politiche adottate a livello europeo. Ma risente anche del fatto che tutti gli interventi di supporto sono passati daibudget nazionali e hanno quindi come controparte visibile i singoli governi, mentre le condizioni spesso dolorose che devono accompagnare gli aiuti sono sempre presentate con un marchio europeo.
Il ruolo ancora limitato del Parlamento. Il Parlamento europeo ha avuto un ruolo fondamentale nell’istituzione dell’EBA ed è grazie al suo intervento che la regolamentazione fondativa dell’autorità contiene alcuni, seppur limitati, poteri nei confronti delle autorità nazionali. Il Parlamento ha un ruolo importante nella selezione del presidente e del direttore esecutivo dell’autorità, li convoca regolarmente ad audizioni, ed è destinatario di due rapporti annuali, uno sui rischi nel sistema bancario e un rapporto annuale sulle attività. Anche il nostro budget è soggetto a un attento scrutinio parlamentare. Inoltre, siamo tenuti a riferire continuamente al Parlamento sulla nostra attività di preparazione di standard regolamentari, che rimangono norme delegate che il Parlamento può richiamare in qualsiasi momento. Tuttavia, l’interazione con il Parlamento è totalmente assente su tutte le questioni che riguardano la gestione della crisi. Nonostante io abbia volontariamente informato, su base confidenziale, la presidenza del Comitato per gli affari economici e finanziari, tutto il complicato processo di discussione delle proposte per gestire la crisi è stato gestito al tavolo del Consiglio. Questo ha impedito e impedisce che sia esercitato un controllo parlamentare efficace, e in ultima analisi una possibilità di scrutinio da parte dei cittadini europei, sull’uso (o sul mancato uso) di risorse europee per risolvere problemi chiaramente europei.
Interessi pubblici europei devono essere protetti con risorse europee. Nella seconda metà dello scorso anno la crisi del debito sovrano ha portato a uno stallo nel mercato della raccolta bancaria all’ingrosso. Le banche avevano oltre 800 miliardi di euro di raccolta che andava a scadenza nei primi mesi del 2012 e non avevano prospettive di rinnovarla a costi ragionevoli sul mercato. La loro reazione immediata era quella di tagliare in modo brutale la propria attività, una decisione inevitabile in assenza di interventi pubblici, che avrebbe generato un impatto potenzialmente devastante sulla crescita e l’occupazione nell’area dell’euro. Le ragioni della riluttanza dei mercati a finanziare le banche europeedipendevano dalla percezione che queste non fossero sufficientemente patrimonializzate e, soprattutto, dalla preoccupazione sulla capacità dei bilanci nazionali di sostenere le banche in caso di un deterioramento della situazione finanziaria. La proposta dell’EBA è stata di attivare tre linee di difesa: primo, l’EBA avrebbe chiesto alle banche di rafforzare significativamente il proprio capitale; secondo, si sarebbe dovuto istituire un meccanismo europeo di garanzia della raccolta bancaria, condizionata all’impegno delle banche stesse di continuare a sostenere l’economia reale; terzo, il fondo europeo per la stabilità finanziaria (EFSF) avrebbe dovuto impegnarsi in acquisti di titoli di Stato per alleviare la pressione sui governi nazionali, a fronte dell’impegno di questi ultimi adaffrontare un deciso risanamento delle finanze pubbliche. Il primo punto, che era di nostra diretta responsabilità, è stato realizzato con successo. Il secondo e il terzo sono rimasti bloccati: il Consiglio ha rifiutato ogni forma di pooling delle risorse e ha accettato solo garanzie nazionali alla raccolta bancaria, che invece di recidere la connessione tra banche e paesi di origine la accentuava. Il Consiglio ha perfino rifiutato proposte tecniche che prevedevano solo l’aggregazione in un sindacato di garanzia, che avrebbe lasciato tutte la responsabilità di eventuali perdite ai bilanci nazionali. Sull’intervento sul mercato dei titoli di Stato il dibattito si è trascinato fino al Consiglio di giugno 2012 e non è ancora stato concluso. Su entrambi i punti irrisolti, è stata la Banca centrale europea che ha preso una maggiore responsabilità, offrendo liquidità illimitata a tre anni alle banche e ora considerando misure straordinarie per riportare alla normalità il funzionamento dei mercati dei titoli di Stato. Il dibattito in seno al Consiglio si blocca ogni volta che si parla di “mutualizzazione” o “solidarietà”, per la preoccupazione di possibili ricadute elettorali negative a livello nazionale. Ma in realtà questi termini sono ingannevoli, non si tratta di alcuni paesi che aiutano altri paesi, ma di mettere risorse europee a disposizione per il perseguimento di obiettivi europei. È la prospettiva intergovernativa che distorce il processo: l’unico meccanismo di pooling delle risorse è l’EFSF (e in futuro l’European Stability Mechanism — ESM), che opera con meccanismi decisionali che di fatto attribuiscono poteri di veto a ciascun governo partecipante — si pensi alla richiesta di collaterale avanzata dal governo finlandese per il pacchetto di aiuti alla Grecia. Sarebbe necessario trasferire queste risorse nel bilancio europeo, con la gestione della Commissione europea e il controllo esercitato dal Parlamento. È il principio della sovranita fiscale esclusiva dei governi nazionali che deve essere superato, riconoscendo che interessi pubblici europei devono essere protetti con risorse europee. Il principio ordoliberale della “casa in ordine”, secondo il quale ciascuno deve risolvere i problemi nella sua casa nazionale e tutto andrà bene nella casa europea, è stato chiaramente smentito dagli eventi degli ultimi anni. Se anche i singoli appartamenti fossero completamente rinnovati, rimangono le parti comuni, le mura esterne, l’intero condominio europeo che richiede lavori e utilizzo di risorse comuni. Soprattutto perché il fuoco si propaga con grande facilità da una casa all’altra.
La difficoltà ad agire in modo coordinato su base volontaria. Nonostante siano stati fatti progressi enormi nella cooperazione di vigilanza, è chiaro che quando si arriva vicino al fuoco della crisi gli interessi delle autorità nazionali entrano in conflitto e lo scambio di informazioni e il coordinamento delle azioni si inceppano. Abbiamo assistito a casi di smembramento di gruppi transfrontalieri lungo linee nazionali, probabilmente con un danno per tutte le parti interessate (azionisti e creditori della banca, contribuenti dei diversi paesi), in molti casi con conflitti aperti tra autorità nazionali. Le informazioni non sono sempre state portate ai tavoli europei con tempestività. Con l’istituzione dell’EBA si è cercato di risolvere il problema attraverso un articolo che consente all’EBA di assumere poteri di coordinamento sulle autorità nazionali in caso di emergenza. Se le autorità nazionali si rifiutano di porre in atto le azioni richieste dall’EBA, quest’ultima può applicare le proprie raccomandazioni direttamente alle banche. Tuttavia, nel negoziato questo articolo è stato reso di così difficile e limitata applicazione che non è stato possibile ricorrervi neppure nei momenti più difficili della crisi. Lo stato di emergenza deve essere pubblicamente dichiarato dal Consiglio, il che può avere un effetto di accelerazione della crisi. Qualora sia attivato, l’EBA può dare indicazioni effettivamente vincolanti solo dove ci sia una regolamentazione europea direttamente applicabile alle banche, e per ora questo rimane un insieme vuoto. In ogni caso, ogni decisione dell’EBA può essere contestata e bloccata al tavolo del Consiglio, se ha un impatto sulle finanze pubbliche nazionali, cosa molto probabile in una situazione di crisi.
La governance e l’efficacia del processo decisionale. L’organo decisionale dell’EBA, il Board of Supervisors, è composto dei capi delle vigilanze bancarie nazionali. La regolamentazione fondativa dell’Autorità dice con chiarezza che tutti i membri del Board devono agire in maniera indipendente e obiettiva nel solo interesse dell’Unione nel suo complesso e non possono ricevere o richiedere istruzioni da alcuna istituzione o organo, sia dell’Unione sia nazionale. Tuttavia, il compito principale dell’EBA, produrre standard europei uguali per tutti, richiede per definizione cambiamenti nel modo in cui le banche sono vigilate dalle autorità nazionali. Nonostante il principio di maggioranza sia un elemento di forza nel portare avanti una posizione europea, laddove i cambiamenti sono particolarmente difficili (ad esempio, nella definizione del set di dati che le autorità possono richiedere alle banche) gli interessi nazionali tendono a prevalere, chiedendo l’introduzione di elementi di discrezionalità nazionali che possono pregiudicare la forza uniformatrice degli standard. Questa composizione rappresentativa di interessi nazionali può anche contribuire, al nostro tavolo come a quello del Consiglio, a ritardi nell’azione di policy. Nonostante i problemi siano spesso europei, questi si manifestano prima in alcuni punti del Mercato unico e le autorità che non sono direttamente coinvolte hanno spesso una preferenza per l’inazione; si finisce così per agire solo quando il problema si è allargato e richiede misure più incisive (e costose). Sarebbe utile tendere a forme di governance diverse, utilizzando almeno in alcuni casi forme di reverse majority, come accade ora nelle decisioni che la Commissione potrà prendere in materia di bilanci pubblici. Ad esempio, decisioni da prendere al tavolo dell’EBA su casi di infrazione a regole e standard europei potrebbero essere prese da un panel, che avrebbe potere decisionale, con una salvaguardia per le autorità nazionali, che potrebbero bloccare la decisione con una maggioranza qualificata.
Tutte queste difficoltà non hanno impedito di fare significativi passi avanti. Siamo riusciti a spingere una ricapitalizzazione delle banche europee per 200 mld di euro, un passaggio necessario per ridare stabilità al sistema ed evitare che la scarsità di capitale spingesse a una brutale restrizione del credito all’economia, e in particolare i prestiti a famiglie e piccole e medie imprese. Abbiamo adottato criteri di valutazione delle banche veramente uniformi e siamo vicini a emanare un numero molto elevato di standard che saranno adottati con regolamentazioni europee e diventeranno direttamente vincolanti in tutta l’Unione — un importante passo verso il single rulebook. Ma l’esperienza che ho cercato di raccontare conferma la necessità di passi più ambiziosi verso la centralizzazione della responsabilità di vigilanza a livelllo europeo.
L’Unione bancaria.
La sequenza di eventi che l’EBA si è trovata ad affrontare nei primi mesi di vita fornisce numerosi motivi per un allineamento della rete di sicurezza per le banche a livello europeo.
Vorrei però soffermarmi su un punto che mi sembra ancora non compreso a sufficienza: l’interconnessione che si è generata tra banche e governi nazionali ha di fatto innescato una spirale che senza importanti cambiamenti istituzionali non può che portare alla dissoluzione della moneta unica. La moneta infatti non sono le banconote che abbiamo nei nostri portafogli, ma è composta in larga misura da depositi bancari. La crisi del debito sovrano e l’interconnessione tra banche e governi che l’ha accompagnata hanno comportato che un euro depositato presso una banca irlandese o greca non avesse più lo stesso valore di un euro depositato presso una banca tedesca, perché diverso era il merito creditizio dello Stato che offriva la protezione ai depositanti. La moneta non era più di fatto la stessa, e questo ha determinato un deflusso massiccio di depositi dall’Irlanda e dalla Grecia. Questa potente fonte di instabilità ha richiesto forti interventi con risorse europee. Di fatto, l’assioma di King è stato capovolto. Banche che erano assolutamente nazionali in vita — le banche irlandesi e le casse di risparmio spagnole, che avevano concentrato la propria esposizione sul mercato immobiliare domestico — sono state salvate con risorse europee. Sono state nazionali in vita, ed europee in punto di morte, come ha notato Daniel Gros. Con un’ipocrisia difficile da giustificare, gli aiuti europei sono però stati dati ai governi nazionali, in modo da mantenere in vita il simulacro della loro sovranità assoluta. L’effetto è stato quello di danneggiare le finanze pubbliche nazionali e accentuare l’interconnessione tra banche e governi.
Al Consiglio dello scorso giugno si è finalmente realizzato che era necessario consentire il supporto europeo diretto per le banche e centralizzare i controlli di vigilanza. Si parla di Unione bancaria, ma di fatto è il completamento dell’Unione monetaria, perché è la moneta unica che si spezza se i controlli non sono unificati.
Tutto questo era ben chiaro ai padri fondatori dell’Unione monetaria. Infatti, le prime versioni del Trattato di Maastricht prevedevano che la vigilanza bancaria fosse affidata alla Banca centrale europea. La scelta finale fu di mantenere la vigilanza nazionale, chiedendo solo un rafforzamento della cooperazione tra autorità nazionali. La consapevolezza della fragilità di questa costruzione istituzionale era testimoniata dall’inserimento di una clausola di salvaguardia, che permetteva di attribuire alla BCE compiti di vigilanza con una procedura semplificata. Tommaso Padoa-Schioppa sottolineava già nel 1999, il primo anno dell’Unione monetaria, che mai nella storia la giurisdizione della politica monetaria era stata separata dalla giurisdizione della vigilanza bancaria. Le autorità nazionali che avevano spinto per questa soluzione dovevano ora sostenere l’onere della prova che questo sistema potesse funzionare, dimostrandosi capaci di agire come un sol corpo quando questo si fosse reso necessario. Questa prova è stata fallita, ma c’è stato un ritardo enorme nel riconoscerlo. Ancora nel 2007, all’inizio della crisi, sempre Padoa-Schioppa, questa volta come ministro dell’economia italiano, vedeva un fronte compatto di 26 paesi rifiutare la sua proposta di passare a un accentramento delle funzioni di vigilanza. Ora che la decisione è stata presa bisogna dirigersi velocemente verso un nuovo assetto istituzionale.
È essenziale che questa volta non si ripeta l’errore di accentrare responsabilità in modo parziale e introducendo vincoli e limiti all’operato delle autorità europee. Idealmente, la riforma dovrebbe riguardare l’intero Mercato unico, ma è essenziale che sia attuata per i paesi dell’area dell’euro.
Alla Banca centrale europea devono essere trasferite tutte le responsabilità di vigilanza prudenziale, per tutte le banche operanti nell’area dell’euro. Ogni soluzione diversa avrebbe effetti potenzialmente destabilizzanti. Se in un paese banche sotto responsabilità europea operassero a fianco di banche sotto responsabilità nazionale, in una situazione di fragilità di uno Stato membro assisteremmo a flussi di depositi dalle seconde alle prime. Si accrescerebbe la volatilità della raccolta bancaria e con essa l’instabilità dell’intero sistema. Nei fatti, queste responsabilità possono poi essere esercitate servendosi del personale delle autorità nazionali, ma le decisioni di maggior rilievo devono in ogni caso essere accentrate. Dal punto di vista della governance sarebbe anche importante evitare che le decisioni della BCE siano prese esclusivamente da un organo composto da autorità nazionali.
Assieme alla centralizzazione della vigilanza deve essere completata la costituzione di fondi europei per la garanzia dei depositi e la risoluzione delle banche. I risparmiatori devono essere rassicurati che gli euro depositati presso una banca saranno restituiti al valore nominale e nella stessa valuta. Le banche devono poter essere ristrutturate con fondi generati dallo stesso sistema bancario, con una garanzia ultima fornita a livello europeo. A questo di deve associare una capacità decisionale a livello europeo sulla ristrutturazione delle banche, che abbia una chiara preferenza per la risoluzione e l’uscita ordinata dal mercato rispetto all’utilizzo di risorse pubbliche.
Benché la decisione di attivare l’articolo 127.6 del Trattato per affidare la responsabilità alla BCE sia saggia, vista la necessità di agire con grande speditezza, è un peccato che questo preveda un coinvolgimento marginale del Parlamento europeo. Il nuovo assetto istituzionale non può essere efficace se si mantiene esclusivamente intergovernativo, se l’uso dei fondi europei che forniscono la garanzia ultima al sistema è deciso con procedure che prevedono meccanismi di veto nazionale e non è sottoposto allo scrutinio parlamentare.
Infine, entrando nel campo che riguarda più da vicino l’EBA, vorrei notare che la decisione di separare l’attività di predisposizione delle regole, che rimarrà attribuita all’EBA, da quella di vigilanza, che andrà alla BCE, richiederà un forte coordinamento tra le due autorità. Corriamo un rischio concreto di una polarizzazione del Mercato unico tra paesi dell’area dell’euro e altri Stati membri. Il collante del Mercato unico dovrà essere costituito da regole veramente uniformi e da approcci e metodologie di vigilanza veramente unificate. Sarebbe importante che il ruolo dell’EBA in questi campi venisse rafforzato.
Conclusioni.
Il calendario delle prossime settimane porta date importanti. La riparazione dell’assetto istituzionale europeo è urgente e richiede passi decisi.
Ma non è importante solo fare quello che deve essere fatto, senza esitazioni. È essenziale farlo anche nel modo giusto. Istituzioni che nascessero con un’impronta di compromesso al ribasso tra alcuni paesi o di imposizione di soluzioni da parte di altri paesi, in un processo opaco, non avrebbero la forza necessaria per assolvere in modo efficace alle proprie responsabilità.
Serve una grande dimostrazione di maturità, che eviti di trasmettere alle opinioni pubbliche nazionali unicamente la rappresentazione di un agone tra leader nazionali, con vincitori e vinti, ma finalmente la capacità di prendere decisioni europee per difendere interessi europei, di usare risorse europee per sostenere politiche pubbliche europee, di assicurare il controllo da parte dei rappresentanti dei cittadini europei sull’utilizzo di queste risorse. Queste tre cose contribuirebbero non poco non solo a rasserenare i mercati, ma anche a ristabilire la fiducia dei cittadini nelle istituzioni europee.
Vi ringrazio per la vostra attenzione.
Andrea Enria
* Si tratta della relazione svolta il 2 settembre 2012 a Ventotene in occasione della seduta di apertura dei lavori del XXXI Seminario di formazione federalista “Il Federalismo in Europa e nel mondo”.
