Anno XLIII, 2001, Numero 2, Pagina 144
JAMES MADISON
James Madison (1745-1836) partecipò da protagonista a tutti i principali avvenimenti che portarono alla creazione della Federazione americana. Nel 1776 fu membro della Convenzione della Virginia incaricata di redigerne la Costituzione. Delegato al Congresso continentale (1780), partecipò alla convenzione di Annapolis (1786) che aprì la strada alla convocazione della Convenzione di Filadelfia dell’anno successivo, dove giocò un ruolo decisivo nel dibattito sull’elaborazione della Costituzione federale. Nel 1787 accettò l’invito di Alexander Hamilton a collaborare, insieme a John Jay, alla stesura di una serie di saggi (The Federalist) in difesa della ratifica della Costituzione federale nei tredici Stati. Il saggio numero 10 del Federalist che viene qui proposto, rappresenta una delle più efficaci difese della federazione come strumento per preservare la democrazia e sconfiggere la faziosità in una repubblica.
Nel corso della prima legislatura federale Madison contribuì a sconfiggere gli antifederalisti, che si proponevano di emendare in senso confederale la nuova Costituzione. Fu grazie al suo impegno che i primi dieci emendamenti, noti come Bill of Rights, vennero elaborati mantenendo fermo il rifiuto di un ritorno alla Confederazione.
Tuttavia negli anni seguenti, quando si pose il problema del consolidamento del governo federale, Madison, insieme a Thomas Jefferson, contrastò duramente le politiche del Segretario al Tesoro Hamilton e del Presidente George Washington. Nel 1790 si oppose alla creazione della Banca federale e, successivamente, giunse a giustificare il diritto dei singoli Stati, in primo luogo della Virginia, di rifiutarsi di sottostare, unilateralmente e indipendentemente dal parere della Corte Suprema, alle leggi approvate dal Congresso. A questo proposito resta significativo il suo rapporto al Congresso della Virginia (1800), più volte citato in seguito dai fautori del diritto di secessione nell’ambito della federazione. Presidente degli Stati Uniti per due mandati consecutivi, nel 1809 e nel 1813, dovette conciliare la sua avversione al consolidamento dei poteri federali con le esigenze di politica interna (non pose il veto al rinnovo dello statuto della Banca centrale) e di politica estera l’istituzione di un esercito permanente).
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IL FEDERALISTA N. 10 (Madison)*
Al popolo dello Stato di New York
Tra i numerosi vantaggi offerti da una solida unione, nessuno merita di essere più accuratamente esaminato di quello rappresentato dalla tendenza di essa a spezzare e a controllare la violenza delle fazioni. Il fautore di governi popolari non si troverà mai tanto imbarazzato nel considerare il carattere e il destino di questi, come quando ponga mente alla facilità con cui degenerano quelle forme corrotte del vivere politico.
Egli, pertanto, sarà propenso ad annettere gran valore a qualunque progetto, che pur non violando i principi che gli sono cari, rappresenti un efficace antidoto a tale tendenza.
La mancanza di stabilità, l’ingiustizia, e la confusione che sovrintendono ai pubblici consessi hanno rappresentato, in verità, i mali mortali di cui i governi popolari hanno finito col perire ovunque; essi, poi, continuano a fornire agli avversari della libertà le argomentazioni favorite e più feconde per le loro più speciose e declamatorie invettive.
Non si loderanno, certo, mai abbastanza i notevoli miglioramenti che le costituzioni americane hanno apportato ai vecchi e nuovi modelli popolari; ma sarebbe, certo, insostenibile parzialità affermare che tali miglioramenti hanno ovviato a pericoli del genere con l’efficacia che ci si sarebbe potuto aspettare o sperare.
Sentiamo lamentare, da ogni parte, alcuni fra i nostri più considerati e virtuosi cittadini — cui il pubblico interesse sta a cuore quanto quello del singolo, e così la pubblica libertà come quella individuale — che i nostri governi sono troppo instabili, che il bene pubblico viene trascurato nel conflitto delle parti contrastanti, e che vengono spesso prese delle misure, non in base a principi di giustizia, o in considerazione dei diritti della minoranza, ma in forza della superiorità numerica della maggioranza interessata e prepotente. Per quanto ardente possa essere il nostro desiderio che queste lamentele non abbiano fondamento alcuno, l’evidenza stessa dei fatti ci vieta di negarne la veridicità. Un esame onesto della situazione dimostra, in realtà, che solo erroneamente, alcuni dei mali di cui abbiamo sofferto sono stati riferiti al modo di agire dei nostri governi; ma si proverà anche, al medesimo tempo, che tutte le altre cause non basteranno a giustificare molte delle nostre più crude sventure e, in particolare, non potranno essere invocate in relazione alla diffusa e sempre crescente diffidenza per gli impegni di carattere pubblico, o all’allarme circa la difesa dei diritti dei singoli che si va sentendo echeggiare da un estremo all’altro del continente. Tutto ciò è dovuto principalmente, se non completamente, alla faziosità che ha determinato nelle nostre pubbliche amministrazioni una mancanza di coerenza e di giustizia.
Per fazione intendo un gruppo di cittadini che costituiscano una maggioranza o una minoranza, che siano uniti e spinti da un medesimo e comune impulso di passione o di interesse in contrasto con i diritti degli altri cittadini o con gli interessi permanenti e complessi della comunità.
Vi sono due metodi per curare i mali causati dalle fazioni: uno è rimuoverne le cause, e il secondo è controllarne gli effetti.
Vi sono due modi ancora, per distruggere le cause di una faziosità: il primo è quello di distruggere la libertà che ne è condizione indispensabile; il secondo è quello di accomunare tutti i cittadini in unanimità di opinioni, di passioni e di interessi.
Il detto che il rimedio è peggiore del male ha, nel primo caso, un’incomparabile esemplificazione. La libertà rappresenta per la faziosità quel che l’aria rappresenta per il fuoco: un alimento senza il quale essa viene senz’altro meno. Tuttavia sarebbe altrettanto folle abolire la libertà, che è essenziale alla vita politica — solo perché essa può nutrire le fazioni — quanto pensare di eliminare l’aria, che è essenziale alla vita animale, solo perché essa dona al fuoco la sua energia distruttrice.
Il secondo espediente è inattuabile, proprio come il primo è imprudente. Finché la ragione umana non diviene infallibile e fino a che l’uomo sarà libero di esercitarla, vi saranno sempre opinioni differenti. E fino a che sussisterà un legame tra la sua ragione e l’amore che ciascuno nutre per sé medesimo, le sue convinzioni e le sue passioni subiranno reciproci influssi: e le seconde influiranno sulle prime. D’altronde la differenza di qualità intrinseche di ciascun uomo, che rappresenta la fonte dei diritti di proprietà, configura un ostacolo parimenti insuperabile ad una eventuale uniformità d’interessi. Prima cura di ogni governo dovrà, infatti, essere la salvaguardia di queste qualità individuali. E dalla protezione delle facoltà di guadagno distribuite in minore o maggiore misura in ciascun individuo, nasce, naturalmente, il possesso di beni di tipo e misura differenti; e dall’influsso esercitato da questi beni sulle opinioni e sui sentimenti dei rispettivi proprietari, deriva una divisione della società in interessi ed in partiti differenti.
Le cause latenti della faziosità sono, così, intessute nella natura stessa dell’uomo; e noi le vediamo, ovunque, più o meno operanti, a seconda di quelle che sono le varie situazioni di una società civile.
Una appassionata partecipazione a varie opinioni politiche, o religiose, o d’altro genere, su questioni di carattere pratico o su speculazioni teoriche; una devozione per vari capi in lotta per la preminenza e per il potere, o per persone di diverso genere, le cui fortune siano importanti per le umane passioni, hanno, di volta in volta, diviso l’umanità in diversi partiti, infiammando gli uomini di reciproca animosità e rendendoli assai più pronti alla reciproca oppressione e vessazione, che non ad una mutua cooperazione per il raggiungimento di un fine comune. Tale e tanto forte è questa tendenza dell’umanità ad abbandonarsi all’odio reciproco che, laddove siano venute a mancare delle ragioni più solide, sono bastati spunti e distinzioni dei più futili e fantastici per eccitare le malevole passioni e generare i più violenti conflitti.
Le fonti più comuni e durature di faziosità sono, tuttavia, fornite dalla varia o ineguale distribuzione delle ricchezze. Coloro che posseggono e coloro che non hanno proprietà hanno sempre costituito i contrastanti interessi nella società. Similmente, i creditori da una parte ed i debitori dall’altra. Gli interessi dei proprietari agrari, quelli degli industriali, dei commercianti, dei possessori di capitali liquidi insieme ad altri minori crescono, di necessità, nelle nazioni civili e si ripartiscono in diverse classi sollecitate ad agire da vari sentimenti e valutazioni.
Compito primo della legislazione moderna è, appunto, la regolamentazione di questi interessi svariati e delle loro reciproche interferenze, il che implica un certo spirito di parte, fin nell’esplicazione delle comuni attività di ordinaria amministrazione.
A nessun individuo è concesso di fungere da giudice in una causa che lo riguardi personalmente, dacché il suo stesso interesse svierebbe senza meno il suo giudizio e, con ogni probabilità, ne comprometterebbe l’integrità. Analogamente, anzi a maggior ragione, non è possibile che un certo numero di individui sia allo stesso tempo giudice e parte in causa; eppure cosa mai sono molti tra i più importanti atti legislativi, se non deliberazioni di giudizio concernenti non i diritti di un solo individuo, ma quelli di larghe masse di cittadini? E cosa sono mai le varie categorie di legislatori se non parti ed avvocati delle cause sulle quali deliberano? V’è, ad esempio, una proposta di legge relativa ai delitti privati? Ecco subito una questione in cui le parti sono costituite dai creditori e dai debitori. La giustizia dovrebbe mantenere l’equilibrio tra i due. Tuttavia le parti sono, ed in effetti debbono essere, esse stesse giudici; è quindi prevedibile che la parte più numerosa, o, in altre parole, la fazione più potente finirà per prevalere. Si dovranno incoraggiare le fabbriche nazionali, imponendo restrizioni sui manufatti esteri, ed in qual misura? Sono tutte questioni su cui la categoria dei fabbricanti e quella dei finanzieri deciderebbero diversamente e nessuna delle due, probabilmente, avrebbe mente soltanto al pubblico bene e alla giustizia.
L’imposizione di tasse sui vari tipi di proprietà sembrerebbe richiedere la massima esattezza ed imparzialità; pure, nessun altro atto legislativo offre maggiori tentazioni al partito dominante di calpestare le regole della giustizia. Ogni singolo scellino, con cui esso carica la minoranza, rappresenta uno scellino risparmiato alle proprie tasche.
E’ vano affermare che illuminati uomini di Stato ben sapranno conciliare questi contrastanti interessi, convogliandoli tutti verso il pubblico bene. Gli statisti illuminati non saranno sempre a portata di mano. Né, d’altronde, in molti casi, questa conciliazione potrebbe avvenire senza tenere d’occhio alcune considerazioni indirette e remote, considerazioni che avranno difficilmente la meglio sull’interesse immediato che una determinata parte potrebbe avere a trascurare gli interessi di un’altra parte, o anche il pubblico bene.
La conclusione, cui siamo tratti, sarà dunque la seguente: che le cause di faziosità non possono venire eliminate e che bisogna, dunque, limitarsi a trovare dei rimedi atti a limitare gli effetti di essa.
Se una fazione non raggiunge la maggioranza, il principio repubblicano stesso fornisce il rimedio, concedendo alla maggioranza il diritto di frustrarne i sinistri intenti per mezzo del voto. Essa potrà intralciare l’amministrazione e mettere in rivoluzione la società, ma non le sarà possibile far uso della propria violenza e mascherarla sotto un formale rispetto della costituzione. D’altro lato, invece, se la maggioranza stessa fa parte di una fazione, gli istituti di governo popolare le permettono di sacrificare il pubblico interesse ed il bene degli altri cittadini alla propria passione o interesse dominante.
Pertanto, il grande oggetto della nostra ricerca dovrà proprio essere come salvaguardare il pubblico interesse ed il bene dei singoli dal pericolo di una tale fazione, senza, d’altronde, intaccare lo spirito e la prassi democratica. Lasciate che aggiunga che questo è il rimedio grandemente desiderato, per mezzo del quale questa forma di governo potrà risollevarsi dall’obbrobrio sotto cui è giaciuta per tanto e potrà essere raccomandata alla stima dell’umanità perché venga messa in atto.
Ma in quale modo raggiungere un simile obiettivo? Evidentemente vi sono uno o due mezzi soltanto. O si deve prevenire la possibilità che la stessa passione o lo stesso interesse prevalgano nel medesimo tempo in tutta una maggioranza, o la maggioranza stessa, che fosse coinvolta nella medesima passione o nel medesimo interesse, deve essere posta in condizioni vuoi numeriche, vuoi ambientali, tali da non poter tramare o mettere in pratica delle misure oppressive. Se si lasceranno coincidere impulso e possibilità d’agire, ben sappiamo come non vi siano remore di carattere religioso o morale che possano agire con sufficiente efficacia. Tali remore non sono adeguate nemmeno quando si tratta delle ingiustizie e delle violenze perpetrate dai singoli, ed indubbiamente la loro efficacia diminuisce progressivamente via via che aumenta il numero dei complici, vale a dire via via che essa diventa più che mai necessaria. Da questa visione dell’argomento si potrebbe concludere che una democrazia pura, col che intendo riferirmi ad una società di pochi cittadini, che si riuniscono ed amministrano di persona la cosa pubblica, non offre alcun possibile rimedio ai guai delle fazioni. Avverrà quasi sempre che un interesse o una passione accomunino la maggioranza; la stessa forma di governo favorisce le possibilità di comunicazione e di accordo; e nulla v’è che possa controllare impulsi che spingono a sacrificare la parte più debole o un individuo poco gradito.
E’ cosi, pertanto, che le democrazie hanno sempre offerto spettacolo di turbolenza e di dissidi, si sono sempre dimostrate in contrasto con ogni forma di garanzia della persona o delle cose; e hanno vissuto una vita che è stata tanto breve, quanto violenta ne è stata la morte.
I teorici della politica che hanno esaltato questo tipo di convivenza politica, hanno ritenuto, a torto, che ponendo tutti gli uomini in uno stato di perfetta eguaglianza per quanto riguarda i loro diritti politici, essi ne avrebbero potuto automaticamente livellare perfettamente le proprietà, le opinioni e le passioni.
Una repubblica, e con ciò intendo riferirmi ad un regime politico in cui operi il sistema di rappresentanza, apre diverse prospettive, ed offre il rimedio che andiamo cercando. Esaminiamo dunque i punti in cui essa differisce da una pura democrazia, e ben comprenderemo vuoi la natura del rimedio, vuoi la maggiore efficacia che l’Unione non mancherebbe di fornirle.
I due grandi elementi di differenziazione tra una democrazia e una repubblica sono i seguenti: in primo luogo nel caso di quest’ultima vi è una delega dell’azione governativa ad un piccolo numero di cittadini eletto dagli altri; in secondo luogo, essa può estendere la sua influenza su un maggior numero di cittadini e su una maggiore estensione territoriale.
Risultato del primo punto è, da un lato, quello di affinare ed allargare la visione dell’opinione pubblica, attraverso la mediazione di un corpo scelto di cittadini, la cui provata saggezza può meglio discernere l’interesse effettivo del proprio paese ed il cui patriottismo e la cui sete di giustizia renderebbero meno probabile che si sacrifichi il bene del paese a considerazioni particolarissime e transitorie. In un regime di questo genere, può ben avvenire che la voce del popolo, espressa dai suoi rappresentanti, possa meglio rispondere al bene di tutti, di quanto non avverrebbe se essa fosse espressa direttamente dal popolo riunito con questo specifico scopo. D’altro canto il risultato può essere capovolto. Individui faziosi, schiavi di pregiudizi locali, che accarezzino sinistri disegni, potrebbero riuscire, con l’intrigo o la corruzione o con altri mezzi, ad ottenere, dapprima, il suffragio popolare e, quindi, tradire gli interessi del popolo che li avesse eletti. L’argomento che ne risulta è il seguente: se siano più adatte ad eleggere buoni custodi della cosa pubblica le piccole o le grandi repubbliche. Tale questione dovrà, senz’altro, essere decisa in favore di queste ultime, in considerazione di due ovvi argomenti: si dovrà in primo luogo notare come, per quanto piccola la repubblica possa essere, i rappresentanti dovranno sempre raggiungere un certo numero per evitare le possibili mene di pochi: e che, per grande che possa essere, quelli dovranno essere limitati ad un certo numero, per evitare la confusione generale della massa. Da qui risulta come il numero dei rappresentanti, in ambedue i casi, non sia proporzionato a quello di coloro che li eleggono, ed essendo, anzi, relativamente maggiore nella piccola repubblica, ne consegue che, se la proporzione di personalità adatte al compito non è minore nella grande repubblica, essa presenterà maggiore larghezza di scelta e, conseguentemente, migliori probabilità di effettuare tale scelta con discernimento.
In secondo luogo, dacché ciascun rappresentante sarà scelto da un numero di cittadini che sarà maggiore nella grande che nella piccola repubblica, rimarrà più difficile a candidati immeritevoli tramare e mettere in pratica le manovre tortuose con cui troppo spesso si effettuano le elezioni; inoltre, essendo il suffragio popolare più libero, esso si indirizzerà più facilmente verso uomini che presentino reali meriti e fermi e conosciuti caratteri.
Si deve ora ammettere che, in questo come in molti altri casi, esiste una zona comune, per ambedue le soluzioni, in cui si riscontreranno inconvenienti. Allargando troppo il numero degli elettori, si farà sì che il rappresentante sia troppo poco al corrente di tutte le piccole situazioni ed interessi locali; mentre, riducendolo troppo, avverrà che egli vi sia anche troppo attaccato e poco atto a comprendere le questioni di carattere nazionale ed a prestare per esse la propria opera. La costituzione federale rappresenta, da questo punto di vista, un felice compromesso: infatti, essa prescrive che gli interessi di carattere generale vengano delegati al legislativo centrale, mentre quelli di carattere locale e particolare rimangano di competenza delle assemblee legislative dei vari Stati.
Altro punto di differenziazione è il seguente: che un regime repubblicano può abbracciare un maggior numero di cittadini ed un più territorio di quanto non possa un regime democratico ed è proprio questa circostanza che fa sì che le possibili manovre delle fazioni siano da temere meno nel primo, che nel secondo caso.
Quanto più piccola è la società, tanto minori saranno probabilmente gli interessi e le parti che la compongono; quanto meno numerosi questi singoli interessi e queste parti tanto più facilmente si potrà formare una maggioranza che condivida il medesimo interesse; e quanto più è il numero dei cittadini che basti a costituire una maggioranza, quanto più limitata la zona in cui essi agiscono, tanto più facilmente essi potranno tramare ed eseguire i loro disegni di oppressione. Allargate la zona d’azione ed introducete una maggiore varietà di partiti e d’interessi e renderete meno probabile l’esistenza di una maggioranza che, in nome di un comune interesse, possa agire scorrettamente nei riguardi dei diritti degli altri cittadini; oppure, anche qualora esistesse una simile comunità di interessi, sarà certo più difficile, a coloro che ne partecipino, il riconoscere e il valutare la propria forza e l’agire d’accordo con altri. Accanto ad altri ostacoli si può notare come, dove esiste coscienza di propositi ingiusti o disonorevoli, la diffidenza reciproca esercita tanto maggior controllo sulla possibilità di comunicare e di accordarsi, quanto maggiore sarà il numero di coloro la cui complicità sarebbe necessaria.
Donde appare chiaramente come l’Unione possa vantare, rispetto agli Stati che la compongono, la stessa superiorità che una repubblica può vantare nei riguardi di una repubblica più piccola, ed una repubblica in genere nei riguardi della democrazia, per quanto si riferisce al controllo delle azioni faziose.
Tale vantaggio proviene, forse, dal fatto che i rappresentanti, in questo caso, sarebbero individui superiori, per le proprie illuminate opinioni e per i propri virtuosi sentimenti, ai pregiudizi locali e alle manovre meno che giuste? Non vi è dubbio alcuno che i rappresentanti dell’Unione saranno più facilmente in grado di rispondere a questi requisiti. Consiste invece nella maggiore garanzia offerta dalla più ampia varietà di opinioni e di interessi che si oppone alla possibilità che uno di questi gruppi possa superare ed opprimere gli altri? Anche in questo caso, la maggiore varietà di gruppi diversi, inclusi nell’Unione, aumenta quella garanzia. O consiste esso, infine, nei maggiori ostacoli che si oppongono all’attuazione delle segrete speranze di una maggioranza ingiusta ed interessata? Anche in questo caso l’ampiezza dell’Unione le fornisce il più sostanzioso vantaggio.
L’influenza di capi faziosi può appiccar fuoco nei loro Stati, ma non sarà in grado di provocare, attraverso tutti gli altri, una conflagrazione generale. Una determinata confessione religiosa può, in una qualche parte della Confederazione, degenerare in episodi di faziosità politica, ma la gran varietà di confessioni, diffuse in ogni dove sulla sua superficie, difenderà le assemblee nazionali da ogni pericolo di tal sorta.
Sarà assai più difficile che una follia volta ad ottenere che venga emessa carta moneta, o aboliti i debiti o divisa pariteticamente la proprietà, o infine che si metta in atto un qualunque altro progetto insensato ed impossibile, si diffonda in tutta l’Unione piuttosto che in una parte di essa; così come è assai più facile che tale malanno pervada una zona o un distretto particolare, piuttosto che un intero Stato.
Il rimedio che la repubblica offre per i mali più tipici del regime repubblicano risiede dunque nell’ampiezza e nella struttura dell’Unione. E quanto più noi saremo lieti ed orgogliosi di essere repubblicani, tanto più dovremo salvaguardare e rinforzare in noi stessi le nostre convinzioni di federalisti.
(a cura di Franco Spoltore)
