Anno XXXIII, 1991, Numero 1 - Pagina 74
KENNETH C. WHEARE
Alla vigilia della seconda guerra mondiale, nel tempo che intercorse tra il patto di Monaco e il crollo della Francia, in seno all’arcipelago del pacifismo britannico e sulla scorta della prepotente irruzione nella sua cultura delle idee proposte da Clarence K. Streit nel suo volume Union Now,[1]Federal Union seppe lucidamente imputare la guerra all’anarchia internazionale, diede vita a un vasto movimento d’opinione e propose la formula del governo federale come la sola adeguata a risolvere il problema europeo e, in prospettiva, a realizzare, con la Federazione mondiale, la pace perpetua. Fondato nell’estate del ’38 per iniziativa di tre giovani, Charles Kimber, Derek Rawnsley e Patrick Ransome, che non si rassegnavano all’ineluttabilità della guerra, questo movimento era figlio di una lunga tradizione di pensiero che affondava le sue radici nella cultura del costituzionalismo ottocentesco, di matrice liberale, e nell’insegnamento di Philip Kerr e Lionel Curtis.[2] Già nel giugno del ‘40, arrivò a contare ben 239 sezioni e più di 10.000 membri. Tra questi, personalità quali Lord Astor, William Beveridge, Ernest Bevin, Noel Brailsford, William B. Curry, Julian Huxley, Ivor Jennings, C.E. Joad, Harold Laski, Walter Layton, Ronald Mackay, Salvador de Madariaga, Lionel Robbins, Wickham Steed, Amold Toynbee, C.V. Usborne, Barbara Wootton, gli arcivescovi di York e Durham, oltre, naturalmente, a Philip Kerr e Lionel Curtis. Ma, al di là delle adesioni raccolte, straordinario fu il dibattito che riuscì a suscitare, coinvolgendovi le più alte espressioni della politica britannica: da Lord Halifax a A. Eden, da Leo Amery a Sir Archibald Sinclair, da N. Chamberlain a W. Churchill. Fu nel corso di quel dibattito che il leader del LabourParty, Clement R. Attlee, pronunziò la formula divenuta famosa: «Europe must federate or perish». E’ noto che questo schieramento di forze spinse il Foreign Office, nel marzo del ‘40, a studiare il progetto di un «Atto di associazione perpetua fra il Regno Unito e la Francia», un progetto che, sostenuto vigorosamente da J. Monnet, indusse Churchill, il 16 giugno, cioè alla vigilia della resa francese al III Reich, ad avanzare la proposta di «una unione indissolubile» franco-britannica: «...I due governi dichiarano che Francia e Gran Bretagna non saranno più due Stati distinti, ma costituiranno una Unione franco-britannica. La costituzione dell’Unione istituirà organi comuni per la difesa, la politica estera, le finanze e l’economia. Ogni cittadino francese godrà immediatamente della cittadinanza britannica; ogni suddito britannico diverrà un cittadino francese... ».[3]
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Al di là dell’usuale propaganda e delle iniziative per influire sulla classe politica, Federal Union aveva compreso che, per l’esito della sua lotta, sarebbe risultato decisivo il coinvolgimento della cultura. Molta era l’ignoranza circa la vera causa della guerra – la sovranità assoluta degli Stati – un’ignoranza che pervadeva il mondo del pacifismo rendendolo incline all’appeasement e quindi, oggettivamente, correo del nazismo; ancor maggiori i pregiudizi che facevano ritenere impossibile la limitazione di quella sovranità; generale la cecità circa l’inadeguatezza – a conseguire quella limitazione – d’ogni forma di collaborazione internazionale fondata sulle buone intenzioni o sulla illusione, vuoi liberale, vuoi democratica, vuoi socialista, di renderla durevole grazie all’identità dei regimi, che avrebbe generato spontaneamente, come suo sottoprodotto, la pace. Il fallimento della Società delle Nazioni aveva aperto gli occhi solo ai federalisti. Questi erano gli unici a sapere che solo il governo federale limita la sovranità degli Stati subordinandoli a una legge internazionale sancita da un potere internazionale.
Occorreva far capire questa verità a quanti volevano sinceramente la pace, ma non conoscevano i mezzi idonei a realizzarla. E occorreva quindi conferire autorevolezza al punto di vista dei federalisti. Così, nell’ottobre del ‘39, per iniziativa di Patrick Ransome fu fondato il Federal Union Research Institute «per intraprendere uno studio scientifico dei problemi che insorgerebbero se si costituisse una federazione tra Stati per lunga tradizione sovrani».[4] Al compito furono chiamati i più seri accademici del tempo, non tutti federalisti, ma disponibili tutti a mettere al servizio di una causa giusta la loro riconosciuta competenza nei problemi che s’intendeva affrontare: da William Beveridge a C.E.M. Joad, da Lionel Robbins a Barbara Wootton, da A.L. Goodhart a K. Zilliacus. Era tra costoro anche Kenneth C. Wheare, un illustre costituzionalista oxoniano, cui fu affidato il compito di descrivere la natura del governo federale. I loro contributi, diffusi inizialmente come «federal tracts», furono poi raccolti da Patrick Ransome nel volume Studies in Federal Planning, pubblicato nel 1943. Nel presentarli, Ransome scriveva con straordinaria sagacia: «Il federalismo può applicarsi solo in aree in cui il governo sovrannazionale è necessario e possibile, e si configura come un qualcosa in più piuttosto che un semplice surrogato d’una più lassa associazione di Stati indipendenti su scala mondiale. Come diceva Sir William Beveridge, ‘il federalismo è una medicina forte per una malattia virulenta, non una salubre lozione da spargersi sul mondo’. Quando la maggior parte di questi saggi è stata scritta si riteneva che l’area in cui questa medicina forte era più necessaria fosse quella che un po’ grossolanamente si chiama Europa occidentale, Germania inclusa... Molte cose sono successe da allora e la guerra civile europea è divenuta una guerra mondiale». E’ dunque difficile individuare il terreno adeguato per l’affermazione del federalismo alla fine del conflitto. Ma non è difficile stabilire che «ovunque s’intenda costruire un vero governo internazionale abbandonando la semplice cooperazione internazionale, è al federalismo che gli architetti del nuovo ordine debbono volgersi se vogliono realizzare un sistema di governo che assicuri gli aspetti essenziali della libertà individuale e le condizioni della pace internazionale».[5]
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Nella cultura del federalismo costituzionale, se si prescinde dalla sua fondazione che coincise con le prime riflessioni di A. Hamilton, il saggio di Wheare, che qui riproduciamo integralmente, costituisce una vera e propria pietra miliare. Il discorso è sempre limpido e chiaro, l’argomentazione diretta e convincente, le definizioni nette e precise. Fermiamoci a queste. Il sistema federale è caratterizzato da «una divisione delle funzioni di governo tra un’autorità, generalmente chiamata governo federale, che ha il potere di regolare certe materie per l’intero territorio, e un insieme di altre autorità, generalmente chiamate governi degli Stati, che hanno il potere di regolare certe altre materie per ciascuna delle parti che costituiscono il territorio... Sistema di governo federale significa perciò una divisione di funzioni tra autorità coordinate, autorità che non sono in alcun modo subordinate le une alle altre, né nell’estensione, né nell’esercizio delle funzioni loro assegnate». Se ciò è il governo federale, queste ne sono le sue figure costitutive: «Una suprema costituzione scritta, una procedura di revisione costituzionale che non sia rimessa esclusivamente al governo federale o al governo degli Stati, una Corte Suprema che stabilisca il significato della costituzione in caso di controversie e l’autosufficienza finanziaria di ciascuna delle autorità coordinate». Quanto alle ragioni storiche che lo rendono possibile, esse si manifestano solo «quando ci sono delle comunità territoriali pronte, per un verso, a cooperare tra loro per regolare in comune certe materie – e quelle soltanto – e, per altro verso, decise, nel contempo, a restare separate e sovrane, ciascuna nel proprio territorio, per regolare tutte le altre materie». E, quasi prevedesse l’insipienza di quanti riterranno dottrinaria e astratta la scelta tra il modello federale e quello confederale per portare a compimento la costruzione democratica e costituzionale della Comunità, Wheare concede che «il federalismo è una forma di governo che non è sempre appropriata, né sempre facile da far funzionare», ma ritiene anche giusto ricordare che «il governo federale è almeno un governo; è ordine, non anarchia; è pace, non guerra».
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Potrà forse stupire il lettore il fatto che Wheare definisca il governo federale come un governo conservatore. L’espressione non deve trarre in inganno. Valgano le due seguenti osservazioni. In primo luogo, questa definizione segue immediatamente quella per cui i cambiamenti (e il contesto suggerisce trattarsi innanzitutto di cambiamenti costituzionali) «possono aver luogo solo al passo del più lento». E’chiaro, quindi, come Wheare intendesse cogliere in questo carattere «conservatore» del sistema federale la garanzia sostanziale dell’indipendenza degli Stati membri di una federazione. Dunque, contrariamente a un’idea diffusa ad arte e accolta per ignoranza, in una vera federazione non si può soffocare l’indipendenza degli Stati membri, né imporre a una nazione costumi estranei alla sua tradizione, e così via. In secondo luogo, occorre precisare che il termine «conservatore» riguarda qui soprattutto la stabilità costituzionale e non l’orientamento del governo. Le federazioni, come gli Stati unitari, conoscono tanto governi di destra quanto governi di sinistra. Non va dimenticato però che, nel caso delle federazioni, la stabilità costituzionale – che è caratteristica dello Stato e non del governo – equivale alla pace perpetua tra gli Stati membri che non hanno più bisogno delle armi (come gli Stati tradizionali), ma solo dei giudici, per difendere la loro indipendenza. E, giacché non c’è altra via per disarmare gli Stati, ne segue che, nel nostro mondo ormai giunto a un punto nel quale le armi non sono più un mezzo di difesa ma di autodistruzione e di sterminio universale, la scelta federale, a prescindere da ogni possibile politica del suo governo, è in ogni caso la scelta più progressista che una comunità umana possa oggi compiere. Ciò implica che bisognerebbe accelerare al massimo la costruzione della Federazione europea per indirizzare il mondo verso il rafforzamento federale dell’ONU e il disarmo universale.
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Wheare tornerà sulla definizione del governo federale in un intervento dal titolo Some Theoretical Questions about Federalism[6] al convegno organizzato dalla International Political Science Association e tenutosi a Oxford dal 19 al 24 settembre 1963. In quella circostanza, Wheare riconosceva il governo federale come la forma più compiuta del costituzionalismo e dichiarava d’accettare la definizione di Sir Robert Garran, il padre della costituzione australiana, secondo cui il governo federale è «la forma di governo in cui la sovranità – o il potere politico – è divisa tra il governo centrale e i governi locali sicché ciascuno di essi è nella propria sfera di competenze indipendente dagli altri». E, rispondendo a un’obiezione di Carl Friedrich secondo cui «il federalismo è incompatibile con il concetto tradizionale di sovranità», osservava: «Peggio per il concetto tradizionale. Chi ha l’ultima parola non è necessario che l’abbia in ogni questione; alcuni potranno averla in talune, altri in talaltre. Questa è una delle più grandi scoperte che gli architetti della costituzione americana abbiano fatto». Il sistema federale è dunque un sistema a sovranità divisa nell’ambito delle rispettive competenze, nel quale il fatto dell’indipendenza è almeno altrettanto importante di quello del coordinamento. Ciò portava Wheare a rifiutare l’opinione di A.H. Birch e di M.J.C. Vile secondo cui, nelle parole di quest’ultimo, «il federalismo è un sistema di governo in cui le autorità centrali e regionali sono strette in una relazione di mutua interdipendenza politica; in questo sistema s’istituisce un equilibrio per cui nessun livello di governo diviene dominante al punto da dettare decisioni all’altro, ma ciascuno può influenzare l’altro e negoziare con esso sino a convincerlo». Secondo Wheare, infatti, «è l’indipendenza o (se si preferisce la terminologia di Carl Friedrich) l’autonomia [...] che è essenziale al governo federale. Non si ha un sistema federale senza questa autonomia regionale e generale, ma può ben darsi un sistema federale con una interdipendenza e una cooperazione modeste e persino insignificanti».
Ancora in polemica con Carl Friedrich, che sosteneva come «il federalismo fosse il termine più appropriato per denotare il processo di federalizzazione di una comunità politica», Wheare distingueva «la forma istituzionale, risultato del processo», cui dava il nome di «federazione», dal processo stesso che poteva ben definirsi una «federalizzazione», a condizione che il suo esito fosse una federazione. Una volta tanto, David Hume, che era assai disturbato quando gli uomini baravano con le parole, non si sarà rivoltato nella tomba.
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Per i federalisti, la lezione di Wheare ha una grande portata conoscitiva. Lo Stato federale, spezzando il lealismo esclusivo dello Stato nazionale, è la formula politica adeguata a organizzare una «società federale», cioè quella società che va formandosi nelle sedi più avanzate del processo storico a seguito sia della crisi dello Stato nazionale, che ha generato la società nazionale, artificiale, chiusa e negatrice di ogni peculiarità locale, sia dello sviluppo delle forze produttive, che sta provocando una crescente interdipendenza dei rapporti umani in una dimensione tendenzialmente coincidente con quella dell’intero pianeta. Nelle federazioni storiche, i livelli di governo che hanno organizzato un lealismo «diviso» sono due. Ma la formula si adegua perfettamente a organizzare, in una serie crescente di cerchi concentrici, tutti i possibili centri d’imputazione del lealismo dell’individuo: dalla cellula della solidarietà sociale, il quartiere, sino all’istituzione dell’unità dell’intero genere umano, il governo mondiale. Il governo federale è, dunque, il modello costituzionale che permette di realizzare i valori del comunitarismo e del cosmopolitismo. Ciò risulta ancor più chiaro se si considera che:
a) la federazione è la formula politica che realizza la pace perché disarma gli Stati e li subordina a un diritto sancito da un potere, un diritto di fronte al quale tutti gli Stati membri sono uguali indipendentemente dalla loro dimensione. Per questa ragione il governo federale è anche la più alta espressione del costituzionalismo e dello Stato di diritto. Ma il governo federale afferma anche la democrazia internazionale perché sottrae le relazioni tra gli Stati alla logica dei rapporti di forza e li sottopone al controllo democratico. Questa formula politica è dunque la sola che consenta di pensare in modo determinato il governo mondiale costituzionale e democratico, un governo che, nell’età del possibile olocausto nucleare e del rischio di catastrofe ecologica, non è più soltanto un’esigenza della ragione. Il governo federale, infine, aiuta a pensare, in termini un po’ meno confusi, anche la prospettiva della «Comunità atlantica», da un lato, e della «Casa comune», dall’altro, che acquistano contorni più definiti se concepite come federazioni di federazioni. Ciò è importante perché, su questa base, assume una fisionomia meno vaga anche la formula del «governo mondiale parziale» che Einstein riteneva una tappa necessaria verso la costruzione del governo mondiale e un obiettivo, dopo Hiroshima, urgente;
b) la federazione è la formula costituzionale che consente di pensare unitariamente il processo di superamento dello Stato nazionale che si sta svolgendo in Europa. Si tratta d’un superamento che, verso l’alto, ha preso la forma dell’unificazione europea e, verso il basso, quella della regionalizzazione e dello sviluppo della democrazia partecipativa su base territoriale. E’ evidente che il fatto decisivo è l’Europa. Ma, con l’affermazione del federalismo a livello europeo, diventerebbe ragionevole l’applicazione del principio federale anche all’interno degli Stati che potrebbero diventare federazioni di regioni (con un Senato delle regioni); all’interno delle regioni, che potrebbero diventare federazioni di province o di comprensori (con un Senato delle province o dei comprensori); e persino all’interno dei comuni (con un Senato dei quartieri). E’ in questo quadro che il concetto di pianificazione democratica – decentrata e articolata – diventa compatibile con quello di pianificazione globale. E’ ancora in questo quadro che, attribuendo la sovranità monetaria all’Unione e la politica della solidarietà a livelli di governo che sono prossimi al cittadino e possono finanziarla solo con il prelievo fiscale, è possibile correggere le tendenze degenerative del welfare state. E’ sempre in questo quadro che è possibile dare una risposta positiva alle legittime istanze di emancipazione che provengono da minoranze nazionali a lungo oppresse da regimi dispotici o imperiali (ieri i paesi dell’Est europeo, oggi non pochi popoli dell’Unione Sovietica e della Jugoslavia) senza ricondurre il mondo sulla strada della divisione armata, una strada al termine della quale si profila addirittura la prospettiva del ritorno all’anarchia tribale;
c) la federazione, a differenza dello Stato nazionale che poteva estendersi solo con l’imperialismo, è una formula politica aperta. Costituito un primo nucleo, tutti gli Stati, disposti ad accettare la costituzione e le conseguenti limitazioni di sovranità, possono aderirvi. Il caso dell’Unione delle tredici colonie americane, estesasi sino alle dimensioni attuali, è esemplare. Ciò significa che il criterio della «geometria variabile», contestato con qualche buona ragione quando si tratta di sviluppi dell’integrazione europea, diventa assolutamente normale quando è riferito agli sviluppi costituzionali della Comunità. Dunque, per fondare la Federazione europea, non è necessario che tutti i dodici Stati aderiscano sin dall’inizio. Cosi come non è necessario che tutti gli Stati del mondo aderiscano contemporaneamente perché si possa fondare la Federazione mondiale.
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CHE COSA E’ IL GOVERNO FEDERALE
Il governo federale è un tipo di governo di cui la maggior parte delle persone nel Regno Unito non ha esperienza diretta, personale, ed è per questo che tutti trovano difficile capire che cos’è. E c’è altro. Quando la gente si imbatte di tanto in tanto, nei giornali, in una questione federale, trova anche difficile capire a che scopo, e perché, si sia giunti a inventare qualcosa come un sistema federale di governo. In effetti, se la stampa parla del sistema di governo degli Stati Uniti, del Canada o dell’Australia, è perché qualche legge importante, debitamente approvata dal Parlamento federale o da quello di uno Stato membro, è stata dichiarata nulla dalla suprema autorità giudiziaria della federazione. Nel nostro paese la gente non ha alcuna dimestichezza con un sistema di questo genere. Da noi la gente è abituata a una forma di governo una delle cui caratteristiche essenziali sta nel potere di un solo corpo legislativo, il Parlamento di Westminster, di fare leggi per l’intero Regno Unito su qualsiasi materia; e queste leggi, debitamente approvate, prevalgono sulle regole stabilite da qualsiasi altro corpo nel Regno Unito. Il risultato è che la gente in questo paese può avere dei dubbi sul fatto che un atto normativo del Parlamento sia una buona legge, ma non sul fatto che sia buon diritto, cioè valido. In una federazione è diverso. In questo caso è possibile non solo pensare che gli atti normativi di qualche corpo legislativo nella federazione non siano buone leggi, ma anche non siano buon diritto; ed è possibile, per una Corte, stabilire che atti quasi universalmente riconosciuti come buone leggi sono in realtà cattivo diritto, cioè per nulla affatto diritto. Questo ostruzionismo intenzionale – in una federazione – della volontà dei rappresentanti del popolo, così come si esprime negli atti del legislativo, può sembrare un ben strano espediente. Perché dunque c’è gente che adotta un simile sistema di governo, e continua a mantenerlo?
C’è una collettività, nel Regno Unito, che può capire più facilmente di ogni altra che tipo di governo è quello federale e quale è il suo scopo: è la collettività dell’Irlanda del Nord. Gli abitanti dell’Irlanda del Nord hanno questo in comune con gli abitanti di una federazione: che la loro vita è regolata non da un solo parlamento, ma da due. La condotta della gente nel resto del Regno Unito – Inghilterra, Scozia e Galles – è regolata da un solo Parlamento, quello di Westminster, che ha il potere di occuparsi di tutti i loro affari. L’Irlanda del Nord condivide, con il resto del Regno Unito, il Parlamento di Westminster per il regolamento di certe materie riservate – come la difesa, le relazioni estere, la navigazione aerea, il commercio estero, gli stranieri e la naturalizzazione, la moneta, i diritti d’autore, la successione al trono e la marina mercantile – che sono di comune interesse per l’intero Regno Unito. Per il regolamento di tutte le altre materie, la gente dell’Irlanda del Nord ha invece un proprio Parlamento a Stormont, presso Belfast, e può con questo Parlamento legiferare in tutta libertà in vista della pace, dell’ordine e del buon governo dell’Irlanda del Nord. Lo scopo di questo sistema è chiaramente che le questioni che interessano in modo primario l’Irlanda del Nord siano regolate nell’Irlanda del Nord e dall’Irlanda del Nord, mentre le questioni che interessano nello stesso modo tanto l’Irlanda del Nord quanto il resto del Regno Unito siano regolate dal Parlamento di Westminster nel quale l’Irlanda del Nord è messa in grado di cooperare, grazie ai suoi rappresentanti, con i rappresentanti delle altre parti del Regno Unito.
Che cosa non è il governo federale.
Ma questo non è un sistema federale di governo. Possiede alcune caratteristiche del governo federale, ma non tutte. Nel Regno Unito c’è una divisione delle funzioni di governo tra un corpo legislativo che in certe materie ha poteri sull’intero Regno Unito, e un corpo legislativo che, in altre materie, ha poteri su una parte del Regno. Questa divisione di funzioni tra corpi legislativi di questo genere è una delle caratteristiche del governo federale. Una pura e semplice divisione di funzioni non basta però per stabilire il federalismo. La divisione deve essere fatta in un modo particolare; e nel Regno Unito essa non è fatta in questo modo particolare. Il Parlamento di Stormont deriva i suoi poteri dal Parlamento di Westminster, e questi poteri possono essere accresciuti, ridotti, o interamente aboliti dal Parlamento di Westminster. Per di più, sebbene il Parlamento dell’Irlanda del Nord non possa legiferare rispetto a certe materie per le quali la competenza è riservata al Parlamento del Regno Unito, quest’ultimo non è affatto tenuto a legiferare solo in questo campo riservato. Può fare leggi circa qualunque questione riguardante l’Irlanda del Nord, e se i suoi atti contrastano con atti approvati dal Parlamento dell’Irlanda del Nord su un soggetto qualsiasi, gli atti del Parlamento del Regno Unito prevalgono. Non c’è stato dunque alcun cambiamento del principio secondo il quale il Parlamento del Regno Unito può fare leggi su qualsiasi materia per l’intero Regno. Tutto ciò che è accaduto nel caso dell’Irlanda del Nord è che il Parlamento del Regno Unito ha delimitato una certa sfera entro la quale ha autorizzato a legiferare anche il Parlamento dell’Irlanda del Nord, e un’altra sfera entro la quale esso non è autorizzato a legiferare, e che ricade sotto il suo esclusivo controllo. Questo genere di divisione significa che il Parlamento di Westminster non intende, come regola generale, invadere la sfera che ha accordato al Parlamento dell’Irlanda del Nord – sebbene abbia il potere di farlo – e che intende mantenersi, in linea di massima, entro i limiti del campo che si è riservato. L’essenza di questo sistema è quindi che il Parlamento dell’Irlanda del Nord è subordinato al Parlamento del Regno Unito perché trae i suoi poteri da quest’ultimo, li mantiene col suo beneplacito e li esercita grazie alla sua tolleranza. Gli atti del Parlamento dell’Irlanda del Nord, se oltrepassano la sfera accordatagli, sono nulli; gli atti del Parlamento del Regno Unito circa qualsiasi questione sono invece sempre validi e prevalgono. Questo non è federalismo, è decentramento.
Se il termine «federale» non può essere applicato ad un sistema nel quale i governi delle parti che compongono un territorio sono, secondo il modello dell’Irlanda del Nord, subordinati al governo dell’intero territorio, non può essere nemmeno applicato ad un sistema nel quale il governo dell’intero territorio è subordinato ai governi delle parti componenti. Un sistema di questo genere – che viene talvolta chiamato confederazione o lega – è stato sperimentato dalle tredici colonie americane prima che esse adottassero, con la costituzione del 1787, il sistema che tuttora perdura. Dieci anni prima, esse avevano adottato gli Articles of Confederation, in virtù dei quali avevano dato vita a un Congresso degli Stati Uniti con il diritto esclusivo di deliberare sulla pace e sulla guerra, di stipulare trattati e alleanze, coniare la moneta, istituire e regolamentare gli uffici postali tra uno Stato e l’altro, comandare e organizzare le forze di terra e di mare al servizio degli Stati Uniti. Ma questo Congresso era composto di delegati degli Stati; le sue decisioni sulla maggior parte delle questioni importanti che gli erano state affidate richiedevano il consenso di almeno nove Stati per divenire effettive ed esso non aveva il potere di imporre tasse per acquisire i fondi necessari per lo svolgimento delle sue funzioni. Il governo degli Stati Uniti così stabilito non era evidentemente un governo a sé stante, supremo nella sfera assegnatagli, ma un governo subordinato ai governi degli Stati, una minoranza dei quali poteva impedire al Congresso degli Stati Uniti di intraprendere azioni che non gradiva, e ciascuno dei quali conservava nelle sue mani, grazie al potere esclusivo di tassare, il potere di annullare le decisioni del Congresso facendo mancare le risorse necessarie per la loro esecuzione. Anche ciò, di nuovo, non è federalismo.
Che cosa è il governo federale.
Che cos’è allora il federalismo? La sua essenza consiste, mi pare, in questo: che in un sistema federale le funzioni di governo sono divise in modo tale che la relazione tra il corpo legislativo la cui autorità si esercita sull’intero territorio e i corpi legislativi la cui autorità si esercita su parti del territorio non è una relazione tra superiore e inferiore, come nel caso del Parlamento di Westminster nei confronti del Parlamento di Stormont, bensì una relazione tra partners coordinati nel processo di governo. In un governo federale vi è una divisione delle funzioni di governo tra una autorità, generalmente chiamata governo federale, che ha il potere di regolare certe materie per l’intero territorio, e un insieme di altre autorità, generalmente chiamate governi degli Stati, che hanno il potere di regolare certe altre materie per ciascuna delle parti che costituiscono il territorio. Questa divisione, come si è detto, è fatta in modo particolare. In primo luogo, la distribuzione effettiva delle funzioni tra il governo federale e i governi degli Stati non può essere modificata né dal governo federale, né dai governi degli Stati, con azioni isolate; e, in secondo luogo, il governo federale non può essere controllato, nell’esercizio delle sue funzioni, dai governi degli Stati, e viceversa. Sistema di governo federale significa perciò una divisione di funzioni tra autorità coordinate, autorità che non sono in alcun modo subordinate le une alle altre, né nell’estensione, né nell’esercizio delle funzioni loro assegnate.
A che cosa serve il governo federale.
Se il governo federale è questo, a che cosa serve? Perché viene adottato? Perché c’è gente che non si accontenta del decentramento? Si può dare una breve risposta a queste domande nel modo seguente. Se quanto i cittadini vogliono è solo il potere di regolare di massima gli affari locali in sede locale, ma sono nel contempo pronti a lasciare ad un parlamento nazionale non solo il potere di regolare gli affari nazionali, ma anche quello di regolare gli affari locali ogni volta che lo ritenga opportuno; se sono cioè pronti a riconoscergli una supremazia potenziale rispetto a qualunque materia sull’intero territorio, allora il decentramento è ciò che fa al loro caso. E’ un sistema che è stato considerato adatto ai bisogni dell’Irlanda del Nord. E’ un sistema che è stato anche adottato nell’Unione del Sud Africa. In Sud Africa ciascuna delle quattro province dell’Unione ha un consiglio provinciale che ha il potere di emettere ordinanze circa le materie che gli sono state assegnate dalla costituzione. Fra queste materie figurano l’educazione elementare, l’agricoltura, gli ospedali, gli enti locali, la viabilità e la tassazione diretta per scopi provinciali. C’è dunque un controllo locale degli affari locali. Ma tutte le ordinanze provinciali devono ottenere l’approvazione del governatore generale dell’Unione, cioè del governo dell’Unione. Inoltre, il Parlamento dell’Unione conserva non solo il potere di legiferare rispetto alle materie importanti per tutta l’Unione, ma anche quello di invadere le sfere assegnate dalla costituzione ai consigli provinciali, e di sovrapporsi alle ordinanze provinciali o di annullarle. E’ un sistema appropriato se, e fino a che, non si manifesta, nelle province dell’Unione, il desiderio di avere un controllo assoluto, garantito ed esclusivo, di certe questioni che li riguardano. Ma se sopravviene il desiderio di questa divisione di funzioni più rigida, allora il sistema di governo appropriato è il federalismo e non il decentramento. Perciò il governo federale è appropriato solo quando ci sono delle comunità territoriali pronte, per un verso, a cooperare tra loro per regolare in comune certe materie – e quelle soltanto – e, per l’altro verso, decise, nel contempo, a restare separate e sovrane, ciascuna nel proprio territorio, per regolare tutte le altre materie. Il federalismo è la soluzione idonea per il desiderio di cooperare in alcuni campi, associato con la determinazione di restare separati per ogni altra questione. E’ proprio perché le colonie americane avevano questo atteggiamento l’una rispetto all’altra che esse formarono la federazione degli Stati Uniti d’America, precisando nella loro costituzione quali erano le materie che esse volevano affidare al Congresso federale: commercio estero, commercio interstatale, moneta, naturalizzazione, poste, diritti d’autore, difesa, ecc. Come si vede, l’insieme di queste competenze e l’insieme delle materie riservate al Parlamento del Regno Unito anche per l’Irlanda del Nord sono molto simili; ma il rapporto del Congresso federale con il corpo legislativo di ciascuno Stato negli Stati Uniti è molto diverso da quello del Parlamento del Regno Unito con il Parlamento dell’Irlanda del Nord. Il Congresso degli Stati Uniti non può legiferare su alcuna materia al di fuori di quelle assegnategli dalla costituzione, e non può perciò invadere le sfere di competenza degli Stati; mentre il Parlamento del Regno Unito, come si è detto, non è confinato nelle materie che gli spettano in via riservata, ma può legiferare in qualunque sfera anche per l’Irlanda del Nord. Soluzioni analoghe a quella americana sono state adottate in Australia e in Canada per rispondere al desiderio delle colonie di quelle regioni di cooperare in alcune questioni e di mantenere il potere di regolare separatamente le altre questioni.
Che tipo di governo è il governo federale.
Ho cercato di spiegare che cos’è il governo federale e a che cosa serve. Adesso ci si può chiedere: che tipo di governo è? Il meccanismo di governo, in una federazione, è organizzato in qualche modo particolare? Ci sono delle caratteristiche essenziali che distinguono le istituzioni del governo federale da quelle degli altri governi? In effetti ci sono, e due o tre possono essere ricordate in breve.
In primo luogo, siccome il governo federale comporta non solo una divisione di funzioni, ma anche che questa divisione di funzioni fra gli Stati sia rigida e garantita senza il rischio che essi debbano cedere altri poteri, oltre quelli previsti, è essenziale per un governo federale che ci sia una costituzione scritta che includa nel suo testo la effettiva divisione dei poteri e che vincoli tutte le autorità di governo della federazione. Da questa costituzione scritta derivano i poteri di tutte le autorità, da un capo all’altro della federazione, e ogni azione contraria ad essa è nulla. Essa deve essere la legge suprema del paese.
E’ per questo che gli Stati Uniti, l’Australia, il Canada e la Svizzera hanno costituzioni scritte nelle quali sono precisati i limiti dei poteri assegnati al governo federale e di quelli assegnati agli Stati, alle province o ai Cantoni. Anzi, la costituzione degli Stati Uniti si pone espressamente come «la suprema legge del paese che vincola i giudici in ogni Stato, indipendentemente da qualsiasi disposizione contraria che si trovi nelle costituzioni o nelle leggi di qualsiasi Stato».
In secondo luogo se la divisione dei poteri deve essere garantita, e se la costituzione che la prescrive deve essere vincolante per il governo federale come per quelli degli Stati, ne segue che il potere di emendare gli articoli della costituzione che contengono la divisione dei poteri non deve essere affidato né al solo governo federale, né ai soli governi degli Stati. E’ preferibile, sebbene non essenziale per il federalismo, che tale potere sia esercitato dalle autorità federali e statali in cooperazione, come negli Stati Uniti, dove gli emendamenti costituzionali devono essere approvati in entrambi i rami del Congresso da una maggioranza di due terzi, e nei corpi legislativi di tre quarti degli Stati da una maggioranza semplice. In Australia e Svizzera, il popolo partecipa al processo di emendamento costituzionale mediante il referendum. In altri casi il potere di emendamento è conferito ad una autorità esterna, come nel caso del Canada, la cui costituzione può essere emendata solo dal Parlamento del Regno Unito. Ma, qualunque sia la soluzione adottata, la cosa essenziale è che né il governo federale né i governi degli Stati siano autorizzati a modificare unilateralmente l’estensione dei loro poteri, perché, se potessero far questo, il federalismo stesso verrebbe meno.
Inoltre, se deve esserci una divisione di poteri, se questa divisione deve essere inclusa in una costituzione, e se questa divisione costituzionale deve essere garantita, ne segue che, in ogni caso di controversia tra governo federale e governi degli Stati circa l’estensione dei loro poteri, bisogna che qualche corpo diverso dal governo federale e dai governi degli Stati sia autorizzato a decidere queste controversie. Non è dovuta al caso, dunque, l’esistenza di corpi di questo genere negli Stati Uniti, in Australia e nel Canada. Gli Stati Uniti hanno una Corte Suprema, l’Australia ha una Alta Corte, associata, in certi casi, con il Judicial Committee del Privy Council, e il Canada ha il Judicial Committee del Privy Council. La Svizzera non ha alcuna istituzione che svolga compiutamente questa funzione, e a questo riguardo è imperfettamente federale.
Le controversie circa i limiti dei poteri statali e federali sono abituali nelle federazioni e danno molto da fare agli avvocati. In effetti si può dire sia che il federalismo non potrebbe vivere bene senza avvocati, sia che gli avvocati non vivrebbero così bene, forse, senza il federalismo.
Infine, se in una federazione le autorità di governo devono essere realmente coordinate nella pratica effettiva, come nel diritto, è indispensabile che ciascuna possa disporre, sotto il suo assoluto controllo, di risorse finanziarie sufficienti per lo svolgimento delle funzioni assegnatele dalla costituzione. Non ha senso assegnare funzioni alle autorità statali o federali e progettare salvaguardie legali, in modo che ciascuna sia strettamente limitata al solo esercizio delle sue funzioni, se nel contempo non ci sono disposizioni adeguate per far sì che ogni autorità possa permettersi di assolvere i suoi compiti senza chiedere l’assistenza finanziaria di altre autorità. Se le autorità statali dovessero constatare, per esempio, che i servizi cui devono provvedere sono troppo costosi, e se dovessero, di conseguenza, rivolgere degli appelli alla autorità federale per ottenere contributi e sussidi, esse non sarebbero più coordinate con il governo federale, ma ad esso subordinate. La subordinazione finanziaria pone fine di fatto al federalismo, qualunque sia l’accuratezza con la quale vengono preservate le forme legali. Ne segue perciò che in una federazione le autorità federali e quelle statali devono avere, in forza della costituzione, il potere di acquisire direttamente, e di controllare, risorse finanziarie proprie in quantità sufficiente. Ciascuna autorità deve avere il potere di imporre tasse e di contrarre prestiti per finanziare per conto proprio i propri servizi. Non è facile, quando si stabilisce una federazione, inventare una divisione dei poteri in materia di finanziamento e di tassazione che soddisfi rigorosamente questo criterio. E’ verosimile che non si possa fare né una previsione attendibile circa il costo dei servizi assegnati alle diverse autorità, né circa il gettito dei rispettivi poteri di tassazione. L’esperienza può fare apparire la necessità di qualche modificazione nella divisione dei servizi e delle risorse. Ciò deve essere previsto e predisposto. In caso contrario, il sistema federale di governo sarebbe ben presto travolto dai fatti.
Queste quattro cose – una suprema costituzione scritta, una procedura di revisione costituzionale che non sia rimessa esclusivamente al governo federale o al governo degli Stati, una Corte Suprema che stabilisca il significato della costituzione in caso di controversie, e l’autosufficienza finanziaria di ciascuna delle autorità coordinate – sembrano essere alcune tra le caratteristiche essenziali di un sistema federale di governo. Ci sono altre caratteristiche che alcuni o tutti gli Stati federali posseggono – per esempio una rappresentanza uguale degli Stati nella Camera alta del corpo legislativo federale – come in Australia, Svizzera o Stati Uniti, o la separazione delle persone che compongono il legislativo, l’esecutivo e il giudiziario, come negli Stati Uniti. Queste disposizioni possono essere utili per il buon funzionamento di questo o quel governo federale, ma non conseguono necessariamente dal fatto del federalismo. Esse possono non figurare in una costituzione senza che essa perda il suo carattere federale.
Il governo federale può essere modificato.
Il tono di questo opuscolo è dottrinario. Ho proposto senza alcuna sfumatura un criterio di governo federale – la divisione delimitata e coordinata delle funzioni di governo – ed ho implicato che non può dirsi federale un governo che non sia conforme a questo criterio. Questo è il mio punto di vista. Ma devo dire subito che esso non sarebbe interamente accettato da tutti gli studiosi delle istituzioni politiche. Molti lo considererebbero eccessivamente rigido. Per attenuare il dottrinarismo della mia definizione del federalismo mi pare necessario precisare che non bisogna pensare che io sostenga che uno Stato, per il solo fatto di non poter essere considerato uno Stato federale ortodosso, debba essere politicamente condannato. Un governo federale, puro e non adulterato, non è necessariamente, ovunque e sempre, un buon governo. Può darsi che alcune modificazioni della divisione compiutamente delimitata e coordinata delle funzioni, tipica del federalismo, si rivelino talvolta indispensabili per realizzare un governo buono, efficiente o fermo di questa o quella comunità. Può essere più saggio, per un gruppo di Stati che vogliano stabilire un comune sistema di governo, adottare un federalismo stretto per alcune materie, e un federalismo modificato, o nessun federalismo, per altre materie. Il federalismo non è un fine in sé stesso. E’ un mezzo per stabilire un sistema di governo in circostanze in cui la gente è disposta a rinunciare solo ad alcuni poteri ben delimitati, ma desidera conservare altri poteri egualmente delimitati purché gli uni e gli altri siano gestiti da autorità coordinate. Ogni volta che questa condizione non sussiste, il federalismo non è necessario.
Un esame dei governi ai quali si attribuisce di solito il nome di federazioni mostra che di fatto pochi fra essi sono completamente federali. Nella maggior parte dei casi sono state introdotte delle modificazioni del federalismo rigoroso; e secondo l’opinione di chi scrive, ciò non significa che essi siano, per questo motivo, necessariamente peggiorati. Il Canada è il migliore esempio. In Canada la costituzione conferisce al governo federale dei poteri di controllo sull’esercizio, da parte dei governi provinciali, dei poteri a loro assegnati. Il governo federale nomina, e può esonerare, il Lieutenant-Governor della provincia (simbolicamente il capo del governo provinciale), può dare al Lieutenant-Governor l’istruzione di rifiutare il proprio assenso ad un progetto di legge approvato nelle forme dovute dal legislativo provinciale, e di riservarlo all’espressione del gradimento del Governor-General del Canada, il capo del governo federale, che agisce su consiglio dei ministri federali; e può non riconoscere qualsiasi atto dei corpi legislativi provinciali perfino dopo la loro regolare approvazione e l’assenso del Lieutenant-Governor. Questi poteri sono tutt’altro che lettera morta. In anni recenti sono stati esercitati per annullare alcune leggi del Social Credit Government nella provincia di Alberta, la cui politica era disapprovata dal governo federale del Canada. Il risultato di queste disposizioni è che nella conduzione del processo legislativo entro la sfera delle loro funzioni, i governi provinciali del Canada sono chiaramente subordinati e non coordinati, con il governo federale, e ciò corrisponde a una modificazione del federalismo. Queste modificazioni potrebbero essere giustificate con il pretesto che apportano uniformità ed unità dove sono necessarie e controbilanciano l’eccessivo separatismo – inerente alla natura stessa del federalismo – che potrebbe mettere in pericolo l’integrità della federazione.
Un altro esempio di modificazione del federalismo rigido in alcuni Stati federali si trova nella disposizione per cui il potere di legiferare circa materie importanti non è conferito esclusivamente all’autorità federale o alle autorità degli Stati, ma ad entrambe, con la clausola che in caso di conflitto la legislazione di una delle autorità – di solito il corpo legislativo federale – prevale su quella dell’altra. Ciò accade, ad esempio, in Australia e negli Stati Uniti e, in misura minore, in Canada. In Australia e negli Stati Uniti la maggior parte delle competenze attribuite al corpo legislativo federale riguardano materie circa le quali anche i corpi legislativi degli Stati possono legiferare, a meno che, e finché, non venga approvata una legislazione federale al riguardo, dopo di che la legislazione statale deve cedere il passo alla legislazione federale per quanto confligge con essa. Questo potere di legislazione concorrente è considerato da molti contrario alla dottrina stretta del federalismo, ma è chiaro, tuttavia, che può introdurre nel governo una flessibilità, una variabilità e una possibilità di sperimentazione apprezzabile, e in certi casi indispensabile. Nessuna enfasi è troppo forte quando si osserva che la necessità di definire dottrinariamente il federalismo non comporta la necessità di seguirlo religiosamente.
Non è mai stato facile instaurare un sistema federale di governo. Le forze del separatismo e dell’individualismo, che rendono necessario il federalismo, rendono anche quasi impossibile un vero governo al di sopra degli Stati. E quando una federazione viene all’esistenza con difficoltà, è solo con difficoltà che continua ad esistere. Il suo funzionamento richiede molta abilità e molto tatto. Il suo successo è possibile solo in un caso, quello di una grande pazienza e di una grande capacità di compromesso degli statisti che la governano. Un governo molto rapido e deciso è impossibile. Non bisogna mai, dunque, porre le questioni in modo tale da causare profonde divisioni. I cambiamenti possono aver luogo solo al passo del più lento. Il governo federale è un governo conservatore. E’, soprattutto, un governo legalitario. E’ creato e regolato da un documento legale; è salvaguardato da una Corte di giustizia.
Compromesso, conservazione, legalismo – questi sono ad un tempo le virtù e i vizi del governo federale. La saggezza esige che se ne tenga conto quando si propone di instaurare, in qualche parte del mondo, un nuovo governo federale. Coloro che hanno davvero l’intenzione di proporre una forma federale di governo potrebbero tuttavia sentirsi tratti a dirmi a questo punto: le difficoltà di cui mi hai parlato ci sembrano molto meno pressanti, e più remote. Le nostre difficoltà più gravi non provengono da coloro che preferiscono un governo unitario dell’Europa a un governo federale, ma da quelli che non credono che qualunque forma di governo europeo, nel senso vero del termine, sia possibile o desiderabile. Per noi il vero ostacolo sta nei sostenitori della sovranità assoluta degli Stati nazionali, non nei sostenitori di uno Stato unitario europeo.
Questo è vero. E’ altresì vero che coloro che propongono una soluzione federale, anche dopo aver superato le obiezioni di coloro che credono ancora nella sovranità assoluta dello Stato, si troverebbero comunque di fronte alle obiezioni di coloro che, abituati alle semplici certezze dello Stato unitario, affermerebbero di non credere nel federalismo. Mi è sembrato perciò saggio ricordare che il federalismo è una forma di governo che non è sempre appropriata, né sempre facile da far funzionare. E’ giusto nel contempo ricordare che il governo federale è almeno un governo, è ordine, non anarchia, è pace, non guerra.
(a cura di Luigi V. Majocchi)
[1]Cfr. «Clarence K. Streit», in Il Federalista, XXIX (1987), pp. 75 segg.
[2]Cfr. C. Kimber, «La nascita di Federal Union», in Il Federalista, XXVI (1984), pp. 206 segg.
[3]Cfr. D. Thomson, The Proposal for Anglo-French Union in 1940, Oxford, Clarendon Press, 1966, pp. 4 e 28.
[4]P. Ransome (a cura di), Studies in Federal Planning, Londra, MacMillan, 1943, p. VI. La citazione è tratta dall’edizione reprint curata dalla Lothian Foundation Press, e apparsa nel 1990 con un’introduzione di Charles Kimber.
[6]Copia del dattiloscritto si trova presso l’Istituto di Scienze politiche dell’Università di Torino.
