Il federalismo nella storia del pensiero

 

 

Nel 1918, verso la fine della prima guerra mondiale, Giovanni Agnelli, fondatore dell’industria automobilistica FIAT, e Attilio Cablati, economista e professore al R. Istituto Superiore di Commercio di Genova, decisero di rendere pubbliche le riflessioni che da tempo andavano facendo e discutendo tra di loro, relative agli orrori della guerra e all’unica soluzione che avrebbe garantito la sicurezza alle generazioni future: la Federazione europea. Fu dunque pubblicato un libro Federazione europea o Lega delle Nazioni?, nel quale i due autori, oltre ad analizzare i concetti di nazionalità e nazionalismo, svilupparono una critica puntuale nei confronti della Società delle Nazioni. Le loro argomentazioni, analoghe a quelle svolte in quello stesso anno da Luigi Einaudi, costituiscono una svolta nell’idea dell’unificazione europea. Per la prima volta, infatti, vengono individuati e chiariti con rigore teorico alcuni aspetti centrali della problematica dell’unificazione europea e viene messo in luce in termini convincenti come la Federazione europea rappresenti l’unica adeguata risposta ai problemi di fondo che furono all’origine della prima guerra mondiale.

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FEDERAZIONE EUROPEA O LEGA DELLE NAZIONI?

 

28. Lega delle nazioni o Europa federale?

 

Noi siamo senza esitare di opinione che, ove si voglia effettivamente rendere la guerra in Europa un fenomeno di impossibile ripetizione, una sola è la via aperta, che bisogna avere la franchezza di considerare: la federazione degli Stati europei sotto un potere centrale che li regga e li governi. Ogni altra più attenuata visione non è se non erba trastulla.

Noi non sapremmo dove trovare un commento più preciso a questo stato di necessità, se non nel libro già più volte citato del Curtis, The Commonwealth of Nations. L’esperienza storica, quella famosa esperienza che dovrebbe essere — e non è — la maestra della vita, dimostra: 1) la fine sterile di tutti i tentativi compiuti, per quanto talvolta anche durati a lungo, di quei tipi di «Società delle nazioni», le quali consistevano in confederazioni di Stati sovrani; 2) e invece l’esito sempre più grandioso di quell’altro tipo di società di nazioni, che consiste nella trasformazione di Stati sovrani in province di uno Stato unico confederato.

L’esperienza storica, diciamo, in questa materia, conforta la nostra convinzione col responso univoco di secoli. Noi vediamo sciogliersi miseramente la prima Confederazione di Stati, quella delle città greche del 470 avanti Cristo, per la quale esse contribuivano al tesoro comune di Delo e che portò a salvare l’Europa dalla civiltà asiatica. Ma la mancanza di un’autorità centrale, la quale rendesse coattiva sui singoli Stati la volontà comune, portò alla decadenza e allo scioglimento della Confederazione, alle lotte fratricide, all’egemonia di Atene dapprima, e poi di Sparta, infine alla caduta delle repubbliche sotto l’impero macedone. Per ragioni e difetti quasi identici, noi vediamo decadere nel secolo XVIII l’Olanda, la quale nelle Province Unite aveva creato una società delle nazioni, ma non una nazione federale. Così il Sacro Romano Impero dall’800 al 1806 aveva costituito il più vasto sogno di raccogliere sotto un unico imperatore una società delle nazioni. Ma il potere dell’imperatore era fissato dall’arbitrio dei principi, dei vescovi, delle città libere, degli elettori. Esso consumò per tutti i dieci secoli della sua durata le forze del Papato e dell’Impero, della Germania e dell’Italia, in una lotta vana per una vana potenza, e tutti gli storici, dal Bryce al Treitschke, hanno rilevato come a questa lotta debbano e Germania e Italia il loro tardo ricomporsi ad unità statale.

E noi abbiamo già ricordato come, appena uscita l’Europa dalle sanguinose ventennali guerre napoleoniche, si fosse appunto tentata la creazione di una società delle nazioni con la Santa Alleanza, la quale impegnava gli Stati partecipanti «a rimanere uniti coi vincoli di una vera e indissolubile fraternità, considerandone tutti i sudditi quali concittadini e prestandosi in ogni caso reciproco aiuto e assistenza». E ne abbiamo visto il risultato!

L’esempio classico. Ma l’esempio tipico, il quale dimostra come una medesima comunità abbia dovuto — per le ragioni stesse della sua esistenza — passare dal tipo della lega di Stati sovrani e indipendenti a quello più complesso di un’unione di Stati governati da un potere centrale, ci è offerto con insuperabile chiarezza ed evidenza dalla storia degli Stati Uniti d’America. Come è noto, essi passarono attraverso a due Costituzioni: la prima, disposta da un Congresso di tredici Stati nel 1776 ed approvata dagli Stati stessi nel febbraio 1781; la seconda, approvata dalla Convenzione nazionale del 17 settembre 1787 ed entrata in vigore nel 1788.

Il confronto fra i due documenti spiega perché il primo fallì, minacciando l’indipendenza e la libertà stessa della giovane Unione, mentre il secondo ha creato la Repubblica, che oggi tutti ammiriamo.

La Costituzione del 1781 incominciava con l’affermare la sovranità dei singoli Stati. L’art. II dice appunto: «Ogni Stato conserva la propria sovranità,libertà ed indipendenza,ogni potere, giurisdizione e diritto...». L’art. XIII sanciva, è vero, che gli Stati si dovevano ritenere «legati dalle deliberazioni degli Stati Uniti riuniti in congresso»: ma, come osserva il Curtis, l’art. XIII entrava in perpetuo conflitto con l’art. II. L’essenza della sovranità è l’onnipotenza legale e non può riconoscere una sovranità superiore, senza distruggere sé stessa. Hamilton, Washington, tutti gli uomini più cospicui della Confederazione videro il pericolo e lo segnalarono. I fatti, poi, furono più forti ed eloquenti di ogni commento. Come scrive un brillante studioso sul Corriere della Sera[1]: «Quei sette anni di vita, dal 1781 al 1787, della ‘società’ delle tredici nazioni americane, erano stati anni di disordine, di anarchia, di egoismo tali da far rimpiangere a molti patrioti il dominio inglese e da far desiderare a non pochi l’avvento di una monarchia forte, che fu invero offerta a Washington e da questi respinta con parole dolorose, le quali tradivano il timore che l’opera faticosa sua di tanti anni non dovesse andare perduta. La radice del male stava appunto nella sovranità e nell’indipendenza dei tredici Stati. La Confederazione, appunto perché era una semplice ‘società’ di nazioni, non aveva una propria indipendente sovranità, non poteva prelevare direttamente imposte sui cittadini. Dipendeva quindi, per il soldo dell’esercito e per il pagamento dei debiti contratti durante la guerra dell’indipendenza, dal beneplacito dei tredici Stati sovrani. Il Congresso nazionale votava spese, impegnava la parola della Confederazione e per avere i mezzi necessari indirizzava richieste di denaro ai singoli Stati. Ma questi o negligevano di rispondere, o non volevano nessuno tra essi essere i primi a versare le contribuzioni nella cassa comune. ‘Dopo brevi sforzi’ — così scrive il giudice Marshall, nella sua classica Vita di Washington, riassumendo le disperate ripetute invocazioni e lagnanze che a centinaia sono sparse nelle lettere del grande generale e uomo di Stato — dopo brevi sforzi compiuti per rendere il sistema federale atto a raggiungere i grandi scopi per cui era stato istituito, ogni tentativo apparve disperato e gli affari americani si avviarono rapidamente ad una crisi, da cui dipendeva la esistenza degli Stati Uniti come nazione… Un governo autorizzato a dichiarare guerra, ma dipendente da Stati sovrani quanto ai mezzi di condurla, capace di contrarre debiti e di impegnare la fede pubblica al loro pagamento, ma dipendente da tredici separate legislature sovrane per la preservazione di questa fede, poteva soltanto salvarsi dall’ignominia e dal disprezzo qualora tutti questi governi sovrani fossero stati amministrati da persone assolutamente libere e superiori alle umane passioni’. Era un pretendere l’impossibile. Gli uomini forniti di potere non amano delegare questo potere ad altri; ed è perciò quasi impossibile, conchiude il biografo, ‘compiere qualsiasi cosa, sebbene importantissima, la quale dipenda dal consenso di molti distinti governi sovrani’. Ed un altro grande scrittore e uomo di Stato, uno degli autori della Costituzione del 1787, Alessandro Hamilton, così riassumeva in una frase scultoria la ragione dell’insuccesso della prima società delle nazioni americane: ‘il potere senza il diritto di stabilire imposte, nelle società politiche è un puro nome’».

I tristi avvenimenti di quegli anni dolorosi, le lettere solenni di Washington, in cui il male era denunziato sin dal 1783 e alle quali la storia giornaliera portava il tributo di continue conferme, condussero alla Costituzione del 1788.

In essa non si parla più di una «unione di Stati sovrani». E’ il popolo intiero degli Stati Uniti che pone la pietra miliare e realizza le indispensabili condizioni della Commonwealth. Il preambolo della Costituzione del 1788 — che è fondamentalmente quella vigente — dice solennemente: «Noi, popoli degli Stati Uniti, allo scopo di fondare una unione più perfetta, di stabilire la giustizia, di assicurare la tranquillità interna, di provvedere per la difesa comune, di promuovere il benessere generale e di assicurare le benedizioni della libertà a noi ed ai nostri successori, decretiamo e fondiamo la presente Costituzione per gli Stati Uniti d’America».

E costituisce difatti il governo centrale, con un potere legislativo ed uno esecutivo; al quale governo sono dati i poteri necessari per «raccogliere le milizie incaricate di dare esecuzione alle leggi dell’Unione, sopprimere le insurrezioni e respingere le invasioni»; per «dichiarare la guerra»; per «raccogliere e mantenere eserciti»; per «costruire e mantenere una flotta»; per «imporre e raccogliere tasse, dazi, imposte, accise, pagare i debiti, provvedere alla difesa comune ed al benessere generale degli Stati Uniti»; per «regolare il commercio con l’estero». E infine determina (art. III) il potere giudiziario centrale e ne stabilisce le attribuzioni.

Da quel momento gli Stati Uniti furono veramente, e poterono superare felicemente crisi formidabili, quale quella della guerra di secessione. […]

 

32. Lega di nazioni e bilancia di potenze.

 

Cosa è in ultima analisi questo concetto di una lega di nazioni, che mantenga ad ognuna di esse la piena sovranità? Non è altro, se noi ben vi riflettiamo, che il concetto allargato della «bilancia delle potenze»; cioè un organismo che cerca di creare un equilibrio stabile nella politica europea.

Ma ciò che appunto ha dimostrato la storia, è la vanità di questo concetto ed i pericoli che porta con sé. E’ impossibile bilanciarle delle forze vive. Le nazioni, gli Stati non sono masse inerti che possano essere disposte in bilico in un sistema; ma bensì organismi viventi, che si espandono l’uno con energia diversa dall’altro, secondo leggi naturali a noi ignote. Convenzioni umane non possono arrestare lo sviluppo naturale, e, se lo tentano, non fanno che aggiungere una causa di più a quelle già preesistenti di conflitto.

Fino a quando gli interessi della Germania non vengano fusi con quelli della Francia, dell’Inghilterra, ecc., ad ogni passo dello sviluppo storico il patto internazionale che lega le nazioni fra di loro si trasformerà in un letto di Procuste, contro le torture del quale le nazioni saranno naturalmente spinte a reagire, o modificando regolarmente e periodicamente il patto internazionale, o spezzandolo.

La lega delle nazioni diventa in tali condizioni la fucina di un’atmosfera di sospetti e di insidie, da cui una nuova guerra europea potrebbe venire affrettata, anziché eliminata. Non vi è nulla di meglio di patti non mantenuti, per creare nuove e più minacciose fonti di dissidio.

Il vero è che una pace in Europa è un sogno, ove non si creino prima quelle condizioni democratiche di libertà, per le quali tutto ciò che di agonistico vi è nel concetto stesso della nazione-Stato, venga eliminato dalle energie di sana e liberale democrazia. Bisogna spezzare queste forze egocentriche, bisogna creare un’atmosfera che renda impossibile la riproduzione dei bacilli interni del militarismo, delle oligarchie, dell’industrialismo protetto, dell’agricoltura «politica», perché si abbia una effettiva, sicura, salda costituzione pacifica.

 

33. Il Tribunale supremo.

 

Una volta ammesso questo punto fondamentale, della incompatibilità potenziale fra la permanenza di Stati sovrani con la formazione di una salda lega delle nazioni, cadono di per sé stessi tutti i mezzi escogitati per porre questa in opera e che Wilson, come si è visto, compendia nel famoso Tribunale supremo, davanti ai deliberati del quale tutte le nazioni debbono inchinarsi.

Perché un Tribunale abbia modo di far valere le proprie sentenze, occorre che sia dotato di forza coattiva. Ora quale sarà la forza coattiva che porranno in essere le nazioni collegate? Quella delle armi? Ma è precisamente ciò che si vorrebbe escludere, perché altrimenti saremmo costretti a continuare su scala sempre crescente quella corsa agli armamenti, destinata a sboccare fatalmente a una guerra. Per di più sarebbe un sistema pericoloso, perché se la Germania, resa edotta dal passato, giungesse a procurarsi una complice nel futuro conflitto, il giudicato del tribunale internazionale correrebbe gran rischio di venire stracciato dai dissidenti, col forzato assenso delle altre libere nazioni.

Alcuni perciò propongono che la lega delle nazioni si costituisca sancendo d’accordo il disarmo proporzionale per terra e per mare e l’apertura dei mercati europei. Ma quali mezzi potranno escogitarsi per impedire ad uno Stato di preparare almeno potenzialmente un’organizzazione militare superiore a quella che appaia esteriormente e sulla carta? I popoli più industriali e meno democratici non saranno sempre superiori agli altri nella rapida organizzazione di eserciti?

Data la possibilità e la facilità di costruire i sottomarini in serie e dato il perfezionamento rapido di questa nuova arma, come si farà a garantire la libertà assoluta della navigazione sui mari in tempo di guerra, specialmente quando la nazione che ha preparato i sottomarini si sia segretamente posta d’accordo con altre per eseguire una rapida incursione? E, se simile garanzia non è assoluta, come pretendere che l’Inghilterra si assoggetti al sacrificio enorme di rinunziare alla supremazia sui mari, unica garanzia di sicurezza pel suo Impero, di salvezza in caso di conflitto?

E infine, sino a quando esistono Stati indipendenti, come si applicherà la soppressione delle barriere doganali, di ogni altra forma di protezione e la conseguente divisione del lavoro produttivo fra l’Europa? Quali e quanti mezzi non esistono per premiare indirettamente le industrie paesane e per colpire quelle straniere? Ci si è resi conto della vastità organizzata di interessi che nell’Europa continentale si è formata attorno al protezionismo, dello spirito che esso alimenta, delle resistenze passive incalcolabili che è in grado di mantenere? […]

 

34. Un altro forte argomento pesa contro l’illusione della potenza di un Tribunale arbitrale fra Stati, che siano lasciati indipendenti da un vincolo federale.

Quali saranno le materie da affidarsi alle decisioni di simile organismo? Forse che avremo la pretesa di abbandonargli, con una dichiarazione generica intorno alle sue facoltà, tutte indistintamente le materie che tocchino la vita, l’onore, l’avvenire dei singoli Stati? Come potrebbe ciò conciliarsi con il riconoscimento della piena, assoluta sovranità lasciata agli Stati stessi? Ha ragione in tal caso il Treitschke di dichiarare: «La guerra non sarà mai bandita dal mondo per virtù di corti arbitrali tra le nazioni. Nelle grandi questioni vitali di una nazione, l’imparzialità degli altri membri della Società degli Stati è semplicemente impossibile. Non possono questi ultimi non essere un partito, appunto perché costituiscono una comunità vivente. Se fosse fattibile la pazzia che la Germania rimettesse ad un arbitrato la questione dell’Alsazia-Lorena, quale potenza europea potrebbe essere imparziale? Non esiste neppure per sogno. Donde il noto fenomeno che i congressi internazionali sono ben capaci di formulare i risultati di una guerra, di ordinarli giuridicamente, ma che non valgono a stornare la minaccia di una guerra».

Questa asserzione dello storico tedesco è più che esatta. Due o più Stati possono stabilire fra loro delle convenzioni su uno o più punti comuni e convenire altresì che, in caso di disaccordo nella interpretazione di essi, si rimetteranno ad un giudizio arbitrale. Ma che uno Stato affidi in genere la soluzione di tutti i problemi che possono interessarlo più da vicino ad un giudizio di pari, è assurdo ed antigiuridico: e lo diviene ancor più, se tale generica convenzione è a tempo indeterminato. Perché, sempre come osserva il Treitschke, il senso dei trattati internazionali stretti per sempre fra due Stati è questo: «Fino a quando le condizioni dei due Stati non mutano interamente».

Ma, si obietta, se al tappeto verde della pace una potenza non vorrà sottoscrivere all’arbitrato obbligatorio e perpetuo, noi la constringeremo con la forza armata, o con l’arma economica. Già: ma sarà un patto imposto, non liberamente accettato; e se noi lasceremo a tale Stato libera sovranità e libero esercito, potremo accorgerci a tempo debito del valore pratico di quest’altro «pezzo di carta»! […]

 

40. Il mercato europeo e il vantaggio dei produttori.

 

Desideriamo soffermarci anche un istante su un altro dei grandi benefici, che solo la creazione di un’Europa federale può condurre con sé: la costituzione dell’intero continente europeo in un unico mercato di produzione.

Una Lega delle nazioni, la quale lasciasse sussistere il diritto da parte di ogni Stato di elevare barriere doganali ed altri ostacoli al libero commercio, significherebbe il permanere di quelle grandi forze economiche particolaristiche ed egocentriche, che, come tutti riconoscono, portano una parte considerevole di responsabilità nello scatenarsi dell’attuale conflitto. […]

In Europa eravamo giunti a questo colmo di assurdo, che ogni fabbrica che sorgeva in uno Stato costituiva una spina nel cuore per ogni altro Stato: che, mentre le superbe invenzioni tecniche del vapore applicato ai trasporti di terra e di mare, dell’elettricità come forza motrice, del telegrafo e del telefono avevano ormai annullato le distanze e reso il mondo un unico grande centro e mercato internazionale, i piccoli uomini si affannavano con ogni loro possa ad annullare gl’immensi benefici delle grandi scoperte, creando artificiosamente mercati isolati e piccoli centri di produzione e di consumo.

E sembravano non accorgersi che il sistema protezionista aveva finito con l’uccidere sé stesso e col rendere il lavoro una tortura e non una gioia. Poiché, volendo ogni Stato perseguire gli stessi fini, produrre di tutto, produrre su vasta scala, mai come nell’ultimo ventennio quella concorrenza che si aveva avuto in mira di evitare si era fatta più acuta, più spasmodica, più raffinata e violenta. Si lavorava in grande, sempre più in grande, a squadre e con fuochi continui, con un margine di guadagno sempre più ridotto, con lo spavento incessante di ciò che faceva, di ciò che pensava, di ciò che inventava l’estero.

Solo l’Europa federale potrà darci la realizzazione più economica della divisione del lavoro, con la caduta di tutte le barriere doganali. Basta pensare alla pesantezza dell’armamentario artificioso che oggi grava su quasi tutta l’Europa continentale; ai «doppioni» industriali creati dalla protezione; alla distruzione quotidiana di ricchezze che ne deriva; agli ostacoli contro la rapidità degli scambi e della circolazione dei beni; alla farraginosa legislazione economica che tutto ciò importa, con una non meno farraginosa e costosa burocrazia, per comprendere come basterebbe l’estirpazione di questo cancro dall’Europa, per compensarci in breve degli sforzi a cui ci ha assoggettato la guerra. Quale è la persona ragionevole la quale può, senza timore, prospettare la possibilità che, dopo un conflitto così gigantesco, si possa riprendere una politica economica di preferenze, di esclusivismi, di localizzazione, riversandone il carico sui consumatori esausti?

Una economia europea la quale, sostituendosi con prudenza e graduali adattamenti alle economie particolaristiche degli odierni singoli Stati, realizzi in pieno la divisione del lavoro, ci darà, col beneficio massimo dei produttori, quel ribasso dei prezzi, che permetta ai consumatori di sopportare gli oneri finanziari della guerra senza un esaurimento delle proprie forze fisiche e creative.

Il problema delle ripartizioni delle materie prime, quello dei trasporti, quello dei prodotti alimentari, che affannano tutti i comitati europei per lo studio del dopo guerra, si troveranno automaticamente risolti.

E l’ampliarsi gigantesco del mercato da nazionale in continentale farà sì che gl’industriali, superato il primo periodo di assestamento, troveranno dinanzi a sé tali capacità insospettate di assorbimento, che le industrie ne riceveranno lo stesso slancio gigantesco di cui diede prova l’industria americana dopo la guerra di secessione.

 

41. Il beneficio pei paesi e per le classi povere.

 

E’ opportuno rilevare che la costituzione dell’Europa in una Confederazione porterebbe il massimo dei suoi benefici agli Stati più arretrati in civiltà e in ricchezza. […]

E naturalmente, come è nell’interesse di ogni Stato che la parte più povera, più arretrata delle sue regioni si risollevi quanto più rapidamente è possibile al livello delle regioni più ricche, perché altrimenti ne deriverebbe una debolezza per tutto il complesso sociale, così sarebbe una necessità per le parti più ricche dell’Europa di portare sollecitamente al livello più elevato le zone meno favorite; costruendovi ferrovie e strade, intensificando l’istruzione, migliorando l’economia, diffondendo le banche, elevando con prudente progressione i rapporti sociali.

Il che tornerebbe di incalcolabile beneficio per le classi operaie: perché come mai sarebbe possibile in un unico Stato europeo che, ad esempio, i Francesi, i Tedeschi, gli Inglesi godessero delle pensioni d’invalidità e di vecchiaia e non ne partecipassero invece gli operai italiani?

E questo insieme di riforme rigenererebbe tutto lo spirito del vecchio continente. Esse spazzerebbero i pregiudizi patriottardi, il senso di gelosia e di competizione, la necessità di mantenere delle industrie e — come in Germania — delle classi sociali, utili solo in quanto alimentano la educazione della forza e della conquista; lascerebbero libero il passo alla ascensione delle classi più modeste e le educherebbero ad una partecipazione sempre più larga alla vita politica. E infine, siccome la Federazione europea dovrebbe in tutto scegliere i modelli più avanzati, e non i più arretrati, essa significherebbe l’applicazione ai paesi dove la coltura delle masse è meno avanzata, dei sistemi migliori e quindi un elevamento rapido ed intensivo dell’istruzione e della educazione. Il Buckle ha delle pagine eloquenti per dimostrare tutti gli effetti fecondi che il perfezionamento dei mezzi di comunicazione, e la libertà di movimento che ne conseguì, portò a causa di una migliore conoscenza del carattere dei Francesi in Inghilterra. Questa dimostrazione anderebbe ripetuta su una scala centuplicata, ove tutti gli odierni Stati venissero fusi in una Federazione che ne unificasse gli scopi, ne dirigesse le forze verso comuni idealità, ne fondesse gli interessi. […]

 

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