Anno XVIII, 1976, Numero 1, Pagina 36
L’UNIONE EUROPEA
RAPPORTO AL CONSIGLIO EUROPEO DI LEO TINDEMANS*
CAPITOLO I
UNA VISIONE COMUNE DELL’EUROPA
A. L’EUROPA OGGI
Perché l’idea dell’Europa ha perduto molta della sua forza e del suo slancio iniziale? Credo, da parte mia, che l’opinione europea ha perduto nel corso degli anni un filo conduttore, il consenso politico dei nostri Paesi sulle ragioni che abbiamo per intraprendere questa opera comune, le caratteristiche che vogliamo attribuirle. È innanzi tutto questa visione comune che è necessario ristabilire se vogliamo fare l’Unione europea.
Il cittadino europeo non sente nel 1975 le ragioni della costruzione europea esattamente nello stesso modo in cui le sentiva nel 1950. L’idea dell’Europa è in parte vittima dei suoi successi: la riconciliazione di paesi già nemici, la prosperità economica dovuta ad un allargamento del mercato, la distensione che sostituisce la guerra fredda, grazie in particolare alla nostra coesione, tutto ciò sembra acquisito e dunque non esigere più nuovi sforzi. L’Europa di oggi è quella del giorno per giorno, essa sembra aver perduto il suo gusto di avventura.
I nostri popoli si preoccupano di problemi e valori nuovi dei quali non si parla nei trattati, constatano che l’unione politica non deriva automaticamente dalla integrazione delle economie, troppi dibattiti sterili mettono in forse la credibilità e l’attualità dell’impresa comune: in questa misura l’idea dell’Europa è anche vittima dei suoi fallimenti.
Con questo stato d’animo, siamo entrati in una crisi che ci fa subire dei tassi d’inflazione e di disoccupazione che la nostra generazione non aveva mai conosciuto. Non c’è da stupirsi dunque se la Comunità si sfalda sotto il rinascere, ovunque sensibile, delle preoccupazioni strettamente nazionali. Ciò perché questa Comunità, nelle sue condizioni attuali, non ha un giusto equilibrio: in alcuni campi le sono state trasferite delle competenze importanti, in altri, non è stato fatto niente o quasi niente. E ciò spesso perché i nostri Stati erano troppo deboli per intraprendere nuovi sforzi: la fragilità dell’Europa non è anche il riflesso dell’impotenza dei nostri Stati?
Un edificio incompiuto non può sfidare il tempo: esso deve essere portato a termine, altrimenti cade. Oggi è la stessa esperienza comunitaria ad essere in gioco.
Gli europei restano tuttavia fondamentalmente attaccati al riavvicinamento tra i nostri popoli, così come si è materializzato successivamente nei Trattati di Parigi e di Roma, prima a Sei, poi a Nove. Essi pensano anche che questo riavvicinamento sia automatico, e deplorano di non risentirne più gli effetti nella loro vita quotidiana. Un ritorno agli egoismi e alle barriere nazionali, agli antagonismi che ne sono stati sovente il risultato, sarebbe risentito duramente come uno smacco storico, il crollo degli sforzi di tutta una generazione di europei.
Per dare a questa volontà diffusa di riavvicinamento la prospettiva politica, che sola permette l’azione, bisogna rimettere l’Europa nella lista delle preoccupazioni essenziali dell’opinione pubblica, ed assicurarsi che essa sia al centro del dibattito politico di domani. Dobbiamo metterci ad ascoltare i nostri popoli. Cosa vogliono gli europei? Che cosa si attendono dall’Europa unita?
1. Una voce nel mondo
Sono stato colpito nel corso delle mie visite, dal sentimento ovunque diffuso della nostra vulnerabilità ed impotenza. È questa, nella storia contemporanea, una esperienza nuova per i nostri popoli. L’ineguaglianza della distribuzione delle ricchezze minaccia la stabilità del sistema economico mondiale, l’esaurimento delle risorse pesa sull’avvenire della società industriale, l’internazionalizzazione della vita economica accresce la dipendenza del nostro sistema di produzione. I nostri Stati sembrano troppo deboli per accettare da soli queste sfide. Quanto pesano ancora le voci isolate, se non sono quelle delle superpotenze?
Tuttavia la volontà di apportare un contributo attivo è molto forte. Lo testimoniano centomila giovani europei, che lavorano ai programmi di cooperazione attraverso il mondo. I nostri popoli sono coscienti di essere portatori di certi valori che hanno avuto una influenza incalcolabile nello sviluppo della civiltà. Perché dobbiamo cessare di fare splendere le nostre idee quando lo abbiamo sempre fatto? Chi di noi non è stato sorpreso di vedere fino a che punto l’identità europea sembra evidente per molti dei nostri interlocutori stranieri? Non è solo dall’interno che si esortano i Paesi europei ad unirsi.
I nostri popoli si aspettano dall’Unione europea che essa esprima, quando è necessario o quando la si attende, la voce dell’Europa. Che la nostra azione comune difenda efficacemente i nostri interessi legittimi, che assicuri le basi di una reale sicurezza in un mondo più giusto, che ci faccia partecipare a questo dialogo da blocco a blocco che è, con ogni evidenza, la caratteristica nuova della vita internazionale. Come conciliare queste esigenze, nel mondo di oggi, senza unirsi?
L’Europa deve rifuggire nello stesso tempo dall’isolamento, dal ripiegamento su se stessa che la metterebbe ai margini della storia, ma anche dalla soggezione, dalla stretta dipendenza, che le impedirebbe di far sentire la sua voce. Essa deve ritrovare una certa padronanza del suo destino. Deve costruire un tipo di società che ci sia congeniale e che rifletta i valori che sono ad un tempo l’eredità e la creazione comune dei nostri popoli.
2. Una nuova società
Sentiamo tutti che la nostra società è in quello stato di attesa e di contestazione che annunzia grandi trasformazioni. Scale di valori nuovi e talvolta contraddittori, emergono in tutti i campi della vita sociale. È proprio della generazione presente cercare il passaggio verso una società postindustriale che rispetti i valori di base della nostra civiltà e che concilii i diritti dell’uomo e quelli della collettività. Se falliremo, le nostre democrazie saranno in pericolo ed i nostri figli erediteranno una società in decadenza.
Malgrado divergenze talvolta essenziali nelle soluzioni preconizzate, esiste un consenso minimo tra le forze democratiche europee sulla natura delle trasformazioni richieste. Un nuovo tipo di crescita economica più rispettosa della qualità della vita e dell’ambiente fisico ed umano, e che concili meglio le finalità economiche con le finalità sociali. Una crescita orientata verso attività altamente specializzate, che faccia un grande uso delle competenze disponibili in Europa, delle capacità di organizzazione e di gestione nei campi più avanzati e più complessi dell’attività umana, che costituisce il nostro specifico vantaggio nell’economia internazionale: l’«oro grigio» dell’Europa. Infine lo sviluppo della responsabilità personale di ognuno nell’attività economica e sociale, con l’associazione dei lavoratori al potere decisionale, al controllo e ai benefici delle imprese, con una più grande libertà nell’organizzazione del lavoro, con una maggiore chiarezza, decentralizzazione, consultazione nell’amministrazione pubblica.
Ciò che i nostri popoli si attendono dall’Unione europea è che essa inquadri e favorisca l’evoluzione presentita della nostra società, che compensi con una nuova autorità il diminuito potere delle strutture nazionali, che avvii le riforme ed i controlli che è spesso impossibile esercitare a livello statale, che dia una forma organica alla solidarietà di fatto delle nostre economie, delle nostre finanze, della nostra vita sociale. L’Europa può e deve identificarsi con la ricerca concertata e meglio controllata del bene comune, con il riorientamento delle risorse economiche verso l’interesse collettivo, con la riduzione delle ineguaglianze regionali e sociali, il decentramento e la partecipazione al potere decisionale. Avremo allora creato una società di tipo nuovo, un’Europa più democratica, più solidale e che tenga in maggior conto le esigenze dell’uomo.
3. Una solidarietà concreta
Le nostre idee non auspicano un’Europa tecnocratica. L’Unione europea deve essere sentita nella vita quotidiana e vicina al cittadino. Essa deve tradursi nell’istruzione e nella cultura, nella informazione e nelle comunicazioni, nella gioventù e nel tempo libero. Deve proteggere i diritti dell’individuo e accrescere la democrazia con l’azione di istituzioni che traggano la loro legittimità dalla volontà dei nostri popoli. L’immagine dell’Europa deve rispondere alle sue motivazioni e possibilità, deve dimostrare all’interno ed all’esterno la solidarietà dei nostri popoli ed i valori della nostra società. Sono convinto che quest’Europa, l’Europa del progresso, non mancherà né di forza né di slancio.
B. L’UNIONE EUROPEA
L’opzione fondamentale dei Padri dell’Europa, iscritta nei Trattati di Roma e di Parigi, era un’unione sempre più stretta fra i nostri popoli. Questa opzione è ancora la nostra. Davanti alle sfide interne ed esterne della nostra società, risentite da tutta l’Europa, prima Sei paesi, poi Nove, hanno deciso di reagire unendo la loro azione.
Le conferenze di Parigi del 1972 e del 1974 hanno scelto l’Unione europea per essere, nella fase presente della costruzione dell’Europa, lo strumento di questa azione.
Poiché gli scopi ed il contenuto dell’Unione europea sono oggi insufficientemente compresi, il primo compito dei nostri Governi è di precisare, in seno al Consiglio europeo, la portata e la conseguenza di queste scelte. In effetti è una decisione del Consiglio europeo che deve definire ora la prospettiva generale dell’impresa comune nella fase dell’Unione. Quando il processo di costruzione dell’Unione avrà acquisito il suo dinamismo sarà allora opportuno consacrare in un testo giuridico l’insieme delle modifiche apportate progressivamente alla costruzione europea.
Da parte mia, dopo avere avuto delle consultazioni in tutti i nostri Paesi, propongo che il Consiglio europeo definisca le differenti componenti dell’Unione europea nel modo seguente:
1. L’Unione europea implica che noi ci presentiamo uniti di fronte al mondo esterno. La nostra azione deve divenire comune in tutti i campi essenziali delle nostre relazioni con l’estero, sia che si tratti di politica estera, che di sicurezza, di relazioni economiche, di cooperazione. Essa tende a difendere i nostri interessi ma anche a mettere la nostra forza collettiva al servizio della giustizia e del diritto nei dibattiti del mondo.
2. L’Unione europea riconosce la dipendenza reciproca della prosperità economica dei nostri Stati e ne trae le conseguenze: una politica comune nel campo economico e monetario per amministrare questa prosperità, politiche comuni nel settore industriale ed agricolo, in materia di energia e di ricerca, per garantire l’avvenire.
3. L’Unione europea chiede che la solidarietà dei nostri popoli sia effettiva ed efficace. La politica regionale corregge le ineguaglianze di sviluppo e rimedia agli effetti centralizzatori delle società industriali. Azioni sociali attenuano le ineguaglianze di reddito ed orientano la società verso forme di organizzazione più equilibrate e più umane.
4. L’Unione europea si traduce effettivamente nella vita quotidiana degli individui. Concorre a proteggere i loro diritti e a migliorare il loro ambiente di vita.
5. Per realizzare questi compiti l’Unione europea è dotata di istituzioni aventi l’autorità necessaria per definire una visione politica comune, globale e coerente, l’efficacia indispensabile alla azione, la legittimità necessaria al controllo democratico. L’eguaglianza di principio di tutti i nostri Stati continua ad essere rispettata nell’Unione con il diritto di ogni Stato di partecipare alla formazione della decisione politica.
6. Come la Comunità, di cui persegue gli obiettivi e preserva le acquisizioni, l’Unione europea si costruisce progressivamente. Per sbloccare immediatamente la costruzione europea, ed accrescere la sua credibilità, essa si fonda all’inizio sull’impegno politico degli Stati, che intraprendono in differenti settori azioni precise, scelte in funzione della loro importanza e delle prospettive di successo.
I differenti aspetti dell’Unione europea che sono stati evocati sono strettamente legati. Lo sviluppo delle relazioni esterne dell’Unione non può essere disgiunto dallo sviluppo parallelo delle politiche comuni sul piano interno, l’una e l’altro sono irrealizzabili senza il consolidamento dell’autorità e dell’efficacia delle istituzioni comuni. In questo grande disegno tutto è collegato, ed è la somma dei progressi realizzati parallelamente che costituisce il cambiamento qualitativo corrispondente all’Unione europea. Il seguito di questo rapporto esaminerà, in ciascuno dei settori menzionati, lo scopo desiderato e le prime azioni concrete che è necessario e possibile intraprendere.
La prospettiva generale che propongono di fare adottare dal Consiglio europeo deve servire da linea direttrice agli sforzi intrapresi per la costruzione europea. La volontà dei nostri Stati, così espressa, si fonda sulle motivazioni profonde dell’opinione pubblica e può fornirle il filo conduttore della nostra azione comune.
Le conseguenze politiche di queste scelte devono essere ben misurate. Esse non si attuano senza trasferimento di competenze ad organi comuni. Non si attuano senza trasferimento di risorse dalle regioni ricche verso le zone meno favorite. Non si attuano senza obblighi, liberamente accettati ma esercitati in seguito senza riserva. Questo è il prezzo dell’Unione. Ma quale sarebbe d’altra parte il prezzo dell’inazione? Lo sfaldamento della Comunità, delle voci isolate e spesso non percepibili nel concerto mondiale, una padronanza sempre minore del nostro destino, un’Europa senza convinzione e senza avvenire.
CAPITOLO II
L’EUROPA NEL MONDO
Le ragioni che hanno i nostri Stati di presentarsi uniti nei grandi dibattiti del mondo sono obiettivamente convincenti: esse derivano dal rapporto delle forze e dalla dimensione dei problemi. Soggettivamente esse sono intensamente sentite dai nostri popoli: la nostra vulnerabilità e la nostra relativa impotenza sono note ad ognuno. La congiunzione di questi due fattori rende le relazioni con l’estero una delle motivazioni principali della costruzione europea. Essa esige che l’Unione europea abbia una politica estera.
A. UN CENTRO DI DECISIONE UNICO
L’esame delle nostre possibilità d’azione nel mondo deve prendere le mosse da un fatto evidente: l’interpenetrazione crescente dei diversi settori dell’attività internazionale.
Nella prospettiva descritta nel capitolo precedente, ciò di cui l’Unione europea dovrà occuparsi non è soltanto la politica estera nel senso tradizionale, incentrata sul problema della sicurezza, non sono soltanto le politiche tariffaria e commerciale, che sono già comuni in virtù del Trattato di Roma, ma anche l’insieme delle relazioni economiche con l’estero. Le distinzioni classiche che le cancellerie diplomatiche mantengono in questo campo hanno sempre minor significato nel mondo moderno. Tutta l’evoluzione recente della vita internazionale mostra che le questioni economiche, industriali, finanziarie, commerciali costituiranno domani, tutte assieme, oggetto di negoziati il cui significato sarà eminentemente politico.
Se l’Unione europea non avesse i mezzi per affrontare tutti gli aspetti delle nostre relazioni con l’estero, essa rimarrebbe inferiore al suo compito. L’Unione deve avere una visione e un’azione globale e coerente. Propongo che il Consiglio europeo decida ora:
a) di porre termine alla distinzione, che sussiste ancora oggi, fra le riunioni ministeriali che si occupano di cooperazione politica e quelle che si occupano di argomenti previsti dai Trattati: per concepire una politica i Ministri devono poter considerare in seno al Consiglio tutti gli aspetti dei problemi;
b) che le istituzioni dell’Unione possano discutere di tutti i problemi quando attengano gli interessi dell’Europa e rientrino quindi nelle competenze dell’Unione.
L’esistenza di un centro di decisione unico non significa che una confusione debba instaurarsi tra le attività attualmente di competenza della Comunità da un lato e della cooperazione politica dall’altro. La natura dei problemi non impone che siano tutte trattate secondo le medesime procedure. L’indispensabile coerenza dell’azione esige invece che i diversi aspetti dei problemi, spesso complessi, che l’Unione europea dovrà esaminare, possano essere, almeno a livello dei Ministri, trattati insieme dalle medesime persone e nel medesimo luogo.
In tale prospettiva suggerisco di trasformare l’impegno politico degli Stati membri, che è alla base della cooperazione politica, in un obbligo giuridico. Un protocollo molto breve, che riprenda il paragrafo 11 del Rapporto di Copenaghen[1] dovrebbe attribuire la competenza al Consiglio e chiarire così il quadro giuridico in cui dovrà operare.
Lo sviluppo di nuove politiche sulle basi dei Trattati non pone problemi particolari: le disposizioni che ci obbligano sono chiare ed esistono numerosi precedenti. Non si può dire lo stesso delle materie che i Trattati non contemplano. Il meccanismo degli sviluppi futuri deve essere ora precisato.
B. VERSO UNA POLITICA ESTERA COMUNE
Per la parte delle relazioni con l’estero che i Trattati non contemplano, i Nove applicano attualmente un sistema di coordinamento delle politiche, che ha conosciuto nel corso degli ultimi anni uno sviluppo crescente e dei successi apprezzabili. Ciò nonostante, nella cornice dell’Unione europea, tale sistema non può certo essere sufficiente. Esso contiene manifestamente nel proprio meccanismo la possibilità dell’insuccesso: il perseguimento di politiche diverse quando il coordinamento non venga raggiunto. L’identità europea non sarà accettata dal mondo esterno se gli Stati europei si presentano talvolta uniti e talvolta disuniti.
L’Unione europea implica evidentemente che, nei settori previsti dall’Unione, gli Stati europei si presentino sempre uniti, altrimenti tale denominazione sarebbe priva di senso. Il coordinamento delle politiche, prezioso in un periodo transitorio, deve dunque progressivamente cedere il posto ad una politica comune, il che significa che i nostri Stati devono poter definire una politica in comune ed agire assieme nella cornice dell’Unione europea.
Il Capitolo V di questo rapporto precisa il compito rispettivo delle istituzioni europee nella formulazione e nell’applicazione di una politica estera comune. Basti per ora indicare qui che il Consiglio europeo ha un compito essenziale da svolgere nella definizione degli orientamenti generali che emergono da una visione politica globale, senza la quale nessuna politica comune è possibile. La decisione politica, che rappresenta l’applicazione alla realtà quotidiana degli orientamenti generali adottati, è di competenza del Consiglio.
La differenza essenziale tra il coordinamento delle politiche, quale è attualmente realizzato, e la politica estera comune che caratterizza l’Unione, non risiede nella procedura utilizzata o nell’istituzione competente. Essa consiste nell’obbligo di pervenire a un punto di vista comune. Gli Stati s’impegnano a definire i grandi orientamenti della loro politica in seno al Consiglio europeo. Su tale base il Consiglio ha l’obbligo di pervenire ad una decisione sui punti specifici. Ciò comporta ovviamente che le tendenze minoritarie debbano uniformarsi agli orientamenti della maggioranza al termine dei dibattiti.
Per dare l’impulso necessario al processo dinamico dell’Unione europea i nostri Stati devono prendere ora l’impegno politico di condurre una politica estera comune in un certo numero di settori ben individuati, scelti in funzione della loro importanza e delle possibilità pratiche di realizzazione. Nello sviluppo progressivo dell’Unione tale impegno politico dovrà estendersi a tutti gli elementi essenziali delle nostre relazioni con l’estero.
C. AZIONI CONCRETE IMMEDIATE
Nel definire le sue relazioni con l’estero l’Unione europea deve affrontare contemporaneamente i grandi problemi mondiali e quelli che si manifestano nella regione di cui essa fa parte. In considerazione della loro importanza fondamentale quattro tra essi devono porsi con priorità alla nostra attenzione:
— un nuovo ordine economico mondiale;
— i rapporti tra l’Europa e gli Stati Uniti;
— la sicurezza;
— le crisi che si manifestano nell’ambito geografico contiguo all’Europa.
È inevitabile che, in problemi così complessi, certe decisioni dipendano dalle procedure del Trattato mentre altre no. In tali casi di competenza congiunta la politica comune dovrà utilizzare contemporaneamente le procedure previste dal Trattato e la procedura che deriva dall’impegno politico dagli Stati membri sopra descritto.
1. Un nuovo ordine economico mondiale
Le nostre relazioni estere con i Paesi del Terzo mondo sono, e rimarranno, dominate dal problema della ripartizione delle risorse economiche nel mondo, e, in misura minore, dalle conseguenze dell’epoca coloniale. Tali questioni concernono le nostre relazioni economiche, i nostri approvvigionamenti, la nostra azione di cooperazione ed infine la solidarietà tra gli uomini e la stabilità del mondo. Si tratta dunque proprio di uno di questi insiemi complessi in cui la voce dell’Europa deve farsi sentire.
Tutto indica inoltre che si tratta di un settore in cui i Nove possono e devono avviare senza indugio una politica estera comune:
— i negoziati essenziali non sono ancora propriamente avviati;
— essi si svolgeranno da blocco a blocco e, in tale contesto, i rapporti diplomatici bilaterali, per quanto stretti non forniscono alcuna soluzione, mentre la C.E.E. dispone dell’esperienza preziosa degli accordi di Yaoundé e di Lomé; le differenze di valutazione e di interesse fra i Nove, inevitabili in una materia così vasta, non appaiono insormontabili come hanno dimostrato recentemente le posizioni comuni adottate in occasione dei dibattiti della VII Assemblea generale dell’O.N.U., e nella preparazione della Conferenza internazionale sulla cooperazione economica;
— anche senza un impegno politico nuovo, il rispetto delle competenze comunitarie, la necessità dell’azione politica e la difesa dei nostri interessi comuni ci impongono un altissimo grado di cooperazione e di azione comune.
I Nove compiono già dei seri sforzi per presentarsi uniti nei grandi negoziati che si annunciano ed il Consiglio europeo, svoltosi a Roma nel dicembre 1975, ha fornito dei risultati incoraggianti in tal senso. I nostri Paesi hanno preso l’iniziativa di negoziati comuni con gli accordi di Lomé, il dialogo euro-arabo, la politica mediterranea.
Propongo in primo luogo che decidiamo:
— di presentarci in ogni caso uniti nei negoziati multilaterali relativi ad un nuovo ordine economico mondiale, nelle diverse sedi dove si svolgeranno, e nell’attuazione delle loro conclusioni. Ciò significa che in ogni circostanza noi consentiremo all’interesse superiore di un’azione comune di far premio sulle nostre divergenze di valutazione o di interesse;
— di designare secondo le necessità i delegati incaricati di perseguire tale politica a nome di tutti noi.
Propongo quindi di decidere:
— di rafforzare lo strumento della nostra azione comune, trasferendo progressivamente alla Comunità una parte importante dei crediti nazionali destinati alla cooperazione per lo sviluppo (grandi progetti di sviluppo, aiuto alimentare, assistenza finanziaria) e coordinando la restante nostra attività in materia;
— di adottare, per completare tale azione, una posizione comune sui problemi politici generali che potrebbero porsi nei nostri rapporti con il Terzo mondo.
Se tali decisioni saranno adottate, noi realizzeremo di fatto una politica estera comune negli aspetti fondamentali dei nostri rapporti con il Terzo mondo.
2. I rapporti Europa-Stati Uniti
I rapporti con gli Stati Uniti, che sono nel contempo i nostri alleati, i nostri partners e talvolta i nostri concorrenti, pongono all’Unione europea problemi di vasta portata. Essi hanno un’importanza primordiale nel campo politico, in quello della difesa, in quello dell’economia, sia in considerazione dell’interdipendenza delle economie americana ed europea che in considerazione della comune responsabilità di tali due centri industriali nell’economia mondiale, responsabilità che l’incontro di Rambouillet del dicembre 1975 ha ulteriormente sottolineato.
La necessità per l’Europa di parlare con un’unica voce nei suoi rapporti con gli Stati Uniti è una delle motivazioni profonde della costruzione europea. Un dialogo costruttivo tra l’Unione europea cosciente della propria identità, e la prima potenza politica, economica e militare dell’Occidente, si impone senza indugio. La sua utilità è stata riconosciuta dal documento sull’identità europea adottato dalla Conferenza dei capi di governo a Copenaghen nel dicembre 1973. Solo in tal modo e in funzione dello sviluppo dell’Unione noi potremo stabilire con gli Stati Uniti dei rapporti fondati sul principio dell’uguaglianza esenti da ogni idea di soggezione, che riflettano nel contempo ciò che vi è di comune nei nostri valori fondamentali, nei nostri interessi e nelle nostre responsabilità, e ciò che vi è di diverso nel destino delle nostre due regioni del mondo.
È dubbio che gli Stati europei possano pervenire ad un apprezzamento rigorosamente identico dei rapporti tra gli Stati Uniti e l’Europa finché divergerà sensibilmente l’analisi che essi fanno del problema della difesa. È non di meno necessario che tale questione faccia oggetto di un esame franco ed approfondito allo scopo di pervenire a definire un certo numero di principi e di regole che fissino il contenuto e le modalità della cooperazione fra l’Europa e gli Stati Uniti. In tale prospettiva propongo che il Consiglio europeo prenda l’iniziativa di delegare uno dei suoi membri per avere con gli Stati Uniti conversazioni tendenti ad avviare, tra questa grande potenza e l’Unione europea, una riflessione comune sulla natura ed il contenuto dei loro rapporti.
3. La sicurezza
Grazie all’Alleanza atlantica abbiamo in Europa un clima di sicurezza e di equilibrio che ci ha consentito di intraprendere la costruzione europea. Dal momento che i nostri Stati riconoscono di avere un destino comune, la sicurezza degli uni interessa necessariamente la sicurezza degli altri. Nessuna politica estera può fare astrazione dalle minacce, attuali e potenziali, e dalla possibilità di farvi fronte. La sicurezza non può dunque essere lasciata in disparte dall’Unione europea.
D’altra parte la Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa ha dimostrato, se ve ne fosse bisogno, che in materia di sicurezza gli elementi politici militari, economici e quelli che concernono i rapporti umani, sono strettamente interconnessi.
Gli Stati membri devono dunque risolvere, nel corso dello sviluppo progressivo dell’Unione europea, i problemi posti dalla questione del mantenimento della loro sicurezza verso l’esterno. L’Unione europea rimarrà incompleta fintanto che non avrà una politica di difesa comune.
Nell’attesa constato che i nostri Stati non sono oggi, e non saranno verosimilmente in un prossimo avvenire, in grado di esprimere quell’orientamento generale senza il quale nessuna politica di difesa comune è possibile. Ma ciò non significa che non si debba fare alcunché e propongo pertanto che decidiamo:
— di procedere regolarmente a degli scambi di vedute sui nostri problemi specifici in materia di difesa così come sugli aspetti europei dei negoziati multilaterali concernenti la sicurezza. Sono scambi di vedute di tal genere che devono consentire agli Stati membri di pervenire un giorno ad un’analisi comune dei problemi di difesa, e di tener conto, nel frattempo, delle loro posizioni rispettive nelle azioni che intraprendono;
— di cooperare nella produzione degli armamenti in vista di ridurre il costo della difesa, di accrescere l’autonomia dell’Europa e la competitività della sua industria. Gli sforzi in corso per dotare i paesi europei dell’Alleanza di una organizzazione che standardizzi gli armamenti, sulla base di programmi comuni, avranno delle conseguenze importanti sul piano della produzione industriale. Ciò rafforza la necessità di avviare una politica industriale comune in materia di produzione di armamenti nella cornice dell’Unione europea.
In materia di distensione i Nove sono già riusciti, con la loro cooperazione politica, a definire delle posizioni comuni che hanno ad essi consentito di difendere punti di vista identici nel corso della Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa. Tale modo di procedere deve ovviamente continuare ad essere generalizzato. Esso dovrà contenere anche quell’elemento vincolante che distingue la politica comune da un semplice coordinamento. Essa dovrà estendersi, nel corso del progressivo sviluppo dell’Unione, all’insieme dei problemi che svolgono un compito importante nella cornice generale della distensione, ivi inclusi gli accordi di cooperazione economica e la intensificazione dei contatti fra le persone.
Lo sviluppo della politica di distensione in Europa presuppone che tutti i nostri interlocutori riconoscano l’Unione europea come un’entità. La nostra volontà di agire insieme nel settore dei rapporti con l’estero è una realtà nell’Europa odierna; lo sarà ancor più domani e tutti gli Stati, compresi quelli che oggi esitano ancora a farlo, dovranno allora riconoscerlo.
4. Le crisi nella regione europea
I problemi politici che sorgono nell’ambito geografico a noi contiguo, cioè in Europa e nella regione mediterranea, presentano per l’Unione europea un significato particolare. La credibilità della nostra impresa esige che in tale settore, che ci è più vicino, ci presentiamo sin d’ora uniti, il che significa che accettiamo il vincolo di una politica comune.
La cooperazione politica ha consentito ai Nove di adottare da due anni posizioni comuni in questioni come la crisi del Medio oriente, Cipro, il Portogallo, e la manifestazione della loro azione politica passa sovente per l’intermediario della Comunità. Nei fatti i nostri Stati tendono a dare la preferenza alla loro azione comune. In effetti il peso politico crescente dei Nove quando sono uniti, e l’interesse comune che hanno a mitigare le fonti potenziali di conflitto nel loro ambito immediato, conduce, e condurrà sempre di più, i nostri paesi ad agire assieme.
Propongo quindi che decidiamo di trasformare in regola generale quella che è stata la pratica costante degli ultimi anni, e cioè di definire una politica comune e di agire assieme in tale cornice, con i vincoli che ciò implica, in tutti i casi in cui dei problemi politici importanti o delle crisi sorgano in Europa e nella regione mediterranea.
***
Nel campo propriamente politico delle relazioni estere la Unione europea, deve, indipendentemente dai casi particolari sopra menzionati, perseguire la cooperazione avviata dal 1970, finché l’evoluzione naturale della loro impresa conduca gli Stati membri ad accettare la formula più vincolante di una politica comune.
Si tratta di affermare l’identità europea nelle discussioni politiche internazionali, come i Nove lo fanno con un successo crescente alle Nazioni unite. Si tratta di definire delle relazioni con dei Paesi appartenenti ad altri continenti, fra cui taluni come la Cina, il Canada e il Giappone manifestano una simpatia crescente nei riguardi dell’opera di unificazione europea.
In Europa si tratta di rivolgere una particolare attenzione ai paesi europei che hanno un sistema democratico analogo al nostro. Conviene stabilire con essi dei rapporti che consentano di tenere conto dei loro interessi e dei loro punti di vista nella formazione della decisione politica dell’Unione, così come di contare sulla loro comprensione e sul loro appoggio alla nostra azione. L’abitudine di tale cooperazione informale faciliterà al momento opportuno l’adesione di coloro fra tali Stati che lo desidereranno.
Dovremo più che in passato consacrarci a una riflessione comune sui problemi che si pongono all’Unione europea in una prospettiva a medio termine dei nostri rapporti con l’estero. Propongo che i Ministri degli affari esteri sottopongano al Consiglio europeo suggerimenti sul modo di realizzare tale riflessione in comune.
CONCLUSIONE
La nostra azione comune nei confronti del mondo esterno non può ovviamente essere considerata in modo isolato. In certi settori le possibilità pratiche di progresso dipendono dai progressi paralleli realizzati nell’edificazione interna dell’Unione: è il caso ad esempio delle questioni monetarie e finanziarie. La realizzazione di politiche comuni nelle nostre relazioni con l’estero presuppone d’altra parte un’efficacia accresciuta del sistema istituzionale. Tali questioni sono esaminate altrove in questo rapporto, ed è un progresso dell’insieme che consente di realizzare l’Unione.
Con tale riserva le proposte contenute in questo capitolo costituiscono un mutamento qualitativo nella natura e nell’intensità delle nostre relazioni, che risponde allo scopo perseguito dall’Unione.
Per assicurare tale presentazione e tale azione comune nei confronti del mondo esterno, i nostri Stati dovranno sottoporre progressivamente la parte fondamentale dei loro rapporti con l’estero a un sistema di politica comune, ad accettarne i vincoli. Per dare il nuovo impulso necessario al progresso dinamico dell’Unione, essi dovranno prendere sin d’ora, in un certo numero di settori prescelti, degli impegni politici vincolanti. Questi ultimi dovranno, nel corso dello sviluppo progressivo dell’Unione europea, essere consacrati da un obbligo giuridico che confermi il mutamento qualitativo perseguito nella cornice dell’Unione. Nel campo fondamentale dei nostri rapporti con l’estero l’Unione europea sarà allora una realtà vivente.
CAPITOLO III
L’EUROPA ECONOMICA E SOCIALE
Fin dal 1969 le conferenze dei capi di governo hanno riaffermato la volontà di rafforzare la Comunità istituendo una Unione economica e monetaria. Questa era una scelta politica importante, effettuata dalle più alte autorità dei nostri Stati.
Tuttavia, nel corso degli ultimi anni la Comunità non ha progredito in questo settore essenziale senza il quale l’Unione europea, non ha senso. Le circostanze avverse dell’economia e delle finanze internazionali non sono le uniche responsabili: esse avrebbero ugualmente potuto provocare un sussulto di energia.
Come ha segnalato il rapporto del Gruppo presieduto da Marjolin, il fallimento è anche dovuto a due altre cause: una mancanza di volontà politica e una comprensione insufficiente di ciò che è un’Unione economica e monetaria e delle condizioni necessarie alla sua realizzazione e al suo funzionamento.
Ho sottolineato nel primo capitolo di questo documento la necessità di ristabilire innanzitutto un consenso politico sulla portata e le conseguenze dei nostri impegni. Nelle questioni economiche e sociali questo consenso verte su:
— una politica economica e monetaria comune,
— delle politiche settoriali,
— una politica sociale e una politica regionale.
A. LA POLITICA ECONOMICA E MONETARIA
1. La situazione attuale
Nel corso delle consultazioni nei vari Paesi della Comunità, i miei interlocutori hanno ovunque riconosciuto la necessità di una politica economica e monetaria dell’Europa. Ognuno è concorde nel riconoscere che questa questione è il fulcro dello sviluppo interno dell’Unione, e che le iniziative isolate che possono essere prese in settori collegati come la politica regionale o industriale, non assumono tutto il loro significato se non a condizione che una soluzione sia trovata al problema centrale qui evocato. Nessuno, al contrario, ha avuto la pretesa di conoscere oggi una soluzione che possa essere accettata da tutti i nostri Stati.
Non sono in grado di proporre una soluzione immediata a dei problemi che sono stati lungamente studiati e dibattuti, e che debbono in fin dei conti essere risolti dalle istituzioni europee, tanto più che queste potranno disporre di una aumentata capacità di decisione ed azione.
Mi sembra che la situazione si presenti come segue:
1) I nostri Stati hanno confermato nel 1974 la loro volontà di realizzare gli obiettivi che si erano proposti nel corso della Conferenza di Parigi del 1972, e che comportano una politica economica e monetaria comune.
2) Non vi è tuttavia oggi un reale consenso politico per realizzare questa politica economica e monetaria comune, senza dubbio perché manca una reciproca fiducia sufficiente per affidare a degli organi comuni di gestione le competenze che sarebbe indispensabile conferire ad essi.
3) Non vi è d’altronde un reale consenso tecnico sulle modalità con cui la politica economica e monetaria comune dovrebbe essere realizzata. Dopo anni di discussione nessuna soluzione è emersa dai dibattiti degli esperti.
4) A questi elementi di decisione si aggiungono le difficoltà oggettive che noi conosciamo in materia economica e finanziaria tanto a livello comunitario che sul piano mondiale.
5) I progressi che è possibile e necessario realizzare, sulla base di un nuovo approccio del problema che indicherò più avanti, non sono adeguati a quanto è richiesto per effettuare in questo settore il mutamento qualitativo che caratterizza l’Unione europea.
In effetti non esiste accordo sul modo di realizzare: la politica economica e monetaria comune, né esiste una discussione continua in materia. Si tratta tuttavia di un punto fondamentale per la realizzazione dell’Unione europea.
Nello stato attuale delle cose non è visibile alcun progresso reale. Questa situazione non può prolungarsi senza mettere in dubbio la credibilità dei nostri governi quando affermano il loro interesse per l’Unione europea.
Propongo dunque che il Consiglio europeo:
a) rilanci il dibattito in seno alle istituzioni sul modo di realizzare la politica economica e monetaria comune e sul suo ruolo nell’Unione europea. Nel corso di tale discussione politica nessuna proposta dovrebbe essere scartata a priori;
b) susciti, senza attendere la conclusione di questo dibattito, dei progressi concreti nella via scelta fin dal 1969.
Allo scopo di rilanciare il dibattito ed indicare le possibilità di progressi concreti, esaminerò qui di seguito:
— un nuovo approccio dei problemi,
— la sua applicazione pratica attraverso lo sviluppo del «serpente»,
— la via da seguire per dei progressi ulteriori.
2. Un approccio nuovo
È impossibile presentare oggi un programma di azione credibile, se si ritiene assolutamente necessario che in tutti i casi tutte le tappe siano superate da tutti gli Stati nello stesso momento. La divergenza oggettiva delle situazioni economiche e finanziarie è tale che, se si pone questa esigenza, il progresso diventa impossibile, e l’Europa continuerà a sfaldarsi. È necessario poter ammettere che:
— nel quadro comunitario di una concezione d’insieme dell’Unione europea definita in questo rapporto e accettata dai Nove,
— e sulla base di un programma d’azione stabilito in un settore determinato dalle istituzioni comuni e ammesso in via di principio da tutti,
1) gli Stati che sono in grado di progredire hanno il dovere di farlo,
2) gli Stati che hanno dei motivi, che il Consiglio, su proposta della Commissione, riconosce come oggettivamente validi, di non progredire, non lo fanno,
— ricevendo dagli altri Stati l’aiuto e l’assistenza che è possibile dare ad essi affinché siano in grado di raggiungere gli altri,
— e partecipando in seno alle istituzioni comuni alla valutazione dei risultati ottenuti nel settore preso in esame.
Non si tratta qui di una Europa à la carte: l’accordo di tutti sullo scopo finale da raggiungere in comune impegna ciascuno, è solo l’esecuzione che è scaglionata nel tempo.
Questo sistema che ammette in via transitoria un grado di integrazione più accentuato tra alcuni membri, non è senza analogia nella Comunità: l’art. 233 del trattato di Roma lo prevede espressamente nel caso del Benelux e dell’Unione economica belga-lussemburghese. Si potrebbe, nelle circostanze del momento, rendere grandi servigi permettendo al processo di sviluppo dell’Unione di riprendere il suo dinamismo, anche se in modo imperfetto.
Propongo dunque che il Consiglio europeo segua i seguenti orientamenti:
— tenuto conto delle difficoltà oggettive di alcuni Stati, progressi in materia di politica economica e monetaria possono essere ricercati all’inizio fra alcuni Stati, secondo le formule comunitarie e con i limiti sopraindicati.
— il «serpente comunitario», fulcro di stabilità monetaria è il punto di partenza di questa azione. È necessario consolidarlo e trasformarlo estendendo la sua azione ai settori nei quali oggi non si applica.
3. Il «Serpente»
Il meccanismo del serpente, che ha dimostrato il suo valore nel mantenimento della stabilità dei tassi di cambio, deve essere utilizzato per ricercare una convergenza delle politiche economica e monetaria fra i Paesi che sono in grado di realizzarla. Per quanto è necessario che il serpente:
— sia rinforzato,
— estenda la sua azione agli elementi chiave della politica economica e monetaria,
— abbia chiaramente un carattere comunitario.
Con questo scopo faccio le seguenti proposte:
1) Il funzionamento e il controllo del «serpente» si effettuano oggi in parte a margine della Comunità. Essi devono ormai effettuarsi all’interno delle istituzioni comuni secondo modalità da convenire. Senza intervenire nella gestione del meccanismo i Paesi membri che non partecipano al serpente saranno associati alla discussione per evitare l’accrescimento delle divergenze e per poter cogliere le possibilità di riavvicinamento. La gestione comunitaria è tanto più indispensabile dato che si tratta del punto di partenza di una politica che si estenderà più tardi a tutti i membri della Comunità influenzando così in modo positivo l’insieme degli scambi all’interno di questa.
2) Il serpente si limita attualmente ad imporre degli obblighi nella politica monetaria esterna. La sua azione è perciò precaria e squilibrata. Degli obblighi analoghi devono essere accettati:
— nella politica monetaria interna: controllo delle masse monetarie,
— nella politica di bilancio: ampiezza e finanziamento dei deficit,
— negli elementi chiave della politica economica in materia di congiuntura e di controllo dell’inflazione.
3) Il sistema deve prevedere, nel quadro delle istituzioni, delle modalità di decisione comune per la modifica dei tassi di cambio delle divise. A queste discussioni devono essere associati i Paesi membri che non partecipano al serpente. I Paesi partecipanti al serpente si impegnano a non lasciarlo che in caso di «crisi manifesta» constatata da una decisione comune.
4) In contropartita di questi obblighi, dei meccanismi di sostegno a corto e medio termine fra Paesi membri del serpente devono essere resi automatici e notevolmente rafforzati. Ciò suppone in ogni caso un aumento dell’attività e dell’efficacia del Fondo europeo di cooperazione monetaria che deve diventare l’embrione di una banca centrale europea, in particolare con la messa in comune di una parte delle riserve.
5) I Paesi partecipanti al serpente devono gradualmente eliminare fra di loro gli ostacoli che sussistono nella libera circolazione dei capitali, in particolare quelli imposti dopo il 1970, che testimoniano del degradarsi del processo di integrazione.
6) Infine, strutture per l’accoglimento e misure di assistenza devono essere previste per i Paesi che non fanno parte del serpente. Queste non possono essere definite in astratto e non saranno automatiche. Esse saranno determinate caso per caso. Queste misure di assistenza dovranno essere ricercate anche nel settore strutturale attraverso azioni regionali, sociali, industriali, agricole. È importante che negli sviluppi indicati ai paragrafi precedenti sia tenuto conto degli interessi dei Paesi che non fanno parte del serpente, affinché la loro partecipazione futura ne sia facilitata. Da ciò deriva la necessità di discutere questi sviluppi in un quadro comunitario.
***
Così consolidato ed esteso, il nucleo di stabilità monetaria che esiste oggi diventa la base di una reale convergenza delle politiche economica e monetaria.
Il rafforzarsi del serpente contribuirà anche direttamente a un ritorno progressivo ad una maggiore stabilità monetaria internazionale. Il primo elemento di un tale ritorno consiste a creare nel mondo importanti zone di stabilità in seno alle quali si possano mantenere dei tassi di cambio stabili.
Questo rafforzamento ci permetterà di ricercare una migliore concertazione delle politiche economiche e monetarie fra grandi raggruppamenti allo scopo di ridurre le fluttuazioni, che sono state eccessive nel passato recente, fra grandi monete o gruppi di monete e più in particolare tra il serpente e il dollaro. In questo contesto il Fondo europeo di cooperazione monetaria dovrebbe gradualmente essere incaricato della politica di intervento del serpente rispetto al dollaro. Il consolidarsi del serpente permetterà alla Comunità di partecipare come tale ai negoziati finanziari internazionali.
4. La ricerca di una politica comune
L’approccio nuovo, indicato sopra, e la sua applicazione pratica al serpente, non portano da soli ad una politica economica e monetaria comune. Quest’approccio è un punto di partenza che permette determinati progressi, e può dunque servire da preludio alle tappe più importanti che occorrerà ancora superare. Queste devono costituire oggetto di dibattito in seno alle istituzioni.
Per orientare questo dibattito è necessario tenere presenti le lezioni del passato. Da parte mia la storia dei nostri fallimenti mi porta a formulare le conclusioni seguenti:
a) La globalizzazione e l’interdipendenza delle soluzioni
L’approccio dei problemi citati deve essere globale. Se, come deve essere, la progressione avviene per stadi successivi, ognuno di questi deve comportare un insieme equilibrato di misure nel settore della politica economica e in quello della moneta. L’interdipendenza delle soluzioni vuole anche significare che l’automatismo delle misure di aiuto o di mutuo soccorso, che una unione economica e monetaria comporta necessariamente, è direttamente collegato all’accettazione degli obblighi inerenti a tale unione.
b) L’irreversibilità del meccanismo
Malgrado l’equilibrio ricercato ad ogni stadio, è inevitabile che determinati Stati abbiano la sensazione di assumere un rischio maggiore di altri, sia che abbiano meno da guadagnare a breve scadenza, sia che abbiano più da perdere.
Per convincere, la progressione deve dunque essere irreversibile. È infatti il vantaggio politico generale che rappresenta un progresso definitivo nella via di una Unione europea forte e solidale, che compensa in tale caso lo svantaggio immediato, reale o supposto, in cui uno Stato può incorrere. Questo significa che la politica dei «piccoli passi» non è sempre applicabile; è talvolta necessario fare un «grande passo».
È, mi sembra, sulla base di queste considerazioni che bisogna riprendere l’esame dei problemi legati alla creazione di una Unione economica e monetaria. Il Rapporto Werner, adottato dal Consiglio, ha indicato i problemi che si pongono e le soluzioni da considerare. Esso deve continuare a ispirare sia i nostri dibattiti, che le idee che sono state manifestate dopo la sua adozione. Mi riferisco in particolare a varie proposte miranti alla creazione di una moneta europea, ciò che avrebbe evidentemente un notevole significato politico e psicologico.
In ogni ipotesi, la realizzazione dell’Unione economica e monetaria, nelle circostanze difficili a noi ben note, è un’opera impegnativa e di lunga durata. Questa è la ragione che mi ha portato a proporre dei progressi concreti, da realizzarsi subito, sulla base di un approccio nuovo. Questi progressi portano ad un riavvicinamento senza dubbio imperfetto, ma che renderà più facile, ad un dato momento, compiere i «grandi passi» che si riveleranno necessari. Ma questi progressi concreti prendono il loro significato solo in una prospettiva a lungo termine che possa definire un programma ambizioso e realista allo stesso tempo. Il Consiglio europeo deve impegnare la sua autorità in questa realizzazione. Suggerisco che la Commissione faccia ogni anno al Consiglio europeo un rapporto sui progressi realizzati nella ricerca di una politica economica e monetaria comune e che proponga i nuovi passi che potrebbero essere compiuti. Questo rapporto potrebbe servire alla preparazione di un dibattito annuale al Parlamento sullo stato dell’Unione.
B. LE POLITICHE SETTORIALI
Nel quadro costituito dalla convergenza organizzata delle politiche economica e monetaria, l’Unione europea deve intraprendere azioni specifiche per garantire la vitalità, il profitto e l’avvenire del nostro apparato produttivo, in settori nei quali l’azione dei nostri Stati è oggi di frequente inadatta e insufficiente.
Nel settore industriale si tratta di mantenere collettivamente la nostra capacità di innovazione e di alta tecnologia, che è la sola garanzia reale della nostra prosperità futura nell’economia mondiale.
Si tratta anche di perseguire gli obiettivi della Comunità in materia di apertura dei mercati, di rispetto delle regole di concorrenza, di soppressione delle barriere fiscali e di definizione dello statuto della «società europea».
Occorrerà infine risolvere in uno spirito di solidarietà i problemi posti dall’adattamento del nostro apparato produttivo, che la ricerca di un nuovo ordine economico e mondiale non mancherà di causare.
Nel settore agricolo il Consiglio ha redatto un bilancio che sottolinea i meriti e le debolezze di quella che è oggi la forma più elaborata e più integrata dell’azione comune. La politica agricola corrisponde ad uno degli aspetti dell’Unione europea allorché essa assicura agli agricoltori un reddito e condizioni di vita analoghe a quelle delle altre categorie sociali. Questo è un obiettivo di solidarietà e di giustizia. Tuttavia la messa in opera di tale politica non può essere concepita in funzione dei soli problemi agricoli.
Non vedo né la possibilità né l’utilità di inserire in questo rapporto un inventario delle azioni da intraprendere in settori così vasti. Questo è il compito delle istituzioni dell’Unione. Tengo tuttavia a formulare alcune riflessioni su due settori che concernono la base dello sviluppo industriale, cioè il nostro avvenire: l’energia e la ricerca.
1. Energia
L’azione attuale della Comunità è insufficiente sia nella definizione di una politica energetica comunitaria che nella discussione dei problemi energetici in un quadro internazionale più ampio. Tenuto conto della nostra dipendenza da fonti esterne per l’energia, si tratta qui di una questione essenziale di stabilità e di sicurezza per il nostro apparato produttivo.
L’Unione europea implica che una politica comune sia sviluppata in questo settore fondamentale e il Consiglio europeo di Roma ha aperto in tale settore delle prospettive di progresso.
Per dimostrare la nostra solidarietà e gettare le basi di una politica comune mi sembra che debbano essere prese le decisioni seguenti:
a) messa in opera di un meccanismo che garantisca la solidarietà dei nostri Stati in caso di difficoltà di approvvigionamento;
b) definizione al livello della Comunità degli obiettivi di consumo e di produzione;
c) sviluppo, in funzione di questi obiettivi, di un programma di risorse alternative nel contesto, non di ogni Stato preso individualmente, ma dei bisogni della Comunità considerati nel loro insieme;
d) sviluppo di capacità di produzione supplementare, favorendo gli investimenti e prevedendo dei meccanismi per garantirli e proteggerli;
e) mobilizzazione allivello della Comunità degli finanziari necessari all’esecuzione dei punti c) e d) sopraindicati;
f) messa in opera di uno strumento comunitario per l’organizzazione del mercato energetico.
Sul piano esterno, la Comunità sarà quindi in grado di condurre una politica coerente, fondata sulla realizzazione degli obiettivi della politica energetica comunitaria tanto alla Conferenza internazionale sulla cooperazione economica quanto nelle discussioni con gli altri Paesi industrializzati e nell’eventuale negoziato per accordi di approvvigionamento.
2. Ricerche
Lo sforzo della Comunità in materia di ricerca scientifica e tecnologica si è urtato in particolare ad alcune reticenze degli Istituti di ricerca nazionali e di coloro che la usano nell’industria. Queste reticenze si fondano su dei particolarismi e su una mancanza di fiducia che devono assolutamente essere superati, poiché l’esistenza di una politica comune di ricerca è direttamente legata al mantenimento della nostra competitività, cioè della nostra prosperità interna e del nostro posto nel mondo.
Questa politica non deve dissolversi in un mosaico di azioni disparate e marginali. Essa deve essere decisamente concentrata su settori prioritari determinati in funzione di tre criteri:
a) le ricerche che sono direttamente collegate ad una politica comune dell’Unione. Questo è il caso, ad esempio, della ricerca nel campo dell’ambiente, sostegno necessario e complemento di una politica comune dell’ambiente;
b) le ricerche che sono direttamente collegate ad una attività comune in un settore determinato. È il caso, ad esempio, delle fonti alternative di energia;
c) le ricerche il cui costo supera le capacità individuali dei nostri Stati. Questo è il caso, ad esempio, della fusione termonucleare controllata.
In questi settori concreti la politica comune deve:
— disporre di risorse sufficienti in volume e in durata per portare a risultati utilizzabili sul piano industriale;
— provocare uno scambio di informazioni sulle attività e i risultati dei programmi nazionali, evitando così le duplicazioni e mettendo a disposizione di tutti i risultati acquisiti;
— permettere, in particolare ai piccoli Stati, di partecipare a dei lavori che non sarebbero giustificati sul piano nazionale.
C. POLITICA SOCIALE E REGIONALE
Una delle motivazioni fondamentali dell’Unione europea, citata al capitolo primo di questo rapporto, è proprio la ricerca comune in un quadro allargato dell’evoluzione verso una società moderna ed una crescita economica che rispetti i valori umani e le finalità sociali. La politica sociale e la politica regionale rispondono a questo scopo realizzando la solidarietà efficace ed effettiva degli europei con la riduzione delle ineguaglianze che li dividono. Propongo che il Consiglio europeo faccia suoi in questo settore i seguenti orientamenti generali.
1. Politica sociale
L’essenziale del benessere sociale degli europei deriva da una prosperità economica che permetta di assicurare l’occupazione ottimale, nel quadro di una crescita meglio controllata. In questa prospettiva una politica economica comune che assicuri una migliore influenza sui livelli di produzione ha un significato sociale immediato. Si può dire lo stesso della politica dell’ambiente e della protezione dei consumatori. La ripartizione dei frutti di questa prosperità attraverso la fiscalizzazione, la sicurezza sociale, gli investimenti collettivi, continua essenzialmente a far parte delle competenze degli Stati, che tengono conto delle tradizioni e delle situazioni di fatto, le quali variano a seconda dei Paesi. La politica sociale dell’Unione deve manifestarsi per il tramite di azioni specifiche che traducano a livello europeo le finalità sociali della nostra opera, che orientino e che completino l’azione degli Stati. Queste azioni riguardano la sicurezza, la concertazione e la partecipazione dei lavoratori.
a) Sicurezza
Completando in ciò le azioni già iniziate in seno alla Comunità, l’Unione deve definire norme applicabili in tutti i nostri Stati in materia di salari, di pensioni, di sicurezza sociale, di condizioni di lavoro, portando una speciale attenzione ai problemi posti dal lavoro femminile.
L’Unione deve estendere una particolare protezione a determinate categorie di lavoratori: emigranti, handicappati.
L’Unione definisce così un accordo in materia di giustizia sociale, senza il quale i nostri Stati non possono pensare di proseguire la loro opera comune.
b) Concertazione
Il trasferimento progressivo a livello europeo di una parte dei poteri di decisione in materia di politica economica ha grande somiglianza con una evoluzione che le grandi imprese hanno, da parte loro, compiuta da tempo. Questa doppia evoluzione impone che le pratiche di concertazione tra datori di lavoro, lavoratori e autorità pubbliche, che esistono in un modo o nell’altro in tutti i nostri Stati, si stabiliscano ugualmente a livello europeo.
Esse devono permettere di giungere a degli accordi quadro o a convenzioni collettive europee, tramite concertazioni settoriali.
Questo implica uno sviluppo considerevole dell’attività del Comitato dell’occupazione. Questo organismo dovrà essere obbligatoriamente consultato nell’elaborazione della politica sociale dell’Unione e dovrà essere associato alla sua realizzazione. Esso dovrà disporre di una facoltà di iniziativa nei confronti delle istituzioni europee, per poter svolgere, parallelamente al Parlamento e al Comitato economico e sociale, un ruolo di impulso nello sviluppo dell’aspetto sociale dell’Unione.
c) Partecipazione
Il problema del posto dei lavoratori nell’impresa si pone, a livelli forse diversi ma su una base analoga, in tutti i nostri Paesi. Tenuto conto dell’integrazione crescente delle entità economiche, questo problema deve essere risolto a livello europeo con un aumento della partecipazione dei lavoratori alla gestione, al controllo e ai benefici delle imprese. Questa politica è indice della ricerca di una società più umana e più giusta che è alla base dello sforzo europeo.
Gli sviluppi ulteriori della politica sociale dell’Unione devono effettuarsi parallelamente ai progressi compiuti nella attuazione di una politica economica e monetaria comune. In particolare gli interventi del Fondo sociale devono essere gradualmente accresciuti per servire, insieme agli aiuti regionali, da meccanismo correttore agli squilibri che potrebbero sorgere nella Comunità. Quando la convergenza delle politiche economiche dei Paesi membri avrà fatto progressi, manifestazioni più elaborate della solidarietà interna dell’Unione dovranno essere prese in esame, in particolare per la lotta contro la disoccupazione.
2. Politica regionale
Il funzionamento armonioso di un insieme economico e monetario integrato esige l’esistenza di una politica regionale importante che compensi la tendenza del mercato a concentrare i capitali e l’attività nelle zone più competitive dell’Unione. Tale politica corrisponde a questa volontà di rinascita delle regioni che appare chiaramente in tutti i nostri Paesi.
Questa politica deve necessariamente tradursi con un trasferimento netto di risorse dalle zone più prospere della Comunità verso zone meno favorite. Una parte di questi trasferimenti si effettuerà, come succede attualmente, a seguito delle politiche nazionali di sviluppo regionale. Una parte importante dovrà tuttavia essere trasferita attraverso il bilancio comune, sia direttamente con gli aiuti regionali, sia indirettamente con l’azione sulle strutture economiche nel quadro della politica agricola e della politica industriale. La politica regionale dovrà dunque essere gradualmente accresciuta parallelamente ai progressi realizzati nella convergenza della politica economica e monetaria dei Paesi membri.
La politica regionale deve anche essere concentrata sulle regioni della Comunità il cui sviluppo economico è maggiormente ritardato. L’attribuzione dei fondi deve effettuarsi sulla base di criteri oggettivi da applicarsi all’insieme del territorio della Comunità, senza quote nazionali.
CONCLUSIONE
Le politiche comuni evocate in questo capitolo sono la sostanza dell’Unione europea. Esse danno una forma organica alla solidarietà di fatto che lega le nostre economie e le nostre monete. Esse traducono la volontà di far partecipare tutte le regioni e tutte le classi sociali alla prosperità comune e al potere. Esse cercano di renderci collettivamente il controllo dello sviluppo economico, industriale, energetico, che tende a sfuggirci, e che è essenziale al mantenimento dell’attività economica e dell’occupazione. Esse ci danno infine gli strumenti che permettono di ricercare una nuova crescita in una società più giusta e più umana.
La politica economica e monetaria, che ne è la base essenziale, ne è anche il punto più difficile. Un approccio nuovo può tuttavia dare dei risultati, a condizione che i progressi realizzati si iscrivano in una prospettiva a lungo termine, definita al termine di un dibattito e fondata su un reale consenso politico.
Questo consenso politico deve tradursi anche nell’approccio dei problemi economici e monetari a livello nazionale. L’Unione europea sarà ben avviata quando la dimensione europea sarà costantemente presente ai dirigenti, nel meccanismo di decisione degli Stati, quando l’azione europea cesserà di essere considerata come il prolungamento accessorio e marginale di una politica nazionale, concepita in funzione di interessi nazionali, quando la decisione e l’azione europea saranno ritenute il mezzo normale per controllare la nostra società e assicurare l’avvenire. Sono le barriere mentali che occorre oggi far cadere.
CAPITOLO IV
L’EUROPA DEI CITTADINI
La costruzione europea è cosa diversa da una forma di collaborazione tra Stati. Essa è un riavvicinamento tra popoli che cercano di procedere insieme all’adattamento della loro società alle mutevoli condizioni del mondo nel rispetto dei valori che formano la loro eredità comune. Nei paesi democratici, la sola volontà dei governi non è sufficiente per una tale impresa. La sua necessità, i suoi vantaggi, la sua realizzazione progressiva devono essere percepiti e sentiti da tutti, affinché lo sforzo e i sacrifici necessari siano liberamente accettati. L’Europa deve essere vicina al cittadino.
L’apporto principale dell’Unione europea in questo settore è stato descritto nel capitolo precedente. Le misure prese nel quadro della politica sociale dell’Unione in materia di sicurezza, di concertazione e di partecipazione avranno effetti diretti nella vita quotidiana degli europei. Esse sottolineano la dimensione umana dell’impresa.
Rimangono qui da definire delle linee di azione complementari. Propongo che ne siano ritenute due:
— La protezione dei diritti degli Europei, laddove questa non può più essere assicurata esclusivamente dagli Stati nazionali.
— La percezione concreta della solidarietà europea tramite sensibili segni esteriori nella vita quotidiana.
Senza entrare nei dettagli, mi limiterò ad indicare alcuni set tori nei quali si possono e si devono sicuramente fare dei progressi.
A. LA PROTEZIONE DEI DIRITTI
1. Diritti fondamentali
L’aumento progressivo delle competenze delle istituzioni europee, che sarà sensibile nel corso dell’edificazione dell’Unione comporta la necessità di assicurare in questo quadro il riconoscimento e la protezione dei diritti e delle libertà fondamentali, compresi i diritti economici e sociali. L’Unione vi troverà conferma della sua finalità politica.
Propongo che il Consiglio Europeo incarichi le istituzioni di determinare il modo migliore di stabilire questo riconoscimento e questa protezione. Quest’ultima deve comportare in ogni caso il diritto di ricorso diretto dei singoli alla Corte di giustizia contro un atto compiuto da una istituzione che violasse questi diritti fondamentali.
2. Diritti del consumatore
Gli sforzi della Comunità in vista dell’istituzione di norme comuni di controllo sulla qualità e la presentazione dei prodotti devono essere proseguiti. Essi devono soprattutto essere meglio motivati e meglio spiegati. Si tratta di far capire ai consumatori europei che si vuol dar loro una protezione reale, contro abusi sempre possibili e pericoli reali. Lo Stato nazionale non è più sempre in grado di dare questa garanzia nel quadro di un mercato unico in cui le merci circolano liberamente.
La Commissione dovrebbe esaminare i mezzi migliori per far capire alla opinione pubblica il ruolo delle regolamentazioni comunitarie nella protezione dei consumatori, e iniziare una importante azione di informazione in collegamento con gli organismi e le associazioni che trattano questi problemi sul piano nazionale.
3. Protezione dell’ambiente
È chiaro che nel quadro geografico europeo l’ambiente degli uni è anche l’ambiente degli altri e che la sua protezione non dovrà essere messa in opera esclusivamente a livello nazionale.
Nel quadro di un mercato unico gli obblighi che bisognerà imporre alla produzione industriale dovranno esserlo a livello europeo. Numerosi sono i settori in cui l’Unione europea potrà e dovrà intervenire.
Data la sua attualità vorrei citare un esempio di ciò che dovremmo fare e formulo al riguardo una proposta concreta. L’Unione europea dovrebbe disporre di un organo comune di regolamentazione e di controllo delle centrali nucleari con competenze e poteri analoghi a quelli della Nuclear Regulatory Commission degli Stati Uniti. I controlli dovrebbero riguardare l’installazione, la costruzione ed il funzionamento delle centrali, il ciclo dei combustibili ed il trattamento delle scorie radioattive e termiche.
Le reazioni psicologiche che si manifestano in tutta l’Europa contro la installazione di centrali nucleari non potranno essere superate che con la esistenza di un organo di controllo che dia garanzie di rigore, di pubblicità e soprattutto di indipendenza. Queste garanzie non possono essere reperite nel quadro nazionale poiché i nostri Stati sono sovente implicati essi stessi, direttamente o indirettamente, nelle decisioni di installazione e di costruzione. L’argomento in favore di un organo europeo di controllo è dunque molto serio: si tratta di rendere accettabile alla opinione pubblica l’indispensabile sviluppo dell’energia nucleare in Europa. Questo argomento è ancora rafforzato dal fatto che numerose centrali sono previste in zone di frontiera dove i problemi posti superano il quadro nazionale.
B. I SEGNI ESTERNI DELLA NOSTRA SOLIDARIETÀ
1. In materia di circolazione delle persone le misure che portano ad una uniformizzazione, e in seguito ad una unione dei passaporti sono in corso di esame.
Propongo che inoltre l’Unione europea fissi il seguente obiettivo:
— La scomparsa progressiva delle misure di controllo delle persone alle frontiere fra i Paesi membri, intesa come complemento di una unione dei passaporti;
— Il miglioramento delle possibilità di trasporto e di comunicazione, con l’armonizzazione delle regolamentazioni se necessario, e con la eliminazione delle discriminazioni tariffarie fra i trasporti e le telecomunicazioni nazionali e quelli che si effettuano all’interno dell’Unione;
— La semplificazione delle modalità di rimborso ai cittadini dell’Unione delle spese effettuate per cure sanitarie in un altro paese dell’Unione. Le disposizioni oggi esistenti non sono abbastanza note a causa delle difficoltà amministrative e della mancanza di informazione. Occorre creare questa Europa della salute.
Il giorno in cui gli europei potranno circolare all’interno dell’Unione, comunicare fra loro e farsi curare se necessario senza che le frontiere nazionali costituiscano un ostacolo supplementare a quello della distanza, quel giorno l’Unione europea sarà diventata per loro una realtà tangibile.
2. Nella stessa prospettiva dobbiamo promuovere una maggiore interpenetrazione nel campo dell’istruzione, incrementando gli scambi di studenti. Si tratta di dare agli europei di domani una visione personale concreta della realtà europea, una conoscenza approfondita delle nostre lingue e delle nostre culture da cui scaturisce l’eredità comune che l’Unione europea ha precisamente per scopo di salvaguardare.
Propongo che la questione delicata dell’equivalenza dei diplomi e dei periodi di studio, che è il principale ostacolo all’interpenetrazione dei sistemi di educazione, sia risolta pragmaticamente.
I nostri Governi dovrebbero:
— incoraggiare gli accordi bi- o multilaterali fra Università e Istituti di educazione per il cui tramite si potrebbero organizzare scambi di studenti;
— dare a tali accordi un valore giuridico che permetta il riconoscimento reciproco degli studi in differenti settori.
Si ristabilirebbe così quel flusso intenso di circolazione e di arricchimento reciproco che l’Europa intellettuale ha conosciuto in passato. Esso dovrebbe essere completato da iniziative ispirate dalle realizzazioni dell’Istituto franco-tedesco della gioventù.
3. Propongo che uno sforzo serio sia fatto in materia di collaborazione fra organi di informazione, particolarmente fra gli istituti di radio e televisione allo scopo di favorire una migliore informazione e una migliore conoscenza reciproca.
Questa collaborazione è particolarmente significativa nella prospettiva dell’elezione diretta del Parlamento europeo, che provocherà in tutta Europa una campagna elettorale su temi europei.
CONCLUSIONE
Le proposte che tendono ad avvicinare l’Europa al cittadino sono sulla linea delle motivazioni profonde della costruzione europea. Esse le danno la sua dimensione umana e sociale. Esse si sforzano di restituirci al livello dell’Unione questa parte di protezione e di controllo della nostra società che sfugge progressivamente all’autorità degli Stati per la natura stessa dei problemi e per l’internazionalizzazione della vita sociale. Esse sono essenziali alla riuscita dell’impresa nella misura in cui non è sufficiente che la comunanza del nostro destino sia reale: bisogna anche che essa sia percepita come tale.
Uno sforzo importante deve essere fatto dalle istituzioni europee, come dai governi, per migliorare la presentazione alla opinione pubblica della nostra attività comune, per collegare le decisioni quotidiane delle istituzioni alle motivazioni della costruzione europea e al progetto di società che ne è l’elemento di base.
Una parte delle azioni complementari proposte in questo capitolo è di competenza delle autorità pubbliche: è il caso ad esempio della circolazione delle persone e della protezione dei diritti dell’uomo. Ma altre attività fanno parte di settori in cui l’iniziativa privata svolge normalmente un ruolo importante: è il caso dei contatti fra individui, degli scambi fra giovani, di alcuni settori dell’informazione e della cultura.
In questa prospettiva propongo che il Consiglio europeo decida la creazione di una Fondazione europea, che sarà alimentata parzialmente grazie a sussidi della Comunità o degli Stati ma che finanzierà una parte importante delle sue attività grazie a fondi privati. Essa avrà per scopo di promuovere, sia direttamente sia aiutando gli organismi esistenti, tutto ciò che può contribuire ad una migliore comprensione fra i nostri popoli, ponendo l’accento sul contatto umano: attività della gioventù, scambi universitari, dibattiti e colloqui scientifici, riunioni di categorie socio-professionali, attività culturali e di informazione. Questa fondazione dovrà ugualmente assumere un ruolo nell’influenza esterna dell’Europa unita.
Grazie alla sua natura, questa fondazione sarà sovente in grado di intervenire in modo più agile e più efficace delle autorità nazionali o europee. Essa fornirà anche l’occasione agli innumerevoli partigiani dell’unificazione europea nei nostri paesi di portare un contributo personale aiutando la Fondazione. In questo modo apparirà con maggiore chiarezza che la creazione dell’Unione può e deve essere compito di tutti.
CAPITOLO V
IL RAFFORZAMENTO DELLE ISTITUZIONI
I capitoli precedenti hanno descritto il contenuto dell’Unione europea, tappa che prolunga ed estende a nuovi settori gli sforzi intrapresi da venticinque anni. Si tratta ora di esaminare il funzionamento.
Ho tratto le seguenti conclusioni dalle consultazioni che ho avuto in ciascuno dei nostri paesi:
— l’Unione europea può e deve edificarsi sulle basi istituzionali già accettate dagli Stati membri nel quadro dei Trattati esistenti,
— a condizione di migliorare l’azione delle istituzioni, la cui autorità si è logorata, ciò che troppo spesso si traduce nella assenza o nel ritardo nelle decisioni; in alcuni casi questo miglioramento esigerà un adattamento dei Trattati.
Il rafforzamento del meccanismo istituzionale è tanto più necessario in quanto i compiti delle istituzioni si annunciano difficili. La Comunità europea ha integrato dei mercati. L’Unione europea deve integrare delle politiche. Il mutamento qualitativo che questa evoluzione esige attiene al processo decisionale, cioè alle istituzioni.
In effetti, il ritorno a pratiche di cooperazione intergovernativa non apporta alcuna soluzione ai problemi dell’Europa. Esse tendono a sottolineare le differenze di potere e di interessi fra i nostri Stati e non corrispondono alle esigenze comuni. È proprio l’apparato istituzionale comune che deve essere rafforzato.
La realizzazione dell’Unione europea implica che si trovi d’ora in poi nelle istituzioni europee l’autorità necessaria per definire una politica, l’efficacia necessaria all’azione comune, la legittimità necessaria al controllo democratico. Essa implica anche che le istituzioni abbiano quella coerenza nella visione e nell’azione che sola permette di definire e di perseguire una politica. È in funzione di questi quattro criteri di autorità, di efficacia, di legittimità e di coerenza che bisogna determinare le modifiche da apportare al funzionamento delle istituzioni europee.
A. IL PARLAMENTO
L’elezione del Parlamento a suffragio diretto dà a questa Assemblea una nuova autorità politica. Essa rinforza nello stesso tempo la legittimità democratica dell’insieme del quadro istituzionale europeo.
1. Le competenze del Parlamento
L’autorità nuova del Parlamento avrà per conseguenza un accrescimento delle sue competenze che si realizzerà gradualmente durante lo sviluppo progressivo dell’Unione europea e che si tradurrà in particolare con l’esercizio crescente di una funzione legislativa. È evidente che il Parlamento dovrà assumere una responsabilità importante nell’edificazione dell’Unione.
Propongo che:
— il Consiglio riconosca fin d’ora al Parlamento una facoltà di iniziativa, impegnandosi a deliberare sulle risoluzioni che il Parlamento gli rivolgerà, per permettere all’Assemblea di dare un contributo effettivo alla definizione delle politiche comuni;
— nel corso dello sviluppo progressivo dell’Unione europea questo meccanismo riceva una consacrazione giuridica, grazie ad una modifica del Trattato che accorderà al Parlamento un reale diritto di iniziativa;
— il Parlamento possa deliberare fin d’ora su tutte le questioni che sono di competenza dell’Unione, che rientrano o meno nelle materie dei Trattati.[2]
2. I dibattiti di orientamento generale
Il Parlamento eletto deve influenzare l’orientamento generale delle attività dell’Unione, e concentrare l’attenzione dell’opinione pubblica con grandi dibattiti politici. Per accrescere l’autorità di tali dibattiti è vivamente auspicabile che i dirigenti di ciascuno dei nostri paesi possano parteciparvi anche se le funzioni che essi svolgono sul piano nazionale non permettono ad essi, di fatto, di presentarsi alle elezioni europee.
Con questo scopo sottopongo all’attenzione del Parlamento la seguente duplice proposta:
a) Il parlamento dovrebbe organizzare, almeno una volta all’anno, e cioè nella prospettiva sopra ricordata, una volta sotto ogni presidente, un dibattito sullo stato dell’Unione e sul funzionamento delle istituzioni
b) A questo dibattito, come ad altri dibattiti di importanza analoga, sarebbero invitati da una parte il presidente del Consiglio europeo e dall’altra un numero limitato di dirigenti politici che non facciano parte del Parlamento europeo, scelti secondo criteri da determinarsi e che potrebbero prendere la parola.
B. IL CONSIGLIO EUROPEO
Le strutture istituzionali messe in opera dai Trattati si sono rivelate in pratica troppo deboli per assicurare in modo permanente l’impulso politico necessario alla costruzione europea. È ciò che ha spinto i Capi di governo a riunirsi in maniera saltuaria all’inizio, regolarmente in seguito, sotto la denominazione di «Consiglio europeo».
Affinché il Consiglio europeo porti effettivamente un elemento nuovo nel funzionamento delle istituzioni, rafforzando la capacità decisionale dell’Unione, sottopongo ad esso le seguenti proposte che definiscono il suo ruolo e le modalità della sua azione.
1. Il Consiglio europeo determina l’orientamento generale coerente, derivato da una visione globale dei problemi, che è l’indispensabile preliminare alla ricerca di una politica comune.
2. In questo quadro i Capi di governo utilizzano collettivamente l’autorità di cui dispongono sul piano nazionale per dare, in seno al Consiglio europeo, l’impulso necessario alla costruzione europea e per ricercare insieme l’accordo politico che permette di mantenere, malgrado le difficoltà, una progressione dinamica.
3. Per assicurare con efficacia il suo ruolo istituzionale, conservando tuttavia una grande agilità di funzionamento, il Consiglio europeo adotta le seguenti disposizioni:
— quando prende decisioni nel campo comunitario esso agisce seguendo la forma e le procedure dei Trattati. La presenza della Commissione alle riunioni del Consiglio europeo ne è la garanzia;
— negli altri casi le decisioni e gli orientamenti generali sono formulati in modo tale che essi possano servire da linee direttive a coloro che sono incaricati della loro realizzazione;
— il Consiglio europeo indica sempre l’istituzione o l’organo incaricato dell’esecuzione della decisione che adotta;
— il Consiglio europeo indica nello stesso tempo, se necessario, dei termini di esecuzione.
— le riunioni sono preparate sotto la responsabilità del Consiglio dei ministri degli affari esteri.
C. IL CONSIGLIO
I Trattati stabiliscono le competenze e le procedure del Consiglio nel campo comunitario. Quando esso agisce nei settori dell’Unione non previsti espressamente dai Trattati, la competenza del Consiglio deriva fin d’ora dall’impegno politico degli Stati che sarà ulteriormente confermato da uno strumento giuridico.
Per rafforzare l’autorità e l’efficacia del Consiglio la sua azione deve diventare più coerente, più rapida, più continua. Formulo a questo fine le seguenti proposte:
1. Coerenza
a) Una decisione del Consiglio europeo deve incaricare il Consiglio dei ministri degli affari esteri di coordinare, nel modo più appropriato, le attività dei Consigli specializzati.
b) La distinzione tra le riunioni ministeriali consacrate alla cooperazione politica e le riunioni del Consiglio, deve essere soppressa. L’eliminazione di questa distinzione non tocca le procedure che esistono attualmente nella preparazione delle deliberazioni diplomatiche dei ministri.
2. Rapidità
La rapidità nel processo decisionale richiede in particolare il rafforzamento dei meccanismi maggioritari.
a) Il ricorso al voto maggioritario in seno al Consiglio deve diventare una prassi corrente nel campo comunitario;
b) nei settori delle relazioni con l’estero in cui gli Stati prendono l’impegno di perseguire una politica comune, essi devono giungere ad una decisione e poter affrontare le crisi con un’azione rapida. Ciò implica che, in analogia con il meccanismo istituzionale dei Trattati, l’opinione minoritaria deve, in questi settori precisi, uniformarsi alle opinioni della maggioranza al termine dei dibattiti.
3. Continuità
a) Una modifica del Trattato dovrebbe portare ad un anno la durata della presidenza del Consiglio europeo e del Consiglio allo scopo di:
— rafforzare l’autorità della presidenza;
— permettere un dialogo più continuo fra il Parlamento ed il Consiglio.
— dare maggiore continuità all’azione.
b) Il Consiglio europeo ed il Consiglio devono affidare la direzione di incarichi specializzati o temporanei, come un negoziato o uno studio, sia alla Commissione, sia ad un paese, sia a una o più persone, indipendentemente dai cambi di presidenza. Ciò non deve diminuire in alcun modo i poteri che alla Commissione derivano dai Trattati.
D. LA COMMISSIONE
1. Ruolo della Commissione
In virtù delle disposizioni del Trattato la Commissione esercita un’influenza importante nella definizione delle politiche comuni grazie alle proposte che essa sottopone al Consiglio. La Commissione deve esercitare tale funzione senza reticenze mettendo regolarmente il Consiglio di fronte alle sue responsabilità.
Ma la sua attività non deve limitarsi a formulare delle proposte. Essa deve ritrovare una latitudine di azione, nel quadro delle politiche definite in comune, che le permetta di portare il suo dinamismo alla realizzazione dell’unità europea. Questa latitudine di azione ha trovato la sua migliore espressione nei poteri accordati alla Alta autorità della Comunità del carbone e dell’acciaio. È necessario ispirarsi a questo esempio.
Propongo che:
— per l’esecuzione e la gestione delle politiche comuni nel campo comunitario venga fatto un uso maggiore dell’art. 155 del Trattato, che prevede la possibilità di attribuire competenze alla Commissione;
— il Consiglio europeo incarichi la Commissione ed il Consiglio di fargli un rapporto sui casi nei quali questa disposizione potrebbe essere applicata oggi, o lo potrà in un prossimo avvenire.
2. La coesione della Commissione
Allo scopo di dare alla Commissione europea una maggiore autorità e coesione, propongo che i Trattati siano modificati come segue:
a) il presidente della Commissione sarà designato dal Consiglio europeo;
b) il presidente designato dovrà presentarsi davanti al Parlamento per fare una dichiarazione e vedere confermata con un voto la sua designazione;
c) il presidente della Commissione designerà i suoi colleghi, consultandosi con il Consiglio e tenendo conto della ripartizione nazionale.
In attesa di questa modifica del Trattato e per la designazione della Commissione che deve entrare in funzione il 1° gennaio 1977, propongo che il presidente sia designato dal Consiglio europeo nel corso della sua seconda riunione del 1976, che egli si presenti davanti al Parlamento e che partecipi con gli Stati membri alla preparazione della riunione del Consiglio che deve designare gli altri membri della Commissione.
E. LA CORTE DI GIUSTIZIA
La Corte di giustizia ha sottolineato, nel suo parere sulla Unione europea, che la Comunità costituisce uno «stato di diritto» e che questa caratteristica è mantenuta nell’Unione. È un elemento essenziale di legittimità per la nostra causa che mi a formulare le seguenti riflessioni:
a) la Corte deve avere, nei nuovi campi di competenza dell’Unione, poteri identici a quelli di cui dispone attualmente per permetterle di interpretare il diritto dell’Unione, di annullare gli atti delle istituzioni non conformi ai trattati, di dichiarare le violazioni degli Stati;
b) i singoli individui devono del pari essere abilitati a presentare ricorso diretto alla Corte di giustizia contro un atto di una delle istituzioni dell’Unione che violasse i loro diritti fondamentali;
c) nel momento in cui l’Unione europea avrà acquistato il suo dinamismo sarà opportuno esaminare se il sistema giudiziario attuale della Comunità possa essere migliorato o esteso: la Corte ha fatto delle proposte in questo senso.
F. GLI ORGANI COMUNI
1. Ho indicato nel capitolo III di questo rapporto che bisogna dare alle attività del Comitato dell’occupazione. Questo sviluppo risponde alla preoccupazione di introdurre nelle istituzioni dell’Unione gli elementi di concertazione e di partecipazione al potere decisionale che noi conosciamo in tutti i nostri Stati.
2. Il Comitato economico e sociale, la cui composizione è diversa, deve proseguire le sue attività che rendono apprezzabili servizi alla Comunità associando alla elaborazione delle politiche comuni i rappresentanti delle diverse categorie socio-professionali. Esso dev’essere consultato regolarmente nello sviluppo della politica economica e sociale, nel campo della protezione dei consumatori, e nella eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi.
3. Il ruolo importante che il Comitato dei rappresentanti permanenti occupa nel meccanismo decisionale della Comunità deve essere riconosciuto ufficialmente nell’Unione europea. Propongo che non appena si realizzi, a livello del Co.Re.Per., un consenso tra i Paesi membri e la Commissione su una decisione da prendere, questa possa essere presa a questo livello per delega del Consiglio che le approva senza dibattito (sotto la forma di «punti A»), e questa procedura è la prova di un formalismo giuridico di cui possiamo fare a meno.
I Rappresentanti permanenti devono essere associati in modo effettivo all’elaborazione delle posizioni in materia di politica europea nei rispettivi Paesi, allo scopo di stabilire il legame indispensabile tra la formazione di punti di vista nazionali ed il processo di decisione comune.
4. Il Comitato politico ha dato prova della sua efficacia nella preparazione delle decisioni diplomatiche dei ministri. La creazione di un centro decisionale unico in seno al Consiglio non deve mutare la sua competenza né la sua composizione.
Constato tuttavia che lo sviluppo pragmatico degli organi della cooperazione politica è stato concepito soprattutto per giungere alla definizione di posizioni comuni sui problemi d’attualità. Noi siamo organizzati per reagire più che per agire. I ministri degli affari esteri, per adattarsi ad una situazione nella quale le azioni comuni saranno frequenti nel campo della politica estera, dovranno curare il completamento della struttura esistente.
5. La costruzione europea deve tener conto della tendenza generale alla decentralizzazione amministrativa che esiste in tutti i nostri Paesi. Le istituzioni dell’Unione dovranno pensare a creare, man mano che sarà necessario, degli organi esecutivi specializzati che assumeranno dei compiti precisi. Questi organi comuni dovranno beneficiare di uno statuto flessibile che permetta una gestione personalizzata e responsabile sotto la tutela delle istituzioni.
G. LA DELEGA DEL POTERE DI ESECUZIONE
L’efficacia di un sistema istituzionale dipende non soltanto dalle competenze che sono attribuite alle istituzioni, ma anche dal modo in cui esse le esercitano. In questo campo c’è un principio a mio avviso essenziale per la realizzazione dell’Unione europea: quello della delega del potere di esecuzione. Questa delega deve diventare la regola generale se si vuole sviluppare l’efficacia indispensabile del sistema istituzionale. Essa è contemporaneamente strumento necessario della nostra azione comune ed il segno esteriore visibile della nostra solidarietà.
Per ciò che riguarda il principio della delega propongo che vengano accolti i seguenti orientamenti:
a) ogni politica decisa in comune deve di norma essere messa in atto da un organo o da una persona designati a questo scopo;
b) di conseguenza ad ogni decisione segue, in questi casi, la designazione dell’organo di esecuzione;
c) questo organo di esecuzione dispone nel quadro di una politica comune della latitudine di azione necessaria all’esercizio efficace del suo mandato.
La pratica della delega riguarda in modo particolare il Consiglio. Di fronte all’accrescersi dei compiti comuni, l’efficacia esige che esso si concentri sul suo ruolo di decisione, e adotti le seguenti disposizioni:
a) nel campo comunitario,
— utilizzare l’articolo 155 del Trattato, così come è indicato al punto C di cui sopra;
— delegare una parte dei suoi poteri al Co.Re.Per., come indicato al punto F;
b) nel campo non comunitario,
— accordare una delega effettiva di poteri, superando il ruolo di un semplice portavoce, per l’applicazione quotidiana delle politiche stabilite in comune;
— valorizzare a questo scopo il ruolo della presidenza;
— utilizzare, quando le circostanze lo richiedano, gli Stati ed il loro apparato diplomatico come mandatari dell’Unione;
— utilizzare ampiamente l’apparato istituzionale comunitario del quale si è dotata l’Europa.
La distinzione tra ciò che riguarda il campo comunitario e ciò che non lo riguarda non potrebbe essere mantenuta in modo assoluto al momento della esecuzione, come non potrebbe allo stadio della decisione.
L’esistenza di un centro decisionale unico, completato dal principio della delega nella esecuzione, permetterà alla nostra volontà politica di utilizzare nel modo migliore, nel rispetto dei Trattati, gli organi esecutivi disponibili e dare alla nostra azione la flessibilità indispensabile per affrontare situazioni complesse.
CONCLUSIONE
Il cambiamento qualitativo legato all’Unione europea, e sottolineato in tutti i capitoli di questo rapporto, si ritrova anche nel campo istituzionale. Esso non suppone un rovesciamento del quadro istituzionale esistente ma un accrescimento della sua autorità, efficacia, legittimità e coerenza.
Svariati provvedimenti in via di realizzazione nel quadro comunitario vanno già in questo senso, in particolare l’elezione del Parlamento a suffragio diretto ed il perfezionamento del sistema delle risorse proprie, che deve entrare in vigore prima del 1980. Per il fatto anche che questi provvedimenti erano già previsti, non ho creduto opportuno parlarne, ma tengo a sottolinearne la portata e la necessità.
La valorizzazione del ruolo del Consiglio europeo e del Parlamento, la generalizzazione di meccanismi maggioritari ed il coordinamento delle attività del Consiglio, l’accrescimento della influenza e della coesione della Commissione, la delega del potere di esecuzione, sono misure essenziali che devono essere prese senza indugio per avviare l’Unione europea.
In conclusione il quadro istituzionale avrà il valore attribuitogli dallo spirito che lo anima. È l’accordo politico dei nostri Stati, del quale ho parlato nel I capitolo di questo rapporto, che deve rivitalizzare le istituzioni comuni. È la convinzione che l’Unione è vitale e necessaria che permette di superare i conflitti di interessi e le divergenze dei punti di vista. È la volontà di realizzare l’Unione che spinge ad attribuire alle istituzioni comuni le competenze richieste. Senza questo spirito politico le istituzioni dell’Unione mancheranno sempre di anima e di vigore.
CAPITOLO VI
CONCLUSIONE GENERALE
Questo rapporto ha cercato di stabilire una veduta d’insieme dell’Unione europea e dei mezzi per realizzarla. Le conclusioni alle quali è pervenuto sono state indicate nei capitoli precedenti.
Il compito dei nostri governi e delle istituzioni europee consiste nel:
— definire innanzitutto un consenso politico sugli scopi e le caratteristiche dell’Unione, nei termini che rispondono alle aspirazioni profonde dei nostri popoli;
— stabilire in seguito le conseguenze di questa scelta nei differenti campi d’attività interna ed esterna dell’Unione;
— avviare con azioni concrete in ciascuno di questi campi, il processo dinamico di realizzazione dell’Unione in condizioni che diano credibilità all’impresa europea;
— rafforzare l’apparato istituzionale per metterlo in grado di affrontare i compiti che l’attendono.
I progressi realizzati in questo quadro trasformeranno progressivamente la natura e l’intensità delle relazioni fra i nostri Stati. È prevedibile che altri Stati democratici europei vorranno far parte dell’impresa. Essa è aperta a loro, a condizione che accettino la prospettiva d’insieme dell’Unione europea e gli obblighi che derivano dalla sua progressiva costruzione. Le nuove adesioni non devono ritardare lo sviluppo dell’Unione né metterla in pericolo.
La realizzazione dell’Unione europea non è certo facile. Essa è tuttavia essenziale e merita gli sforzi di tutti.
Da trent’anni il peso e l’influenza dei nostri Stati nel mondo non hanno cessato di diminuire. Di pari passo la capacità dei governi nazionali di agire sulle leve che permettono di influenzare l’avvenire delle nostre società si è costantemente ridotta. Il margine di manovra degli Stati è diminuito sia sul piano interno che su quello esterno. Essi cercano di mantenersi in equilibrio di fronte a pressioni ed influenze, interne ed esterne, che non controllano. Il pericolo di questa doppia spirale di impotenza è grande e conduce dalla debolezza alla dipendenza, fonte anche essa di nuovi cedimenti.
La costruzione europea è l’unica risposta globale a questa sfida, nata spontaneamente dalla volontà dei nostri popoli che si è materializzata nell’opera dei Padri dell’Europa. L’unica che vada al fondo dei problemi perché riguarda contemporaneamente la politica e l’economia, la nostra posizione nel mondo e le nostre strutture interne. L’unica che cerchi ovunque di ritrovare una parte del controllo e del potere che ci sfugge, e dimetterci, in questo modo, in grado di costruire da noi stessi la società nella quale vogliamo vivere.
La Comunità è stata la prima tappa di questa impresa storica. L’Unione europea, che estende la nostra azione comune a settori nuovi e fa apparire in modo più chiaro il progetto latente di società, ne è la tappa successiva. Come tale essa deve essere compresa e realizzata.
Nel momento in cui la disoccupazione e l’inflazione imperversano in tutti i nostri paesi, e tutti si interrogano sulle debolezze delle nostre strutture economiche e politiche, e la prosperità dell’Europa dipende in modo evidente da fattori che sfuggono al nostro controllo, lo sforzo europeo non deve lasciare indifferente nessuno. Ognuno di noi deve partecipare allo sforzo comune per ritrovare insieme un controllo sufficiente sull’economia e sulla moneta, per assicurare una crescita ordinata, per stabilire insieme le forme di una società più giusta nel rispetto dei nostri valori comuni, per fare udire la nostra voce nel mondo con la forza dell’unità. In conclusione da ciò dipenderà domani il nostro modo di vivere e quello dei nostri figli.
* Si tratta del rapporto affidato dal Vertice di Parigi del dicembre 1974 a Leo Tindemans, e da questi rimesso ai suoi colleghi del Consiglio europeo il 29 dicembre 1975. La traduzione italiana è quella diffusa dal C.I.F.E.
[1] Ecco il testo di tale paragrafo: «I Governi si consulteranno su tutte le questioni importanti di politica estera e fisseranno le priorità nel rispetto dei principi seguenti: la consultazione ha per obiettivo la ricerca di linee comuni su casi concreti; gli argomenti devono riguardare gli interessi dell’Europa, sul nostro continente o al di fuori di esso, in settori in cui una presa di posizione comune diventa necessaria o auspicabile. Su tali questioni ogni Stato si impegna in via generale a non fissare definitivamente la propria posizione senza avere consultato i suoi partners nell’ambito della cooperazione politica».
[2] L’estensione delle competenze dell’Unione europea, e quindi quelle del Parlamento europeo, alle materie trattate finora in seno all’Assemblea dell’Unione dell’Europa occidentale porta ad interrogarsi sulla necessità di mantenere in attività l’istituzione parlamentare dell’Unione dell’Europa occidentale.
