Anno XXII, 1980, Numero 4, Pagina 260
POLITICA DELL’OCCUPAZIONE E
AGENZIA EUROPEA DEL LAVORO
I dati ufficiali relativi al numero dei disoccupati nella Comunità europea sono sempre più allarmanti: nel mese di settembre per la prima volta è stato superato il livello dei sette milioni di unità. In altri termini, il tasso di disoccupazione supera ormai largamente il 6% della popolazione attiva. E circa un terzo di questa cifra è composto di giovani in cerca di primo impiego.
Le dimensioni e le caratteristiche del fenomeno indicano che ci troviamo di fronte a una crisi di natura strutturale, che rischia di produrre effetti dirompenti anche sul piano politico. Gli elementi nuovi della situazione storica di fronte alla quale si trova la Comunità europea, che permettono di comprendere questo fenomeno sono: la crisi del modello di sviluppo industriale, fondato sulla crescita quantitativa della produzione, dei redditi e dei consumi e la crisi dell’ordine politico ed economico internazionale, che aveva assicurato all’Europa occidentale, dopo la ricostruzione postbellica, un lungo e ininterrotto periodo di sviluppo economico e di piena occupazione.
Da una parte, nella Comunità europea tendono ad affermarsi nuovi bisogni relativi al miglioramento della qualità della vita. E ciò richiede un nuovo modello di sviluppo, che dia la priorità ai consumi collettivi su quelli privati, elimini lo spreco, ristabilisca l’equilibrio del territorio, risani l’ambiente e liberi l’uomo dal lavoro monotono, ripetitivo e alienante. D’altra parte, la Comunità europea deve fronteggiare una duplice sfida: quella proveniente dai paesi emergenti, i quali hanno aumentato il prezzo dell’energia e hanno sviluppato la loro competitività sul mercato mondiale in alcuni settori della produzione industriale, e quella dei paesi più evoluti dal punto di vista tecnologico, nei quali, in conseguenza della rivoluzione scientifica, si stanno affermando nuove tecniche produttive, la cui applicazione sta mettendo in crisi il sistema industriale della Comunità europea.
In tutto il mondo sono dunque in corso profondi processi di riconversione produttiva, che stanno mutando le forme tradizionali della divisione internazionale del lavoro. Di fronte a questi cambiamenti, per i paesi della Comunità europea la soluzione più facile, ma rovinosa nel lungo periodo, è la scelta di politiche nazionali di carattere protezionistico e assistenziale, che permetterebbero di sostenere ancora per alcuni anni i settori produttivi stagnanti o in declino. Si tratta di una scelta contro lo sviluppo del Terzo mondo, ma anche contro lo sviluppo dello stesso sistema produttivo dell’Europa occidentale.
Un nuovo ciclo di espansione della produzione, capace di assorbire la disoccupazione, esige che i paesi della Comunità europea cerchino di competere con i grandi spazi economici sul terreno della tecnologia di avanguardia, rinunciando a favore dei paesi del Terzo mondo a interi settori produttivi. L’industria manifatturiera sta infatti perdendo nei paesi industrializzati il carattere di settore trainante. D’altra parte, i paesi della Comunità, da soli, non hanno né il potere di creare nuovi mercati, né le risorse per sostenere lo sviluppo dei settori produttivi tecnologicamente più avanzati. L’esigenza di una strategia unitaria della Comunità per la gestione del processo di riconversione produttiva è emersa da tempo. Ma la sola risposta adeguata a questo problema è la programmazione europea, la realizzazione del governo europeo dell’economia europea.
In particolare, si tratta di avviare una politica sociale, che faciliti i processi di mobilità, favorisca la riqualificazione della manodopera e permetta il passaggio dei lavoratori dai settori in decadenza ai settori in espansione. Si tratta di un compito di dimensioni gigantesche, viste le proporzioni assunte dalla disoccupazione nella Comunità. Rispetto a questo compito i poteri e le risorse del Fondo sociale europeo (che è autorizzato a intervenire nel solo settore della formazione professionale) sono largamente inadeguati, così come lo sono gli strumenti più incisivi, quali le «agenzie del lavoro», sperimentate sul piano nazionale (Agence nationale de l’emploi in Francia, Bundesanstalt für Arbeit nella Germania federale e Manpower Services Commission in Gran Bretagna).
Va ricordato che il Rapporto Marjolin, fin dal 1975, aveva formulato la proposta (poi ripresa dal Rapporto Mac Dougall nel 1977) di affiancare al Fondo sociale europeo un Fondo europeo per la disoccupazione, alimentato da una parte dei contributi dei lavoratori, versati direttamente alla Comunità. Quest’ultima, a sua volta, avrebbe erogato una parte dei sussidi direttamente ai lavoratori. Questo trasferimento della gestione dei fondi per la disoccupazione dal piano nazionale al piano europeo non comporterebbe un aumento della spesa pubblica totale, ma, in compenso, avrebbe un effetto redistributivo delle risorse comunitarie a favore dei paesi dove il livello della disoccupazione è più alto.
Si impone dunque la necessità di sviluppare queste proposte nella prospettiva della creazione di un’Agenzia europea del lavoro con il compito di attuare una politica attiva dell’occupazione, raggruppando e programmando sotto un’unica direzione tutti gli interventi pubblici sul mercato del lavoro. In sostanza, l’Agenzia del lavoro rappresenta lo strumento di politica sociale, che permette alla Comunità di adeguare le sue funzioni alle esigenze di una società che pianifica il proprio sviluppo e si propone di garantire la piena occupazione. Si tratta di riorganizzare il sistema del collocamento, estendendone i compiti, in modo che sia possibile far fronte ai nuovi problemi emergenti sul mercato del lavoro. Le principali funzioni dell’Agenzia del lavoro dovrebbero essere: a) raccogliere dati ed elaborare statistiche, in modo da offrire le conoscenze più complete possibile e sempre aggiornate sulla dinamica del mercato del lavoro; b) garantire l’orientamento, la formazione e la riqualificazione professionale, al fine di indirizzare e di creare le disponibilità di lavoro adeguate nella quantità e nella qualità alle necessità del mercato; c) assicurare ai lavoratori iscritti all’Agenzia il collocamento e un salario minimo. Naturalmente, l’Agenzia dovrebbe essere un organismo flessibile, capace di conciliare l’unitarietà e la coerenza della politica della mobilità con la duttilità necessaria ad aderire alle esigenze locali, e articolato sul territorio in una pluralità di livelli: da quello europeo, al quale dovrà essere assegnato il ruolo del coordinamento e dell’indirizzo strategico degli interventi sul mercato del lavoro, a quello locale, al quale dovranno essere affidati compiti operativi e di raccolta di dati e il contatto diretto con il pubblico.
Non deve, d’altra parte, essere trascurato il contributo che l’istituzione dell’Agenzia del lavoro potrebbe dare allo scioglimento del nodo del «capitalismo assistenziale», che ha assunto caratteri degenerativi particolarmente gravi in Italia. Sono note le manifestazioni del circolo vizioso che la crisi ha determinato nella gestione del sistema economico. Da una parte, di fronte al vincolo della difesa dei livelli dell’occupazione, lo Stato interviene per risanare il deficit delle imprese inefficienti, liberando i dirigenti e la proprietà dal rischio e dalla responsabilità del fallimento. D’altra parte, i limiti alla mobilità posti dalle organizzazioni dei lavoratori, che sono giustificati dalle dimensioni assunte dalla disoccupazione, contribuiscono a irrigidire la struttura produttiva.
Tanto l’intervento assistenziale dello Stato, quanto i limiti alla mobilità costituiscono gravi ostacoli ai processi di riconversione e di ristrutturazione e all’incontro della domanda e dell’offerta di lavoro: rallentano cioè la ripresa dello sviluppo produttivo e il riassorbimento della disoccupazione. Orbene, l’intervento dell’Agenzia del lavoro, in quanto consente di assicurare l’occupazione ai lavoratori, permetterebbe di liberare le imprese dai vincoli alla mobilità della forza-lavoro e di sollevare lo Stato dal carico di sussidi improduttivi.
Per comprendere il senso delle proposte avanzate è utile una breve analisi critica dei mezzi di intervento oggi usati in particolare in Italia: l’ufficio di collocamento e la cassa integrazione guadagni. Sul primo non è necessario usare molte parole, tanto è noto a tutti il suo funzionamento assolutamente inefficace ed inadeguato ai tempi, che lo rende mal accetto sia ai lavoratori sia alle imprese. Per quanto riguarda la cassa integrazione, è necessario mettere in evidenza alcune profonde storture che può generare, se utilizzata in modo generalizzato e per lunghi periodi. In primo luogo va sottolineata l’assurdità di uno Stato povero di risorse e carente in molti dei servizi fondamentali che utilizza ingenti quantità di risorse per pagare un salario a persone, che non sono tenute a dare in cambio nessuna prestazione lavorativa. D’altra parte, non è pensabile che lavoratori esperti stiano senza lavorare per molti mesi, o addirittura per uno o due anni: di fatto costoro andranno ad alimentare il mercato del lavoro «non ufficiale», incrementando la già cospicua quota di «lavoro nero» esistente nel nostro paese (non hanno nessun interesse a farsi assumere regolarmente in quanto perderebbero il contributo della Cassa, che è pari a circa il 90% del loro precedente salario; e questa situazione è vantaggiosa per le imprese, le quali dispongono in tal modo di lavoratori esperti) con un altissimo grado di flessibilità, ad un costo molto contenuto e non devono pagare tutta la quota di retribuzione indiretta — tasse, contributi sociali e previdenziali —).
Inoltre bisogna sottolineare con forza che l’impiego del «lavoro nero» è in contraddizione con una politica seria di riconversione produttiva, in quanto mantiene una concorrenzialità artificiale alle imprese obsolete ed operanti in comparti a basso contenuto innovativo (cioè quelle la cui attività dovrebbe venire progressivamente ridotta a vantaggio delle nuove produzioni a maggior contenuto tecnologico) e drena risorse destinate a sviluppare le nuove tecnologie (il «lavoro nero» è conveniente per la singola impresa ma socialmente costosissimo, soprattutto se vi sono coinvolti lavoratori in cassa integrazione).
Una delle conseguenze più rilevanti di questa situazione è costituita dall’incentivo della evasione fiscale delle imprese (le quali, per poter usare lavoro irregolare, devono costituirsi delle risorse occulte, e quindi vendere senza fattura o con fatture falsificate) e dei lavoratori (i quali naturalmente non denunciano al fisco i guadagni che ricavano da questi lavori). Ma la conseguenza più grave sta nel fatto che i lavoratori che vengono impiegati dalle imprese senza assunzione regolare sottraggono posti di lavoro ai disoccupati e, soprattutto, ai giovani in cerca di prima occupazione, incrementando il gravissimo problema sociale della disoccupazione giovanile, con tutte le conseguenze nefaste che esso comporta.
Uno dei primi obiettivi dell’Agenzia del Lavoro, e degli strumenti che si intendono utilizzare nell’immediato, deve essere pertanto di non far rimanere inattivi i lavoratori coinvolti in processi di riconversione e ristrutturazione.
Non si tratta certo di discutere il diritto a percepire lo stipendio, diritto che, anzi, deve essere esteso, nell’ottica del salario garantito, anche a tutti i disoccupati ed ai giovani in cerca di prima occupazione. Si tratta, invece, di trovare il modo di utilizzare tali forze di lavoro per attività di interesse sociale. Occorre studiare il sistema di utilizzare tutte le risorse disponibili (Fondo sociale europeo, Fondo per la mobilità previsto dalla legge 675, legge per l’occupazione giovanile — 285 —, fondi e strutture regionali a qualsiasi titolo reperibili ed utilizzabili) per avviare concretamente la soluzione delle crisi aziendali nella direzione dell’Agenzia del lavoro come sopra delineata.
Un punto di partenza valido potrebbe essere quello di «esperimenti pilota» in alcune regioni particolarmente coinvolte dalla crisi di imprese o di settori produttivi; esperimenti pilota che, considerando realisticamente la situazione, dovrebbero avere due obiettivi di fondo. Il primo, rivolto a ristrutturare completamente, nelle strutture e nelle modalità di intervento, gli attuali uffici di collocamento, nel senso di trasformarli in centri di riqualificazione professionale dei lavoratori e di incontro della domanda e dell’offerta di lavoro sulla base delle effettive caratteristiche del mercato del lavoro e del sistema produttivo (ad esempio attraverso una più stretta collaborazione con gli uffici regionali che affrontano e studiano tali problemi, come gli «osservatori sul mercato del lavoro» che esistono in alcune regioni). Il secondo, diretto a ovviare agli accennati pericoli insiti nei prolungati periodi di cassa integrazione, studiante il modo di impiegare in lavori socialmente utili i dipendenti che vi si trovino.
Non è necessario in questa sede indicare le vie legali per rendere possibile tale impiego. È però necessario sottolineare che esso deve sottostare ad una condizione assoluta: non deve rappresentare un mezzo per ricoprire ruoli che possono essere svolti da personale regolarmente assunto; in altre parole, non deve sottrarre posti di lavoro a nessuno.
Nel rispetto di questa condizione paiono esistere numerosi compiti di grande utilità sociale che possono essere svolti dai lavoratori in cassa integrazione: infatti la scarsità delle risorse disponibili da parte dei comuni e degli enti locali e la legge Stammati, che vincola rigidamente le nuove assunzioni nella pubblica amministrazione, rendono impossibile lo svolgimento ad un livello adeguato di numerosi servizi indispensabili. Basti pensare al ritardo, in alcuni casi di anni, dell’aggiornamento delle pratiche catastali, della verifica della riscossione delle imposte, degli archivi della previdenza sociale ecc., oppure alle difficoltà del riordino del materiale delle biblioteche (cittadine e scolastiche), al caos creato nei musei dalla impossibilità (per mancanza di personale) di catalogare il materiale che vi giace. E si potrebbero portare molti altri esempi di questo tipo. Tutti questi lavori potrebbero essere svolti dagli impiegati che, per necessità aziendali, debbano essere «tenuti a casa» per lunghi periodi. Ma non esistono solo lavori «impiegatizi» che sarebbe necessario svolgere, anzi essi rappresentano la parte minore delle necessità sociali insoddisfatte. Si pensi, a titolo di esempio, all’istituzione delle guardie ecologiche; ai musei quasi sempre chiusi al pubblico per mancanza di sorveglianti; alla generalizzazione dell’azione che oggi, a Torino, è svolta dagli anziani: sorvegliare i parchi e le scuole; ai lavori di sistemazione ed attrezzatura del verde pubblico, alla protezione ed alla organizzazione tecnica dei parchi naturali ecc...
In linea di principio, nulla impedisce che lavoratori pagati dallo Stato vengano impiegati in lavori di pubblica utilità, anziché costretti a stare a casa; il problema che la cassa integrazione paghi solo il 90% circa del salario può essere superato sia integrando, a carico dell’ente pubblico coinvolto, la restante quota sia riducendo in proporzione l’orario di lavoro.
Queste proposte pratiche e, almeno in via sperimentale, applicabili in tempo breve, sono nella direzione voluta, in quanto presuppongono lo sbocco in una istituzione radicalmente nuova della gestione della forza-lavoro ed ovvierebbero almeno agli effetti negativi più macroscopici delle attuali forme di intervento.
Lucio Levi
(novembre 1980)
