Anno XVIII, 1976, Numero 4, Pagina 224
UNA MONETA PER L’EUROPA
La crisi del sistema monetario internazionale e i problemi posti dall’avvenuto completamento dell’Unione doganale in Europa hanno imposto, a partire dalla seconda metà degli anni sessanta, ai governi europei e agli organi comunitari di affrontare il problema dell’Unione economica e monetaria.
In questo dibattito si colloca il volume di Giovanni Magnifico, «Una moneta per l’Europa», recentemente pubblicato in Italia, che ripropone alcune tesi avanzate a livello internazionale dall’autore nel corso degli ultimi anni.
Le proposte formulate da Magnifico per la realizzazione dell’Unione monetaria europea sono ispirate dalla considerazione fondamentale che essa costituisce un obiettivo prioritario perché in sua assenza i successi conseguiti fino ad oggi nel processo di integrazione europea sono destinati ad essere posti in discussione: «il livello attuale di interpenetrazione e di coesione diverrebbe difficile da mantenere se non si riuscisse a trovare una soluzione adeguata per i problemi di pagamento, come le difficoltà insorte a seguito dell’aumento del prezzo del petrolio suggeriscono» (p. XIV). «L’Europa potrà ritrovare la sovranità monetaria, che le consenta di proteggere l’Unione doganale da sussulti di origine interna ed esterna e di perseguire una politica monetaria consona agli obiettivi comuni, che essa dovrà di volta in volta prefissarsi, solo se saprà organizzarsi in un’area monetaria, ossia acquistare una dimensione comparabile a quella degli Stati Uniti» (p. XVI).
Per superare le difficoltà che hanno fino ad oggi impedito, pur di fronte all’urgenza dei problemi, l’unificazione monetaria dell’Europa, Magnifico propone un approccio in cui l’idea centrale è che «l’unificazione monetaria dovrebbe procedere di pari passo con l’assunzione di una responsabilità diretta, quantunque parziale, da parte della Comunità nel compito di promuovere lo sviluppo delle regioni più deboli» (p. 147). Questa impostazione permette a Magnifico di cogliere da un lato il legame esistente fra unificazione monetaria e squilibri regionali intracomunitari, dall’altro lato i meccanismi economici che hanno posto in crisi tutti gli accordi monetari stipulati dai paesi membri della Comunità negli ultimi anni.
In assenza di meccanismi che permettano il trasferimento di risorse reali a livello europeo nel quadro di coerenti politiche comunitarie, risultano obiettivi inaccettabili per i paesi meno sviluppati sia un più stretto coordinamento delle politiche monetarie sia l’Unione monetaria europea che trasferisca il potere di battere moneta al livello europeo. Le continue crisi del «serpente comunitario» dimostrano che nei momenti di tensione sul mercato dei cambi la difesa delle parità presenta dei costi in termini di occupazione e di benessere tanto elevati da risultare insopportabili per i paesi più deboli. Queste tensioni sarebbero destinate a manifestarsi, pur con forme diverse, anche nel quadro di un’Unione monetaria, nel caso in cui non fosse accompagnata da una simultanea realizzazione di un’Unione economica e dalla messa in atto di meccanismi di sostegno delle regioni meno sviluppate, in quanto essa imporrebbe a queste ultime di subire le conseguenze di una politica economica decisa con riferimento alle condizioni tipiche delle regioni più sviluppate dell’Europa.
Le ragioni profonde, economiche e politiche, che rendono inscindibili i problemi dell’Unione monetaria e dell’Unione economica sono affrontate a più riprese e con angolature diverse da Magnifico. Ma tema dominante resta l’indicazione della necessità di accompagnare la realizzazione dell’Unione monetaria con una coerente politica regionale. «A mano a mano che le economie dei paesi membri si trasformano in regioni sempre più aperte della Comunità, le politiche autonome di espansione, di cui le regioni più deboli potranno aver bisogno, provocheranno, se finanziate a livello locale o nazionale, un crescente deterioramento dei loro pagamenti rispetto al resto dell’area: senza iniezioni di fondi dall’esterno, tali politiche diverrebbero pressoché inattuabili. (…) L’Unione monetaria porterà certamente a un rafforzamento della tendenza al livellamento dei saggi dei salari monetari, e ciò ad un ritmo che potrà essere, in media, più rapido di quello del riavvicinamento dei livelli di produttività. Le regioni a basso livello di produttività saranno più vulnerabili all’inflazione da costi indotta da un’accelerazione della domanda nelle regioni a forte attività; la loro competitività ne sarà indebolita. Le regioni periferiche arretrate dei paesi membri, paesi che si trovano essi stessi in posizione periferica nella più vasta area comunitaria, mentre vedrebbero indebolirsi gli impulsi all’attività produttiva provenienti dai poli di sviluppo nazionali, si troverebbero più distanti dai centri europei di sovraconcentrazione dell’attività economica» (p. 107). Per questo la Comunità ha la responsabilità specifica di «evitare che il processo di sviluppo delle regioni subisca il contraccolpo dei provvedimenti presi o da prendersi in vista della formazione dell’Unione monetaria. Questa responsabilità dovrebbe intervenire a fortiori nel caso in cui l’iniziativa di collegare la propria moneta all’unità di conto europea fosse presa da un paese afflitto da gravi problemi di sottosviluppo economico» (p. XXVIII).
Il fatto è che a Magnifico va riconosciuto il merito di individuare con lucidità i punti cruciali da cui dipendono le possibilità di successo di qualsiasi progetto di Unione monetaria. Ciò è rilevante nella misura in cui la soluzione di qualsiasi problema richiede che se ne riconosca preventivamente la natura, perché solo in questo modo le soluzioni proposte possono risultare adeguate. Questo atteggiamento dell’Autore risulta in contrapposizione con quello prevalente fra gli esperti e i politici, che è sempre stato di eludere le difficoltà ricercando una strada per superare gli ostacoli che si frappongono alla realizzazione dell’Unione economica e monetaria attraverso il varo di piani gradualistici. All’interno di questa logica, i problemi di fondo generati dal trasferimento della sovranità monetaria dal livello nazionale a quello europeo sono sempre stati collocati in un futuro indefinito.
Non si affronta seriamente il problema dell’Unione economica e monetaria se non si riconosce che essa imporrà gravi tensioni all’interno della Comunità. Perso il potere di battere moneta, agli Stati e alle comunità locali per finanziare la propria attività resterà unicamente lo strumento fiscale e la possibilità di indebitarsi sul mercato dei capitali in concorrenza con i mutuatari privati. Inoltre, la «capacità d’indebitamento» dei poteri nazionali e locali sarà relativamente ridotta, in quanto la loro solvibilità non sarà più garantita dall’esistenza di una Banca centrale nazionale con il potere di battere moneta.
Affrontare il problema in questi termini significa cogliere le conseguenze rivoluzionarie — politiche, economiche e sociali — dell’Unione monetaria. Per meglio comprendere ciò è sufficiente pensare a come si trasformerà nel quadro dell’Unione monetaria il problema del Mezzogiorno italiano.
Il Mezzogiorno è la regione meno sviluppata dell’Europa. Il ritardo storico di questa regione è stato aumentato dal processo di integrazione europea che, in assenza di un governo europeo in grado di dare ordine allo sviluppo dell’economia, ha approfondito il dualismo economico fra l’Italia e il resto dell’Europa e all’interno dell’Italia fra regioni settentrionali e meridionali. Fino ad oggi il problema meridionale è stato fronteggiato grazie ad una coraggiosa politica meridionalistica adottata dall’Italia. Oggi tuttavia risulta ormai evidente che la dimensione del problema richiede l’investimento di risorse in misura superiore a quelle che può offrire l’economia italiana, la cui forza è concentrata essenzialmente in un piccolo triangolo comprendente la Liguria, il Piemonte e la Lombardia. Inoltre, a partire dal 1973, la crisi energetica, facendo precipitare la crisi italiana, ha aggravato questi squilibri fino a renderli insopportabili. Uno degli aspetti più drammatici della crisi italiana è il dilemma costituito dal fatto che le risorse poste a disposizione del Mezzogiorno non sono sufficienti a evitare il progressivo allontanamento di queste regioni dal grado di sviluppo dell’Europa, mentre d’altro lato questi stessi trasferimenti, gravando su una base troppo ristretta, compromettono le possibilità di stabile crescita delle regioni italiane settentrionali.
In questa situazione l’inflazione e la svalutazione della lira hanno costituito uno strumento per affrontare le tensioni interne, generate dai problemi sociali e dagli squilibri territoriali. È chiaro tuttavia che in questo modo non si è data una risposta ai problemi, ma si è ottenuto soltanto di procrastinare la loro soluzione; tale rinvio è stato reso possibile solo grazie al crescente ricorso, da parte dell’Italia al credito internazionale.
Nel quadro dell’Unione monetaria questa politica non risulterà più perseguibile, perché l’Italia non possiederà più il potere di battere moneta. Come abbiamo visto, lo strumento fondamentale per finanziare una politica meridionalistica a livello nazionale sarà dato dall’imposizione fiscale. Ora, nella misura in cui è difficoltoso incrementare oltre un certo limite l’imposizione fiscale, ciò significa che risulterà molto arduo non solo aumentare, ma anche mantenere i livelli di trasferimento di reddito che oggi fluiscono dalle regioni italiane più sviluppate verso il Mezzogiorno.
Più in generale, nel quadro dell’Unione monetaria, non potendosi più affermare una diversa «propensione nazionale all’inflazione», per gli Stati si imporrà la necessità di affrontare con coerenza e chiarezza il problema di reperire le risorse reali per realizzare le politiche economiche da essi decise.
In questa prospettiva si comprende dunque l’importanza della proposta di Magnifico di far coincidere l’unificazione monetaria con il varo di una coerente politica di trasferimenti di reddito a livello europeo. La realizzazione dell’Unione monetaria imporrà all’Europa di assumere a proprio carico i problemi che hanno dimensione europea, così come imporrà agli Stati una ristrutturazione della spesa pubblica. L’accentuazione fatta da Magnifico della necessità che l’Europa si accolli l’onere di sostenere le regioni meno sviluppate corrisponde al fatto che l’obiettivo di garantire lo stabile sviluppo dell’economia evitando l’insorgere di gravi dualismi è una competenza tipica del governo centrale; questa attribuzione di responsabilità alla Comunità è realistica perché, come esattamente sottolinea Magnifico, «il parallelismo tra unificazione europea delle politiche monetarie e politica europea di sviluppo equilibrato (…può essere assicurato…) sfruttando ai fini di quest’ultima l’emissione di una moneta europea. Chiunque emetta moneta ne ricava un utile in quanto ottiene in cambio attività fruttifere» (p. 147). Questa accentuazione al tempo stesso corrisponde al fatto che l’avvio di una efficace politica regionale a livello europeo è la condizione perché l’Unione monetaria non faccia vivere alle regioni meno sviluppate dell’Europa una crisi confrontabile con il dramma in cui oggi si dibattono i paesi del Terzo mondo; pertanto, questa è altresì la condizione per la adesione all’Unione monetaria dei paesi europei caratterizzati da gravi squilibri interni, sociali e territoriali.
Un secondo merito che va riconosciuto a Magnifico è quello di aver affrontato con coerenza il problema di stabilire le condizioni politiche che debbono essere realizzate per rendere attuabile l’Unione monetaria europea. Le tensioni generate dalla realizzazione dell’Unione monetaria sono tanto gravi che solo un governo europeo potrebbe fronteggiarle efficacemente; ciò implica la necessità che il Parlamento europeo sia eletto a suffragio universale diretto e che i partiti si diano un’organizzazione europea, al fine di fornire alla Comunità una base di potere adeguata che le permetta di realizzare pienamente le proprie competenze.
L’importanza dell’elezione europea è sottolineata a più riprese da Magnifico, che in essa individua il fatto cruciale per la nascita dell’Unione europea.
Alcune gravi perplessità suscita invece la proposta di Magnifico di giungere all’emissione di una moneta europea «parallela», come tappa di transizione verso la realizzazione dell’Unione monetaria europea. Affrontando il problema dell’Unione monetaria europea, è possibile isolare due fasi distinte, in cui diversa risulta la natura dell’obiettivo perseguibile. Il fatto che separa queste due fasi ha natura politica, e consiste nella nascita di un quadro europeo di lotta politica, cioè nella formazione di una volontà pubblica europea; gli strumenti per la realizzazione di questo «salto di qualità» nel processo di integrazione sono l’elezione europea e la formazione dei partiti europei. Prima di questo momento, l’unico obiettivo perseguibile resterà il rafforzamento della solidarietà europea; sul piano monetario, è progettabile il rafforzamento della fluttuazione congiunta tramite la realizzazione di alcune funzioni tipiche di una Banca centrale europea, senza che tuttavia alcun organo comunitario possa acquisire il potere di decidere autonomamente una politica monetaria europea. Con l’elezione diretta del Parlamento europeo e la formazione di partiti europei è destinata ad aprirsi una nuova fase nel processo di integrazione, di natura costituente, in cui la realizzazione della Unione monetaria, con la creazione di una moneta europea, è destinata a divenire il primo obiettivo realizzabile.
Tecnicamente, la creazione della moneta europea può essere realizzata in due modi: a) con l’emissione di una moneta europea da parte di una Banca centrale europea che sostituisca completamente le monete nazionali; b) con la decisione di rendere irrevocabilmente fissi i rapporti di cambio fra le monete europee, trasferendo così il potere di battere moneta dalle Banche centrali nazionali alla Banca europea. Dal punto di vista sostanziale le due soluzioni sono identiche. Ciò che ha rilevanza, è il fatto che il controllo della liquidità in entrambi i casi passa dal livello nazionale a quello europeo.
Il fallimento dei piani funzionalistici di Unione monetaria dipende dal fatto che fra queste due fasi non c’è continuità, ma un salto di qualità. Il fatto è che il controllo della liquidità o esiste a livello nazionale o esiste a livello europeo.
Sulla base di questa impostazione, risulta evidente l’incongruenza, rispetto al «nuovo approccio» ai problemi dell’Unione monetaria seguito da Magnifico, della sua proposta di realizzare una moneta parallela europea, come ponte fra la fase della collaborazione monetaria e quella dell’Unione monetaria, che ripete la logica gradualistica.
Magnifico definisce la moneta parallela europea, che dovrebbe essere emessa da una Banca europea multiruolo, come una unità di conto di tipo «paniere», il cui valore è calcolato come media ponderata dei corsi delle valute comunitarie. Vale la pena ricordare che recenti analisi hanno dimostrato che l’utilizzazione di un’unità di conto-paniere avrebbe conseguenze analoghe a quelle determinate da un lieve incremento dei margini di fluttuazione delle monete europee. Ciò indica che tale soluzione si inserisce fra i progetti di cooperazione monetaria europea.
La proposta di creazione di una moneta parallela è frutto dell’opinione di Magnifico secondo cui una moneta europea, per imporsi, necessiterebbe di un periodo di transizione, in cui il potere di battere moneta della Banca centrale europea conviverebbe con il potere di battere moneta delle Banche centrali nazionali. «Nel considerare la flessibilità interna delle monete dei paesi membri non si è mai formulata l’ipotesi che il vincolo di tassi irrevocabilmente fissi possa essere fornito parzialmente da uno strumento monetario comune circolante in parallelo alle altre monete. Ma questa è precisamente la situazione che si verrebbe a creare una volta che le Unità monetarie europee avessero preso piede. Esse delimiterebbero l’area operativa dove le valute nazionali flessibili continuerebbero ad essere utilizzate (…). Ciò avverrebbe in quanto l’uso dell’Unità monetaria europea si diffonderebbe rapidamente a settori, e a categorie di transazioni, in cui più forte si manifesta il bisogno di uno standard monetario, dotato di una base ampia e stabile (…). La facile opzione a favore della Unità monetaria europea aperta ai mercati introdurrebbe un forte elemento di disciplina nel sistema. I governi non potrebbero trascurare il fatto che l’impiego di una moneta nazionale, invece della Unità monetaria europea o delle monete di altri paesi membri, tenderebbe ad aumentare o a ridursi in dipendenza principalmente dell’evoluzione della moneta stessa come metro stabile di valore. Poiché questo elemento potrebbe essere il fattore decisivo nel determinare la sorte delle valute nazionali, è verosimile che i paesi membri non abuseranno della flessibilità» (p. 44-45).
Al di là delle critiche già formulate circa la possibilità di riconoscere il potere di battere moneta contemporaneamente alle Banche centrali nazionali e alla Banca centrale europea, questa citazione contiene gli elementi per dimostrare che in realtà l’Unità monetaria europea proposta da Magnifico rischierebbe di essere un fattore di disgregazione della solidarietà monetaria europea.
Il problema centrale della creazione dell’Unità monetaria è che i paesi europei hanno una diversa propensione all’inflazione, in conseguenza delle diverse caratteristiche economiche e sociali. Fino a quando gli Stati avranno potere di battere moneta, è utopia pensare che tale potere non venga utilizzato, rispettando una priorità concordata a livello internazionale negli obiettivi della politica economica; le crisi continue della fluttuazione congiunta lo stanno a dimostrare. In questo quadro, è difficile vedere come possa agevolare la nascita dell’Unione monetaria il fatto che in uno Stato possano circolare liberamente due monete, una stabile l’altra in via di deprezzamento continuo. Secondo Magnifico un settore dell’economia (le imprese di standard europeo?) utilizzerebbero immediatamente la moneta europea, mentre un altro settore (l’apparato pubblico?) continuerebbe a utilizzare la moneta nazionale. Questo fatto determinerebbe un approfondimento dei dualismi immediato, una fuga di capitali senza freno verso la moneta europea e i mercati finanziari più evoluti, in ultima analisi un tracollo economico che non si vede come potrebbe agevolare la realizzazione dell’Unione economica e monetaria.
Il fatto è che Magnifico, laddove propone la creazione di una moneta parallela europea, ripete la logica del piano Werner: «l’ampiezza degli aggiustamenti dei cambi intracomunitari dovrebbe restringersi via via che le propensioni nazionali all’inflazione convergono e, in parallelo, si riducono le discrepanze nell’andamento dei costi e dei prezzi tra i vari paesi membri. Il passaggio dalla fase intermedia a quella di completa unione monetaria non avverrebbe di sbalzo, ma sarebbe attuato eliminando gradualmente la flessibilità dei cambi» (p. 136).
Questo è il punto: l’Unione monetaria può avvenire solo con uno «sbalzo», cioè con il trasferimento del potere di battere moneta dal livello nazionale al livello europeo; e questo salto di qualità è possibile solo a condizione che la creazione di una moneta europea sia accompagnata da altre misure di politica economica a livello europeo.
Il problema, in questo quadro, è di stabilire quale distribuzione di poteri dovrà esistere tra i vari livelli — comunale, regionale, statale e federale — che comporranno l’Unione europea. Su questo problema, va dato atto a Magnifico di sapere rifiutare la tendenza oggi prevalente verso un centralismo europeo, con una visione che si spinge lontano. L’accentramento di poteri al livello europeo non deve spingersi «al di là di quanto tecnicamente necessario per l’unificazione monetaria (…). L’armonizzazione totale o ‘universale’ cui sembra tendere il piano Werner, sembra suggerita dalla preoccupazione per la fragilità delle strutture monetarie della Comunità. Si ritiene che le forze che alimentano divergenze dovrebbero essere stroncate sul nascere mediante il controllo dei meccanismi che le generano; i bilanci statali sono senza dubbio uno di questi meccanismi; di qui la richiesta di armonizzare le politiche di bilancio. Se è corretto affermare che la struttura monetaria comune andrebbe protetta, almeno all’inizio, dalle tensioni create da forze centrifughe, si deve tener altresì presente che, in linea di principio, l’autonomia di bilancio è compatibile con l’Unione economica e monetaria» (p. 118).
Il fatto è che la creazione di una moneta europea costituirà solo l’avvio della realizzazione dell’Unione economica e della Unione europea, i cui contenuti saranno il frutto del processo costituente che si protrarrà, presumibilmente, per un lungo arco di tempo.
Dario Velo
(ottobre 1976)
