Anno XXI, 1979, Numero 3-4, Pagina 247
Antonio Papisca, Verso il nuovo Parlamento europeo. Chi, come perché, Milano, Giuffrè, 1979, pp. 236.
Fra i lavori di carattere politologico, dedicati alle prospettive connesse con l’elezione diretta del Parlamento europeo e apparsi in Italia nell’imminenza di tale evento, quello di Papisca è senz’altro uno dei migliori. E ciò dipende anche dal fatto che il suo interesse per la problematica dell’integrazione europea non è improvvisato (come è certo il caso di molti studiosi dell’integrazione europea apparsi negli ultimi tempi), avendo egli dedicato ad essa alcuni libri (ricordiamo in particolare: Comunità europea e sviluppo politico: contributo all’analisi del sistema comunitario, Reggio Calabria, Editori Meridionali Riuniti, 1974, e Europa ’80: dalla Comunità all’Unione europea, Roma, Bulzoni, 1975) e numerosissimi saggi.
In questa analisi l’autore parte da una descrizione del sistema politico comunitario, nella quale mette in luce, utilizzando gli schemi concettuali di Easton, come i limiti strutturali delle istituzioni comunitarie — ricondotti al loro carattere essenzialmente confederale e tecnocratico e quindi soprattutto alla mancanza in esse del momento della partecipazione popolare — siano alla radice della loro incapacità di portare avanti negli anni ‘70 il progetto dell’unificazione economica e monetaria. Il passo successivo dell’analisi è costituito dallo sforzo di individuare le ragioni di fondo che hanno spinto i governi dei paesi membri a decidere l’elezione europea. L’elemento determinante è stato secondo Papisca la presa di coscienza che l’esigenza (percepita dai governi — anche se con differente grado di intensità — come oggettiva e improcrastinabile, pena la dissoluzione della Comunità) della progressiva unificazione delle politiche economiche, del passaggio dall’integrazione «negativa» a quella «positiva», richiede il coinvolgimento organico nel processo di integrazione europea delle forze politiche che esprimono e insieme formano la volontà dell’opinione pubblica. Ci si è cioè resi sempre più chiaramente conto che l’unificazione economico-monetaria presuppone una sorta di patto sociale a livello europeo, che, superando la contrapposizione fra i regimi strutturalmente deflazionistici e quelli strutturalmente inflazionistici, individui alcuni obiettivi di fondo comuni nella espansione economica, nella politica di riequilibrio territoriale, nella crescita del livello dei prezzi, del costo del lavoro, etc. E si è dovuto prendere atto che un patto sociale di queste dimensioni gli esecutivi non sono in grado di realizzarlo da soli, e che quindi non lo si costruisce se le grandi forze politiche formatrici dell’opinione pubblica non sono direttamente mobilitate e coinvolte, aprendo appunto, con l’elezione diretta del Parlamento europeo, la prospettiva della raccolta di consensi a livello europeo, di un rapporto diretto con l’opinione pubblica europea.
Questa argomentazione ci sembra valida, ma ha, a nostro avviso, il limite di non mettere nel giusto rilievo il rapporto dialettico esistente, rispetto alla decisione relativa all’elezione europea, fra la situazione di impasse in cui si sono trovati i governi di fronte al fallimento dell’unione economico-monetaria e l’azione dei federalisti, che ha impedito che il tema dell’elezione europea scomparisse dalla scena politica e che ha poi contribuito in modo decisivo ad ottenere da parte dei governi il rispetto dell’impegno assunto nel Vertice di Parigi del 1974.
L’ulteriore sviluppo dell’analisi di Papisca riguarda il tema dell’influenza dell’elezione europea sullo sviluppo dell’integrazione, a cui è dedicata la parte centrale del lavoro. Le tesi che egli svolge al riguardo convergono sostanzialmente con quelle elaborate dalla nostra rivista; sottolineano cioè il ruolo decisivo che avrà, ai fini del completamento dell’integrazione, la formazione, indotta dall’elezione europea, di un sistema europeo dei partiti.
Di questo sistema per ora embrionale egli delinea in modo abbastanza convincente i contorni e le tendenze prevedibili di sviluppo alla luce dei dati emersi a partire dall’annuncio dell’elezione europea e soprattutto dei programmi partitici sopranazionali e nazionali preparati in vista di essa.
In questa parte dell’analisi di Papisca si deve peraltro rilevare un punto debole, allorché egli passa dalla giusta sottolineazione del ruolo centrale che avrà la formazione di un sistema partitico europeo, alla affermazione che le confederazioni partitiche europee diventeranno dopo l’elezione diretta i partners principali del Consiglio dei ministri e del Consiglio europeo nel sistema politico comunitario (nel che egli intravede anche il pericolo di un verticismo partitocratico europeo, che potrebbe svilupparsi accanto al verticismo intergovernativo). Qui ci sembra che l’autore non riesca a visualizzare in modo adeguato i limiti che hanno attualmente tali aggregazioni partitiche europee. Se si tiene conto del carattere generico e poco impegnativo dei programmi da esse elaborati e della debolezza della loro struttura (dovuta al carattere confederale e verticistico, che ha condizionato in modo decisivo le debolezze dei programmi), non è realistico aspettarsi da esse nel breve-medio termine alcun impulso decisivo all’avanzamento dell’integrazione. Mentre per contro hanno possibilità oggettive di assumere iniziative decisive, e di superare quindi i limiti dei programmi europei dei partiti, i parlamentari europei (soprattutto quelli dei partiti ufficialmente europeistici), i quali nella fase attuale hanno in generale una notevole autonomia rispetto alle centrali partitiche nazionali ed europee ed hanno la forza della legittimazione popolare e un interesse oggettivo (in relazione alle prospettive di rielezione) al rafforzamento della Comunità. E si può prevedere che i successi che il Parlamento europeo saprà ottenere su questa strada saranno il fattore decisivo che spingerà le confederazioni partitiche europee a darsi una struttura sopranazionale proprio per evitare di perdere il controllo sul processo politico sopranazionale e subire quindi un fatale declino politico.
Avere una visione chiara di questa situazione è di grande importanza dal punto di vista pratico. Se, come dice giustamente Papisca, le forze federaliste devono impegnare le loro energie, sia sul terreno del rafforzamento delle strutture partitiche europee (premere perché esse giungano a veri congressi sopranazionali), sia nell’azione di controllo e di stimolo del Parlamento europeo (rafforzare il fronte degli innovatori contro quello degli immobilisti), deve però essere chiaro a nostro avviso che ha importanza prioritaria in questa fase, alla luce di quanto detto sopra, l’azione sul secondo terreno.
Sergio Pistone
