Anno XXII, 1980, Numero 1-2, Pagina 85
DOCUMENTI APPROVATI DAL X CONGRESSO DEL MFE
(BARI, 23-24 FEBBRAIO 1980)
IL SISTEMA ELETTORALE PER
LA SECONDA ELEZIONE EUROPEA.
PROPOSTE TECNICHE
Premessa.
Tra i problemi che il Parlamento europeo eletto deve risolvere con maggiore urgenza vi è quello di elaborare, a norma dei Trattati, una procedura uniforme per le prossime elezioni europee. Si tratta di un compito che va affrontato senza indugi sia per l’obiettiva difficoltà di trovare in tempi brevi una soluzione che sia in grado di raccogliere una maggioranza sufficientemente ampia all’interno dell’Assemblea, sia perché, una volta elaborata una procedura uniforme da parte del Parlamento, il Consiglio dei ministri dovrà «stabilire, con deliberazione unanime, le relative disposizioni» (Art. 138 del Trattato CEE, Art. 21 del Trattato CECA, Art. 108 del Trattato Euratom), che saranno poi sottoposte alla ratifica dei Parlamenti nazionali. Siamo quindi di fronte a un iter molto lungo, che rischia di non concludersi in tempo per la seconda elezione, se il Parlamento non inizierà con la massima celerità l’esame della questione.
Se ciò avvenisse, il Parlamento dovrebbe registrare una grave sconfitta. La soluzione di compromesso attuata in occasione della prima elezione è stata adottata sotto la spinta della necessità. Senza di essa gli europei non avrebbero votato il 7-10 giugno 1979. Ma mantenere questo compromesso per la seconda elezione significherebbe per il Parlamento eletto rassegnarsi a subire l’iniziativa altrui, rinunciare a una prerogativa che gli è esplicitamente riconosciuta dai Trattati e quindi, in ultima analisi, dimostrarsi incapace di assumere le responsabilità che gli competono e di acquisire una sua autonoma personalità per far valere effettivamente il superiore interesse degli elettori europei che rappresenta.
La proposta.
I federalisti intendono contribuire al lavoro del Parlamento con una proposta. Nel formularla essi hanno tenuto presente l’esigenza di combinare — nei limiti del possibile — i vantaggi dello scrutinio di lista e quelli del collegio uninominale, eliminandone nello stesso tempo — sempre nei limiti del possibile — gli svantaggi.
Dello scrutinio di lista si tratta di ritenere i meccanismi che consentono di realizzare una larga proporzionalità attenuando gli svantaggi — connessi con la grande dimensione dei collegi che esso presuppone in un’elezione come quella europea — costituiti dalla difficoltà per i candidati di condurre un’efficace campagna elettorale e per gli eletti di mantenere un contatto sufficientemente stretto con gli elettori nel corso dell’esercizio del mandato.
Del collegio uninominale si tratta inversamente di ritenere la dimensione ristretta dei collegi — con i vantaggi che ne conseguono in termini sia di efficacia della campagna elettorale che di intensità del contatto tra deputati ed elettori — eliminandone il principale svantaggio, costituito dalle distorsioni della proporzionalità cui esso può dar luogo, che diventano via via più marcate con il crescere delle dimensioni delle circoscrizioni. In particolare, nell’elezione europea, le circoscrizioni sarebbero necessariamente molto grandi rispetto ad un’elezione nazionale, e ciò darebbe luogo ad alterazioni della proporzionalità tanto gravi da mettere in discussione i principi stessi della democrazia (per averne un’idea basta confrontare la composizione della rappresentanza britannica al Parlamento europeo, uscita dall’elezione del giugno 1979, con quella della Camera dei Comuni).
Il sistema elettorale che ai federalisti appare avvicinarsi maggiormente alla soluzione del problema è il metodo Geyerhahn, attualmente applicato nella Repubblica Federale di Germania.[1]
Esso prevede che i seggi di cui si compone l’organo da eleggere siano divisi in due metà, delle quali la prima è assegnata con scrutinio maggioritario in collegi uninominali e la seconda con scrutinio di lista in collegi di dimensioni più vaste (nel caso delle elezioni europee si tratterebbe di scegliere tra un collegio unico europeo e collegi nazionali). Tutti i seggi disponibili vengono divisi tra i partiti sulla base del quoziente nazionale, cioè in proporzione al totale dei voti ricevuti. Dal numero dei seggi ottenuti da ciascun partito vengono detratti quelli assegnati allo stesso partito nei collegi uninominali. I seggi residui vengono assegnati ai candidati di lista secondo l’ordine nel quale compaiono nelle rispettive liste.
Analisi della proposta — I criteri seguiti.
La proposta è stata elaborata alla luce di due considerazioni di fondo. La prima è che l’obiettivo da raggiungere con l’elezione del Parlamento europeo non è quello di fare emergere una maggioranza omogenea che serva da garanzia di stabilità ad un governo parlamentare, ma quello di coinvolgere la quantità più ampia possibile di energie nel processo di costruzione dell’Europa e di portare al Parlamento uomini di valore e motivati da una sincera volontà politica europea. La seconda riguarda l’obiettiva difficoltà di raggiungere, all’interno del Parlamento, un largo consenso su di un unico sistema elettorale tra deputati provenienti da paesi con tradizioni elettorali diverse, e che a sistemi diversi devono la loro prima elezione.
Avendo così in vista la natura dell’obiettivo da raggiungere e quella dell’ostacolo da superare, è possibile enunciare i criteri di fondo ai quali ci si è ispirati nell’elaborazione della proposta, e che devono essere tenuti presenti nel valutare le scelte che essa comporta e le possibili soluzioni alternative. Essi sono: a) la proporzionalità; b) il minor possibile contrasto con il maggior numero possibile di sistemi elettorali normalmente applicati nei paesi della Comunità; c) la semplicità e la trasparenza; d) l’esigenza di conciliare un elevato grado di personalizzazione dell’elezione con il riconoscimento del ruolo e della funzione dei partiti in quanto tali (anche per non allontanarli dall’impegno europeo); e) l’esigenza di rafforzare i legami a livello europeo tra partiti di analoga ispirazione ideologica e di favorire collegamenti organici tra i partiti minori — sia nel quadro delle formazioni europee esistenti che attraverso la creazione di nuove formazioni — in modo da far emergere raggruppamenti responsabili e rappresentativi di fasce consistenti dell’elettorato europeo.
Un’analisi dettagliata della proposta comporta l’esame di una serie di problemi. Essi sono sostanzialmente: a) la conciliazione della rappresentanza dei cittadini con quella degli Stati; b) l’alternativa tra collegio unico europeo e collegi nazionali per il riparto proporzionale dei seggi tra i partiti; c) l’alternativa tra scrutinio uninominale e scrutinio di lista nella fase circoscrizionale; d) l’eventualità di marginali distorsioni della proporzionalità; e) l’eventualità dell’introduzione di una Sperrklausel (cioè di una norma che ammetta al riparto proporzionale dei seggi soltanto i partiti che ottengono una percentuale minima di voti).
I problemi.
a) La conciliazione della rappresentanza dei cittadini con quella degli Stati.
Come è noto, nell’attuale composizione del Parlamento europeo, i piccoli Stati sono fortemente sovrarappresentati. Sulla base dell’attribuzione dei seggi agli Stati membri attuata dall’Atto di Bruxelles del 20 settembre 1976, il Lussemburgo ha un deputato eletto ogni 44.800 elettori, mentre per la Repubblica Federale il rapporto è di uno a 565.000. Questa sproporzione è stata il risultato di un compromesso imposto dalla necessità di conciliare, in un sistema monocamerale, l’esigenza della rappresentanza dei cittadini (one man one vote) con quella della rappresentanza degli Stati. Si è trattato evidentemente, nella circostanza, di un compromesso necessario, e in quanto tale perfettamente giustificato. Ma ora la situazione è mutata. L’elezione del Parlamento è un fatto acquisito e irreversibile, a meno di imprevedibili catastrofi storiche. D’altra parte, il ruolo del Parlamento nel meccanismo istituzionale comunitario sta divenendo sempre più rilevante, e questa tendenza non potrà che accentuarsi in futuro per la forza intrinseca della legittimazione popolare. Diviene di conseguenza sempre meno accettabile la discriminazione degli europei in cittadini di primo e di second’ordine a seconda della loro appartenenza nazionale (a parte l’ovvia esigenza di garantire un numero minimo di deputati a Stati come il Lussemburgo che in un sistema rigorosamente proporzionale sarebbero praticamente privati di rappresentanza). Quello stesso compromesso quindi che, applicato in occasione della prima elezione, è stato essenziale per realizzare il primo embrione di democrazia europea, apparirebbe, perpetuandosi, come una violazione di un fondamentale principio democratico e rischierebbe di compromettere la legittimità stessa del Parlamento.
Rimane il fatto che il problema non è di facile soluzione perché, così come è legittima l’esigenza di garantire una uguale rappresentanza a tutti i cittadini, altrettanto lo è quella di garantire la rappresentanza paritetica degli Stati.
Le due esigenze possono essere conciliate soltanto in un sistema bicamerale, nel quale una camera sia eletta su base rigorosamente proporzionale e l’altra — con funzioni essenzialmente di controllo e di riflessione — assicuri la rappresentanza a parità di diritti degli Stati membri. Ora, è il caso di notare che l’attuale struttura istituzionale della Comunità fornisce, in questo senso, interessanti indicazioni. I Trattati infatti attribuiscono già la rappresentanza degli interessi degli Stati membri al Consiglio dei ministri. D’altra parte, l’istituzionalizzazione di fatto del Consiglio europeo ha tolto al Consiglio dei ministri qualsiasi funzione di indirizzo politico generale relegandolo ad un ruolo ambiguo che diminuisce la sua efficacia decisionale. Sembra dunque che il modo stesso in cui sono andati evolvendo nel recente passato, ed evolvono tuttora, i rapporti tra le istituzioni comunitarie — con l’emergenza del Consiglio europeo e l’elezione diretta del Parlamento — tenda ad assegnare in prospettiva al Consiglio dei ministri il ruolo di seconda camera.
È evidente che ciò comporterebbe una modifica dei Trattati. Si tratterebbe infatti di dare una diversa definizione dei compiti del Consiglio, di sancire il principio del voto a maggioranza in tutte le sue deliberazioni, di determinarne la composizione, di prescrivere eventualmente — anche se non necessariamente — l’elezione a suffragio universale dei suoi membri nei rispettivi paesi di appartenenza. È quindi altrettanto evidente che si tratta di un problema di tale difficoltà da rendere rischioso far dipendere dalla sua soluzione quella del problema della procedura elettorale uniforme per il Parlamento. Nello stesso tempo non si può fingere di non vedere che i due problemi sono obiettivamente connessi, nella misura in cui la mancata introduzione della seconda Camera renderebbe inevitabile mantenere il principio della sovrarappresentazione degli elettori dei piccoli Stati, il che altererebbe l’uniformità della procedura in un punto essenziale.
In considerazione di tutto ciò, sembra di poter concludere che l’atteggiamento più realistico da parte del Parlamento sarebbe quello di affrontare separatamente il problema della procedura elettorale uniforme mantenendo eventualmente gli attuali rapporti numerici tra le rappresentanze nazionali (il che potrebbe essere fatto, anche in caso di ripartizione dei seggi sulla base di un quoziente europeo, dividendo il territorio dei piccoli paesi in collegi con una cifra di popolazione più bassa della media comunitaria) e affermando nello stesso tempo in un preambolo o in una risoluzione separata il collegamento del problema della proporzionalità tra le rappresentanze nazionali con quello della trasformazione del Consiglio dei ministri in seconda camera della Comunità, e il proprio impegno a battersi per la soluzione di entrambi nel più breve tempo possibile.
b) L’alternativa tra collegio unico europeo e collegi nazionali per il riparto dei seggi tra i partiti.
Il requisito della proporzionalità nella distribuzione dei seggi tra i partiti è realizzato dal metodo Geyerhahn — oggetto della proposta — mediante il loro riparto in collegi di grandi dimensioni — e possibilmente in un unico collegio coincidente con l’intera area nella quale si svolgono le elezioni.[2] Questi collegi, d’altra parte, possono corrispondere, o non corrispondere,[3] con le circoscrizioni in cui vengono presentate dai partiti le liste sulla base delle quali verrà attribuita la metà dei seggi non assegnata nei collegi uninominali.
In un’eventuale applicazione del metodo Geyerhahn all’elezione europea, le soluzioni ipotizzabili sotto questo profilo sono tre: 1) presentazione da parte di ciascun partito di un’unica lista europea e riparto dei seggi in un collegio unico europeo; 2) presentazione da parte dei partiti di liste nazionali, riparto dei seggi tra i partiti in un unico collegio europeo e ulteriore riparto dei seggi ottenuti da ciascun partito tra le liste presentate nei collegi nazionali in proporzione ai voti ottenuti in ciascuno di essi;[4] 3) presentazione da parte dei partiti di liste nazionali e riparto dei seggi nei collegi nazionali, previa assegnazione di un numero fisso di seggi a ciascuno di essi.
La soluzione 1) è la più europea, perché la necessità di concordare una lista europea solleciterebbe indubbiamente l’approfondimento dei legami al disopra delle frontiere tra partiti di analoga ispirazione ideologica e programmatica. La soluzione 3) ha il vantaggio di essere la più facile da accettare, in quanto consentirebbe di evitare lo spinoso problema di determinare l’ordine di precedenza dei candidati in sede di composizione delle liste europee e di soddisfare nel modo più semplice l’esigenza, già considerata, di sovrarappresentare i piccoli paesi. La soluzione 2) non presenta alcuno dei vantaggi delle altre due (tranne quello di evitare le difficoltà connesse con la composizione delle liste europee) e appare di conseguenza come la meno opportuna.
c) L’alternativa tra scrutinio uninominale e scrutinio di lista nella fase circoscrizionale.
Si tratta ora di esaminare i vantaggi connessi con l’applicazione — nella fase circoscrizionale — del sistema uninominale maggioritario. Sarebbe infatti perfettamente concepibile — una volta accettato il principio della divisione in due metà dei seggi disponibili e dell’attribuzione di una metà in circoscrizioni più o meno piccole e dell’altra metà nel collegio unico europeo o in collegi nazionali[5] — applicare lo scrutinio di lista anche nella fase circoscrizionale).[6]
La preferenza per il collegio uninominale trova il suo fondamento in due ordini di considerazioni:
I) Il collegio uninominale personalizza le elezioni, e quindi costringe i partiti a presentare all’elettorato candidati che godono di vasta popolarità e della stima dei concittadini. Esso quindi consentirebbe una migliore selezione della classe politica europea.
Secondo un’opinione diffusa, il collegio uninominale limiterebbe la libertà di scelta degli elettori, che sarebbe invece garantita dal sistema delle preferenze nel voto di lista. Questa opinione si fonda su un equivoco e non tiene conto del comportamento effettivo degli elettori. In realtà la percentuale di votanti che esprime preferenze è molto bassa, e quindi la preferenza, anziché essere una misura dell’effettiva popolarità dei candidati, ha la funzione reale di strumento per l’attivazione delle loro clientele personali, tanto che in Italia il sistema delle preferenze è da considerare una delle cause principali della degenerazione clientelare dei partiti.
È quindi vero il contrario. Nel voto di lista con preferenze, la libertà del singolo elettore estraneo ai giochi di potere dei candidati (cioè dell’elettore che esprime più fedelmente gli stati d’animo dell’opinione pubblica) è totalmente schiacciata dalla macchina dell’organizzazione delle preferenze; mentre è messa in valore al più alto grado, nel collegio uninominale, dalla necessità in cui si trovano i partiti — pena l’insuccesso elettorale — di tener conto degli orientamenti dell’elettore generico nel momento stesso della presentazione del candidato.
Va da sé che, sotto questo punto di vista, l’ulteriore soluzione possibile dell’applicazione in sede circoscrizionale del voto di lista senza preferenze appare decisamente da scartare in quanto, non mettendo in primo piano la personalità dei candidati, presenta all’elettore soltanto l’immagine astratta e ideologica del partito, e quindi lascia la più assoluta ed arbitraria libertà di manovra agli apparati, con il risultato di burocratizzare l’elezione e di convogliare nell’elettore l’impressione — non del tutto ingiustificata — di essere un puro ingranaggio in un meccanismo che sfugge totalmente al suo controllo.
II) Lo scrutinio uninominale richiede circoscrizioni assai più piccole di quelle richieste dallo scrutinio di lista, e quindi consente un contatto assai più stretto tra candidati ed elettori. È chiaro che in un’elezione europea i collegi uninominali in cui il territorio della Comunità sarebbe diviso ai fini dell’assegnazione di una parte (per esempio della metà) dei seggi avrebbero pur sempre una dimensione ragguardevole. Supponendo che i collegi siano 205, il numero medio di elettori per circoscrizione — sulla base dei dati relativi alla prima elezione — sarebbe di circa 900.000 e, tenendo conto di una sproporzione nella distribuzione dei seggi tra gli Stati uguale a quella attuata nella prima elezione, toccherebbe un massimo di 1.100.000 nella Repubblica Federale.
Ciò significa che non potrebbe essere realizzato tra candidati ed elettori quel contatto personale che è nelle tradizioni di paesi come la Gran Bretagna. Ma ciò non toglie che i moderni mezzi di locomozione e di comunicazione di massa rendano comunque possibile — in circoscrizioni di questo ordine di grandezza — una campagna elettorale intensa e capillare, che sarebbe invece impensabile in collegi di dimensione nazionale o comunque molto estesi. Ne dà testimonianza la campagna elettorale dispersa e sfiancante alla quale hanno dovuto sottoporsi i candidati nell’elezione europea del 1979 in Italia, costretti a continui spostamenti tra città distanti tra loro parecchie centinaia di chilometri. Considerazioni analoghe si devono fare per quanto riguarda la possibilità degli eletti di mantenere un contatto reale con il proprio collegio nel corso del mandato. Non si deve dimenticare, del resto, a comprova della funzionalità di collegi uninominali delle dimensioni accennate, che l’elezione alla Camera dei Rappresentanti negli Stati Uniti avviene sulla base di collegi uninominali di dimensioni paragonabili a quelle prevedibili per l’elezione europea.
La dimensione dei collegi d’altra parte influisce a sua volta sui criteri per la scelta dei candidati. In circoscrizioni di dimensioni relativamente piccole infatti i candidati suscettibili di attirare su di sé la maggior quantità di voti sono uomini che godono di notorietà e stima in tutti gli strati della popolazione del collegio, grazie alle loro doti e capacità personali, che tutti, o molti, hanno direttamente sperimentato o conosciuto; mentre in collegi di vaste dimensioni, dove viene a mancare il fattore della conoscenza del candidato da parte dell’elettore, le candidature più produttive in termini di voti — oltre naturalmente a quelle dei grandi leaders nazionali — sono quelle dei rappresentanti dei gruppi di interessi, con la probabile conseguenza di una degenerazione corporativa dell’elezione.
d) L’eventualità di marginali alterazioni della proporzionalità.
Oltre a combinare i vantaggi della rappresentanza proporzionale con quelli della personalizzazione legata al collegio uninominale, il metodo Geyerhahn appare adeguato allo scopo per una ulteriore serie di ragioni:
a) oltre ad essere già applicato nella Repubblica Federale, esso presenta elementi che, in un modo o nell’altro, compaiono nella maggior parte dei sistemi elettorali normalmente applicati nei paesi europei. Per questo sembra il più accettabile per la grande maggioranza del Parlamento e in particolare per i deputati dei due maggiori partiti britannici, notoriamente legati al collegio uninominale;
b) è semplice e perfettamente trasparente;
c) pur personalizzando marcatamente l’elezione grazie ai collegi uninominali, consente ai partiti di far eleggere, nel collegio europeo (o nei collegi nazionali), uomini che possono svolgere una funzione essenziale nel Parlamento per la loro conoscenza dei dossiers o per le loro capacità di negoziatori o di organizzatori — doti che non sempre si accompagnano a quelle necessarie per condurre un’efficace campagna elettorale.
La sola difficoltà di un certo rilievo legata a questo sistema elettorale è quella che si presenta nell’ipotesi in cui un partito ottenga in sede circoscrizionale un numero di seggi superiore a quello che gli spetterebbe sulla base del riparto proporzionale. Si tratta di un’eventualità che è tanto meno probabile quanto più ampio è l’ambito nel quale viene effettuato il raffronto tra i due risultati. Nella Repubblica Federale, per esempio, il caso si verifica con una relativa frequenza perché il raffronto viene fatto in un quadro ristretto e sostanzialmente omogeneo qual è il Land.[7] Se esso fosse fatto in un quadro nazionale — o a maggior ragione europeo — la probabilità che il caso si presenti sarebbe fortemente diminuita. In ogni caso la sua eventualità dovrà essere tenuta presente. È noto che nella Repubblica Federale la difficoltà è parzialmente risolta con l’istituzione degli Überhangsmandate, cioè aumentando il numero dei deputati di cui si compone il Bundestag di tante unità quanti sono i candidati risultati eletti nei collegi uninominali che eccedono il numero dei seggi spettanti al loro partito nell’ambito del Land sulla base del riparto proporzionale. Si tratta di un meccanismo che potrebbe senz’altro essere applicato anche per l’elezione europea, ma soltanto nel caso di adozione di un collegio unico europeo. Esso è infatti manifestamente incompatibile con l’attribuzione di un numero fisso di seggi ad ogni paese. Qualora pertanto si optasse per i collegi nazionali, bisognerebbe scontare il rischio di piccole alterazioni della proporzionalità nel riparto dei seggi tra i partiti.
Questo rischio, che comunque è assai ridotto, potrebbe essere ulteriormente diminuito prevedendo che l’elettore — contrariamente a quanto accade nella Repubblica Federale — possa esprimere un solo voto, che valga sia per il candidato nel collegio uninominale che per la lista relativa. Nelle elezioni per il Bundestag infatti l’elettore tedesco esprime due voti, uno per il candidato (erste Stimme) e l’altro per la lista (zweite Stimme). Il primo viene computato per l’elezione dei candidati nei collegi uninominali, il secondo ai fini del riparto proporzionale dei seggi tra i partiti in sede nazionale. È evidente che la possibilità lasciata all’elettore di dare il suo primo voto al candidato di un partito e il secondo alla lista di un altro aumenta il margine di probabilità che l’elezione in sede circoscrizionale possa dare risultati incompatibili con il riparto dei seggi in proporzione ai secondi voti ricevuti dai partiti.
e) L’eventualità dell’introduzione di una Sperrklausel.
L’ultimo punto da considerare riguarda l’opportunità della adozione di una Sperrklausel, cioè della determinazione di una percentuale minima di voti che un partito deve ottenere per essere ammesso al riparto proporzionale dei seggi.
Si tratta indubbiamente di un problema che presenta una certa difficoltà, perché in alcuni paesi della Comunità il significato di questo meccanismo non è compreso. In realtà, questa incomprensione ne sottintende un’altra più grave e più profonda che riguarda la natura stessa della rappresentanza parlamentare.
La rappresentanza è essenzialmente — e non può non essere — mediazione. Il solo fatto aritmetico che interessi, stati d’animo e aspirazioni di alcuni milioni di elettori, nella loro infinita diversità, debbano essere rappresentati e interpretati da poche centinaia di deputati implica che i partiti sappiano elaborare programmi e esprimere posizioni capaci di costituire dei minimi denominatori comuni delle opinioni e rivendicazioni di larghe fasce dell’elettorato, facendo astrazione da tutto ciò che in quelle opinioni e rivendicazioni vi è di irriducibilmente individuale e incompatibile con una formulazione largamente accettabile. Ciò non costituisce peraltro soltanto una necessità aritmetica, ma è anche un presupposto indispensabile della possibilità stessa di prendere decisioni, cioè di raggiungere lo scopo che giustifica l’esistenza degli organi rappresentativi. Si può quindi dire, più in generale, che non vi è democrazia senza mediazione. È evidente che senza i partiti, che di questa mediazione sono appunto i canali, i fermenti inarticolati che sono presenti nell’opinione pubblica e le rivendicazioni settoriali e inconciliabili tra di loro che sono avanzate dai gruppi di pressione non si potrebbero mai tradurre in proposte precise e compatibili con l’interesse generale, dal cui confronto possano scaturire responsabili decisioni legislative o di governo.
Uno degli equivoci che oggi hanno più corso in Europa è quello che consiste nel ritenere che un sistema politico sia tanto più democratico quanto più numerosi sono gli interessi settoriali, le specificità culturali, le diversità, le anomalie, i vizi e le idiosincrasie che sono rappresentate direttamente e senza mediazione negli organi elettivi centrali di uno Stato. La conseguenza logica di questa filosofia sarebbe la creazione di enormi parlamenti nei quali si assisterebbe alla rissa permanente e sterile di una miriade di piccoli partiti settari, e che si farebbero carico di tutto tranne che dell’interesse generale. In realtà questa non è la democrazia, ma il suo contrario. La democrazia vera è il confronto tra forze che si propongono di realizzare, nell’ambito di diverse opzioni ideologiche, una mediazione responsabile tra il maggior numero possibile di interessi e di punti di vista particolari alla luce dell’interesse generale. È soltanto in questo modo che si può realizzare una efficace tutela delle minoranze. Se invece il sistema tende a dare espressione immediata a tutte quelle particolarità che fanno di ogni gruppo, di ogni professione, di ogni setta, al limite di ogni individuo, una minoranza, si apre inevitabilmente la via all’intolleranza e allo spirito di fazione.
Il problema quindi non è quello di togliere a chicchessia il diritto di essere rappresentato in Parlamento, ma quello di trovare il metodo più efficace per assicurare la rappresentanza di tutti i gruppi, settori e categorie in cui si articola la società civile in un quadro che consenta di armonizzarne le istanze alla luce delle superiori esigenze dell’interesse generale. Per quanto attiene in particolare al sistema elettorale, ciò giustifica l’adozione di meccanismi che scoraggino la proliferazione degli splinter parties, promuovano l’aggregazione di quelli già esistenti e spingano le formazioni maggiori ad integrare, dando una più ricca articolazione alle loro piattaforme politiche e programmatiche e approfondendo il dialogo con ciascuna delle infinite minoranze della cui somma si compone la società civile, le istanze particolari che, in presenza di schieramenti pietrificati e impermeabili, tendono a dar luogo ad autonome formazioni politiche irresponsabili e settarie. D’altra parte queste considerazioni non sono sufficienti per decidere in via definitiva circa l’opportunità o meno di inserire una Sperrklausel nel sistema elettorale europeo. Il fatto stesso che in alcuni paesi della Comunità l’assenza di qualsiasi limite abbia consentito l’ingresso nei Parlamenti nazionali — e nello stesso Parlamento europeo — di un certo numero di piccole forze, che hanno assunto un ruolo preciso negli equilibri politici nazionali e sono state politicamente riconosciute anche nell’ambito del Parlamento europeo dalle forze politiche maggiori, non può essere ignorato. Come non può essere ignorata la realtà dei pregiudizi diffusi e radicati che si oppongono all’adozione di qualsiasi Sperrklausel.
Anche su questo problema comunque l’adozione dell’una o dell’altra soluzione dipende in via preliminare dal fatto che si opti per il collegio unico europeo o per collegi nazionali. Nel primo caso l’adozione di una moderata Sperrklausel (per esempio 3,50% o almeno due eletti nei collegi uninominali) potrebbe forse risultare accettabile. Nel secondo caso potrebbe essere considerato an che il ricorso a soluzioni differenziate, per rispettare le diverse tradizioni nazionali, purché la decisione relativa sia presa dal Parlamento europeo nella sua autonomia e non lasciata ai Parlamenti nazionali.[8]
[1] Il metodo prende il nome dallo studioso austriaco che per primo lo formulò in un articolo pubblicato nel 1902 nei Wiener wissenschaftliche Studien. La sua possibile adozione per l’elezione alla Camera dei Deputati italiana fu discussa, ma esclusa, dall’Assemblea Costituente. Esso fu poi applicato, per l’elezione del Bundestag, dalle leggi elettorali tedesche del 1949 e del 1953. L’eventualità di applicare questo sistema all’elezione dei deputati tedeschi al Parlamento europeo in occasione della prima consultazione europea del 7-10 giugno 1979 è stata presa in considerazione e scartata da Eberhard Grabitz nel suo accurato studio dal titolo Europa Wahlrecht, Berlino, 1977. Per altro la critica di Grabitz si fondava essenzialmente sul presupposto che venisse mantenuto il livello del Land per la presentazione delle liste, ciò che, dato il numero ristretto dei deputati da eleggere, sarebbe stato manifestamente assurdo. Diversa diviene la valutazione se si prevede la presentazione di liste nazionali o, a maggior ragione, europee.
[2] Risultati uguali o simili in termini di proporzionalità si possono ottenere ricorrendo agli stessi grandi collegi ai soli fini dell’utilizzo dei resti. Ma questa soluzione è incompatibile con l’impiego del collegio uninominale, del quale si esamineranno in seguito i vantaggi.
[3] Vedi infra il caso 2), e la nota 4.
[4] È il caso che si presenta nelle elezioni al Bundestag. La legge elettorale tedesca prevede che ogni partito presenti liste distinte in ogni Land, mentre il riparto dei seggi tra i partiti viene effettuato nel collegio unico nazionale. Una volta stabilito il numero totale dei seggi spettanti a ciascun partito, questo viene suddiviso tra i diversi Länder in proporzione al numero di voti che il partito ha ottenuto in ognuno di essi. Compiuto questo ulteriore passo, dal numero totale di seggi attribuito ad ogni partito in ogni Land si detrae il numero dei seggi ottenuti dallo stesso partito nei collegi uninominali in cui il Land è suddiviso. I seggi residui vengono attribuiti ai candidati di lista secondo l’ordine di precedenza loro assegnato.
[5] Un risultato analogo può essere ottenuto anche mediante l’attribuzione di tutti i seggi alle circoscrizioni, il riparto dei seggi tra i partiti in base al quoziente europeo (o ai quozienti nazionali) ed un ulteriore riparto, nell’ambito di ogni partito, tra le circoscrizioni in proporzione ai voti ottenuti in ciascuna di esse. Questa soluzione è attuabile in due versioni: a) con l’applicazione dello scrutinio di lista nell’ambito delle circoscrizioni oppure, b) con l’adozione di collegi uninominali (metodo usato per l’elezione del Senato in Italia). La prima versione presenta tutti gli svantaggi connessi con lo scrutinio di lista (v. il seguito del paragrafo). La seconda versione è da escludere per la sua mancanza di trasparenza, che dà all’elezione l’incertezza di una lotteria (è infatti normale che il candidato che ha ottenuto più voti nel suo collegio non sia eletto, e che sia eletto invece un suo concorrente che ha ottenuto meno voti di lui).
[6] L’elezione nelle circoscrizioni locali potrebbe tecnicamente essere fatta anche con il metodo del single transferable vote, attualmente in vigore nella Repubblica d’Irlanda. Si tratta di un sistema elettorale che probabilmente troverà dei sostenitori sia dentro che fuori il Parlamento (uno di essi è per esempio il leader del Liberal Party inglese, Michael Steed. Si veda il suo pregevole saggio Strategy for Moves towards Direct Elections, edizione ciclostilata del 1970). Si tratta comunque di un sistema che presenta una serie di inconvenienti. In particolare esso: a) richiede collegi almeno tre volte più grandi di quelli richiesti dal sistema uninominale maggioritario, anche se più piccoli di quelli richiesti dallo scrutinio di lista; b) è completamente estraneo alle tradizioni elettorali di tutti i paesi europei, tranne la Repubblica d’Irlanda; c) è complicatissimo, e sarebbe assai difficile da spiegare alla parte meno politicizzata dell’elettorato dei paesi che non lo hanno mai praticato, con il sicuro risultato di dare luogo a malintesi, confusioni ed errori nell’espressione del voto. A questo proposito, come ricorda Giovanni Schepis, I sistemi elettorali, Empoli 1955, p. 208 si è talora richiamata una frase di Henri Poincaré: «Il ne suffit pas d’être juste, il faut encore le paraître».
[7] Vedi la nota 4.
[8] Diverso è evidentemente il caso della tutela dell’autonomia delle comunità territoriali esistenti all’interno di comunità più vaste. Esse costituiscono infatti — quantomeno nella misura in cui si autogovernano — ambiti nei quali si manifesta l’interesse generale, e in quanto tali non hanno nulla a che fare con l’espressione di interessi settoriali o corporativi.
La necessità di tutelare gli interessi di queste comunità attraverso la creazione di partiti regionali (come la Südtiroler Volkspartei o l’Union Valdôtaine) è stata provocata dall’accentramento degli Stati nazionali europei che, negando qualsiasi autonomia alle minoranze etniche e linguistiche, non hanno lasciato loro altra arma di difesa che quella di una rappresentanza al Parlamento nazionale. Il risultato di questa tendenza — pur comprensibile — è comunque quello di generare partiti che, nei Parlamenti nazionali, si dedicano esclusivamente alla difesa degli interessi delle rispettive comunità regionali anziché dare il loro contributo alla soluzione dei problemi generali del paese. Essi quindi sottraggono forze a quello che dovrebbe essere il comune impegno per il perseguimento dell’interesse generale e sono per questo il sintomo di una disfunzione del sistema.
D’altra parte, il fenomeno dei partiti a base regionale, oltre ad essere un effetto dell’accentramento dello Stato, contribuisce a sua volta a rafforzarlo, proprio perché trasferisce al livello centrale problemi che per la loro intrinseca natura dovrebbero essere affrontati e risolti in sede regionale, e quindi aumenta le prerogative e i poteri del centro a scapito di quelli degli enti territoriali minori.
In realtà la soluzione del problema della tutela delle minoranze a base territoriale — considerato sotto un profilo strettamente tecnico-istituzionale, al di là di qualunque opzione ideologica — sta nel federalismo, cioè in un sistema istituzionale che riconosca diversi livelli di governo e che ad ognuno di essi garantisca, da un lato, il massimo di indipendenza compatibile con la necessaria coordinazione di tutti i livelli tra di loro e, dall’altro, il diritto di essere rappresentati pariteticamente al livello superiore, attraverso l’istituzione della seconda camera, e di intervenire in tal modo nei suoi processi decisionali nelle materie che lo riguardano.
Il primo passo di un’evoluzione in questa direzione in seno alla Comunità sarebbe la trasformazione del Consiglio dei ministri in Camera degli Stati, come si è accennato nel testo. Una volta affermato il principio della duplicazione della rappresentanza — dei cittadini e degli Stati — a livello europeo, la strada sarebbe aperta per la sua applicazione anche ai livelli inferiori.
È quindi questo l’obiettivo per il quale ci si deve impegnare. Quella invece di favorire il moltiplicarsi in seno al Parlamento europeo di rappresentanze regionali sarebbe una via falsa e pericolosa, che rischierebbe di snaturare le sue funzioni e di fargli perdere di vista l’interesse generale del popolo europeo.
