Anno XXIII, 1981, Numero 1, Pagina 53
BISOGNA AUMENTARE LE RISORSE PROPRIE?*
1. — Il bilancio CEE (15,7 miliardi di scudi nel 1980) è, da un lato, troppo cospicuo perché il compito di adattarlo alle necessità di sviluppo della Comunità possa essere lasciato ad altri che ai rappresentanti diretti dei contribuenti, da un altro lato troppo esiguo (meno dell’1% del prodotto interno lordo della Comunità) per essere utile come strumento di politica sociale. Per assicurare, nella misura del possibile, una ridistribuzione significativa dei frutti della costruzione europea e una convergenza crescente, o almeno una minor divergenza, dei risultati economici degli Stati membri, e per indurre conseguentemente una riduzione delle disuguaglianze nella Comunità, le dotazioni del Fondo sociale europeo e del Fondo europeo di sviluppo regionale dovrebbero essere moltiplicate per dieci (si veda il rapporto McDougall).
2. — I poteri di bilancio del Parlamento si fondano sulla disponibilità da parte della Comunità di risorse proprie per alimentare le proprie spese. Le difficoltà che il governo francese crea al Parlamento a proposito del bilancio suppletivo 1980 e del bilancio 1981 dimostrano a sufficienza che la tentazione di limitare i mezzi e l’autonomia del Parlamento, e quindi, in definitiva, della Comunità, è sempre viva negli Stati membri. Tuttavia il problema delle risorse (proprie) è inscindibile da quello delle spese: in effetti, l’aumento dei mezzi delle politiche sociale e regionale può essere ottenuto sia con un’altra distribuzione delle spese, a pari entità di bilancio, sia con un aumento delle risorse, rimanendo costanti le altre voci di bilancio, sia con una combinazione delle prime due possibilità. La prima possibilità è da escludersi, perché comprimerebbe la politica agricola comune, tenuto conto del limite inferiore di efficacia delle politiche redistributive indicato dal rapporto McDougall, a un livello insignificante. Lo stesso si deve dire della seconda, perché impedirebbe lo sviluppo di qualunque altra politica comune oltre a quelle sopra menzionate.
3. — La tendenza dei governi a rifiutare di considerare per ora un aumento delle spese comunitarie, e cioè delle risorse proprie, è basata sulla falsa teoria del necessario parallelismo nell’austerità fra bilanci nazionali e bilancio comunitario. Il governo francese, nella disputa già ricordata, ha fin accreditato la tesi del carattere inflazionistico di questo aumento, dimenticando che ciò che è speso dalla Comunità sarebbe in ogni caso speso dagli Stati in condizioni di minor efficacia, o da un solo Stato le cui difficoltà (caso dell’aiuto alle vittime del terremoto in Italia) sarebbero accresciute al punto da emarginarlo ancor più anziché ridurre la divergenza ripartendo la spesa. Aumento delle spese della Comunità in quanto tale non significa aumento della spesa pubblica nella Comunità, ma trasferimento di certe spese dai bilanci nazionali, dove queste sono meno efficaci e fonte d’inflazione e, in certi casi, di sperpero, al bilancio comunitario, dove queste sono decisamente più efficaci a causa delle economie di scala e della miglior razionalizzazione delle scelte di bilancio possibili in questo quadro. Questo aumento significa anzi verosimilmente riduzione delle spese pubbliche della Comunità.
4. — «Tenuto conto degli stretti limiti all’interno dei quali si muove il bilancio comunitario e del fatto che essa costituisce la sola politica comune, la politica agricola assorbe la maggior parte delle risorse comunitarie e rischia ugualmente di essere paralizzata dall’insufficienza di risorse» (progetto di mozione Pisani).
a) Il tetto delle risorse è stato raggiunto: l’inflazione e la crescita naturale aumentano le risorse proprie del 10-12% annuo in termini monetari, ma il bilancio è cresciuto assai più rapidamente a causa dell’aumento delle spese agricole. Senza riforme il tetto sarà raggiunto nel 1982. L’aumento della percentuale dell’IVA di pertinenza della Comunità al di là dell’1% di cui questa può attualmente disporre è, a breve termine, il mezzo più appropriato sul piano politico, istituzionale e amministrativo, perché è sufficiente sottoporre a ratifica dei Parlamenti nazionali l’emendamento dell’art. 4, par. 1, comma 2 della decisione del 21 aprile 1970.
b) La politica agricola comune inghiotte i tre quarti del bilancio. Le altre politiche sono strozzate. La politica energetica è la più manifestamente sotto-finanziata, al punto che resta invisibile, come l’Arlesiana. Riequilibrare la Comunità è una delle ambizioni dei socialisti. Darsene i mezzi permetterebbe di aumentare l’influenza del Parlamento senza sforzare le disposizioni istituzionali del Trattato, giacché le spese agricole sono spese obbligatorie mentre le altre, soprattutto quelle delle politiche sociale e regionale, sono spese non obbligatorie, sulle quali il Parlamento ha il potere di emendamento (nei limiti del tasso di accrescimento annuo, il che, in pratica, implica la co-decisione fra il Parlamento e il Consiglio).
Altro squilibrio: la politica agricola comune, come è praticata oggi, tende ad accrescere il dislivello di reddito fra il Nord e il Sud. «L’allargamento, se non si prendono le opportune cautele, può rovinare il Midi francese e la più parte del territorio agricolo italiano, senza vantaggio per le agricolture greca, portoghese e spagnola, ma, certamente, con vantaggio dei produttori del Nord della Comunità, già favoriti» (progetto di mozione Pisani).
Il sistema dei prezzi decrescenti e il prelievo sui prodotti equivalenti, proposti dai socialisti, dovrebbero evitare la costituzione di talune eccedenze e rendere disponibili cospicue risorse, rassicurando quei governi (quelli tedesco e inglese) che temono che l’eliminazione del tetto causi un’eccessiva prodigalità da parte di ministri da essi ritenuti più propensi dei loro a dare ascolto ai gruppi di pressione lattieri bieticultori o cerealicoli.
5. — Il meccanismo finanziario del 1976, migliorato nel 1980, ha trasformato il problema britannico in un problema tedesco. Ora il contributo netto della Germania è decisamente il più alto. Con più del 30% del prodotto interno lordo della Comunità, la Germania è disposta a fare le spese dell’accordo con Londra, se il suo denaro è ben speso (per esempio per la politica regionale). Ma altri paesi membri, ricchi come la Germania, come il Belgio, la Danimarca e l’Olanda, non pagano la loro parte. In questa situazione, il principio assurdo del «giusto ritorno» guadagna terreno. Ma questo è inaccettabile, perché impedisce qualunque trasferimento di risorse dei paesi «economicamente forti» verso i paesi «economicamente deboli» della Comunità. La Germania, l’Inghilterra e la Francia insistono perché la percentuale dell’IVA che tocca alla Comunità non sia modificata finché non sarà stata data una soluzione soddisfacente al problema delle quote nazionali. Questo è rovesciare i termini del problema: senza prelievi fiscali comunitari più pesanti, come operare i trasferimenti necessari? Da qui l’importanza dell’introduzione nel sistema fiscale comunitario di una maggior «giustizia» dei «ritorni» attraverso un sistema correttivo del meccanismo dell’IVA che attualmente non comporta elementi di progressività (punti 35-37 della proposta di mozione Spinelli) e la riconduzione del meccanismo finanziario alla sua vocazione iniziale di correttivo degli squilibri gravi ed eccezionali dovuti alla situazione economica di uno Stato membro.
6. — L’eccedenza di olio di oliva dei tre nuovi membri costerà 1,2 miliardi di scudi all’anno. Se la Spagna e il Portogallo entrassero ora, a parità delle altre condizioni, la politica agricola comune sfonderebbe il tetto.
7. — La Comunità non ha oggi i mezzi per mettersi sulla via ambiziosa che le propongono i socialisti. Ora, la revisione delle politiche sociale e regionale è prevista per l’anno prossimo e la esigenza socialista di politiche energetica e industriale comuni non è priva di conseguenze finanziarie. Da un lato bisogna evitare di tornare alle quote nazionali (art. 200 e 201 del Trattato) sia pure a titolo transitorio, cosa che priverebbe il Parlamento di un diritto di scelta fra le spese non obbligatorie conquistato a caro prezzo. D’altro lato i socialisti non possono deplorare che la Comunità faccia più la parte di un pompiere che quella di un architetto e contemporaneamente privarla dei mezzi per costruire.
E poiché la mancanza dimezzi è conclamata, la proposta di risoluzione Spinelli si pone esattamente nell’ottica dell’adattamento previsto dal manifesto socialista «dei mezzi della Comunità nel quadro delle procedure previste dai Trattati, se questo adattamento sembrerà necessario per la messa in opera delle proposte definite in questo testo».
Due obiezioni, ugualmente perverse, sembra siano sollevate a questo proposito:
a) Quella della pregiudiziale, o dell’ordine dei fattori: «strappiamo prima le politiche; per i mezzi si vedrà dopo». Non si possono escludere delle nuove difficoltà economiche, di fronte alle quali il Parlamento potrebbe ottenere dai governi che essi agiscano insieme (impiego, energia, industria, commercio estero, sviluppo comune) sulla base di proposte della Commissione da esso ispirate. Ma che avverrebbe dei poteri di controllo del Parlamento (che i socialisti per ora non pensano di aumentare, ma che non vogliono nemmeno ridurre) e della coesione della Comunità e della coerenza della sua azione, se venisse in mente di creare, per esempio, un Fondo per l’impiego o un’Agenzia europea per l’energia, senza iscriverli a bilancio? Sarebbe, malgrado il bel gesto dei governi, l’inizio della fine della Comunità. Gli Stati, ammettendo la loro debolezza e la loro impotenza, indebolirebbero contemporaneamente la Comunità invece di darle i mezzi di fare lei ciò che è al di sopra dei loro mezzi. Il declino dell’Europa ne verrebbe accelerato. È dunque cosa saggia predisporre prima i mezzi, giacché la Comunità non è istituzionalmente dotata per gestire gli stati d’urgenza. Al di fuori di queste ipotesi, è certo che un bilancio, come ogni pubblico intervento cammina su due gambe — e i socialisti lo sanno meglio di chiunque altro, poiché l’azione redistributiva dello Stato e delle unioni di Stati passa per le entrate come per le uscite.
b) Quella dell’assenza della volontà politica necessaria alla definizione e all’esecuzione di politiche comuni. «A che pro’ dei mezzi, se nessuno li vuole utilizzare?». È falso affermare che nella Comunità non esiste volontà di politiche comuni. Essa esiste nel Parlamento, come testimoniano il dibattito sulla fame nel mondo, quello sullo stato di crisi manifesta nel settore della siderurgia, o quello sull’industria automobilistica. In altre parole, essa esiste là dove si esprime la volontà popolare. Essa non esiste nel Consiglio, dove si esprimono le volontà delle amministrazioni nazionali. Sfortuna vuole che la volontà sia presente dove si propone e assente dove si dispone. L’obiezione rovescia i termini del problema (che è un problema reale). Bisogna che gli eletti dal popolo partecipino alla decisione, e dunque rivedere i rapporti Consiglio-Parlamento nel senso di una generalizzazione della pratica della co-decisione, ridare al Consiglio la capacità di partecipare a questa co-decisione senza bloccare il processo oltre limiti di tempo ragionevoli (per esempio col veto sospensivo) e completare l’aspetto negativo della responsabilità della Commissione davanti al Parlamento (censura) con il contraltare positivo (investitura). Le politiche comuni proposte dai socialisti hanno tutte un carattere d’urgenza. La loro ambizione è insofferente di qualsiasi freno. Senza aumento delle risorse proprie e senza riforma delle istituzioni, esse resteranno lettera morta, mentre il nostro continente è sfidato su tutti i fronti.
* Si tratta di un documento redatto da Bernard Barthalay su domanda della delegazione socialista francese al Parlamento europeo.
