Anno LXIII, 2021, Numero 1, Pagina 132
VERSO UNA REALE DEMOCRAZIA EUROPEA*
La mia relazione si concentrerà principalmente sul ruolo del Parlamento europeo nella struttura istituzionale dell’Unione europea e sulle modifiche ai Trattati necessarie perché l’Unione europea dia forma a una reale democrazia sovranazionale.
Il punto di partenza della riflessione è costituito dal fatto che vi è una forte contraddizione tra il ruolo centrale che i Trattati attribuiscono al principio di democrazia rappresentativa e il ruolo che è attribuito al Parlamento europeo — nel quale i cittadini, secondo l’articolo 10 TUE, sono direttamente rappresentati[1] — dalle singole disposizioni dei Trattati. Se infatti da un lato la disposizione ora citata, dopo aver affermato che “il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa”, aggiunge che “ogni cittadino ha diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione”, dall’altro è evidente che il Parlamento europeo è privo di molti poteri che classicamente spettano a un Parlamento, e che esso non ha il potere di pronunciarsi sulle scelte di importanza essenziale per i cittadini europei.
In effetti, se da un lato ci sono settori nei quali il PE è posto sullo stesso piano del Consiglio ed esercita dunque pienamente la sua funzione di co-legislatore, in altri esso ha invece un ruolo molto limitato o nullo.
Questa differenza non è casuale, ma è legata alla natura stessa dell’Unione e al disegno dei suoi stessi padri fondatori. Mentre il progetto di creare una Comunità europea di Difesa affiancata da una Comunità politica avrebbe dato vita di fatto a un’unione quasi federale, dopo la caduta della CED, con la creazione della Comunità economica europea, si sceglie la via della creazione di un’organizzazione fortemente integrata sul piano economico, ma fondata su Stati che mantenevano la loro sovranità, anche se fortemente compressa.
La CEE, e oggi l’Unione europea, era dunque concepita per essere un’organizzazione in grado di gestire un mercato, ma priva di un governo legittimato democraticamente e in grado di prendere decisioni politiche. L’organo esecutivo della Comunità, la Commissione, era ed è in effetti un organo di carattere più tecnico che politico. Se infatti, a partire dal Trattato di Lisbona, il Consiglio europeo propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di Presidente della Commissione tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo (art. 17, par. 17 TUE) e dunque la figura del Presidente della Commissione è espressione della maggioranza risultante dalle elezioni del Parlamento europeo, lo stesso non si può dire dei Commissari, che, pur sottoposti a un voto di approvazione del Parlamento, sono tuttora espressione delle scelte dei singoli Stati membri e non costituiscono dunque una compagine omogenea dal punto di vista politico.
Il ruolo che in uno Stato assume il governo è rimasto invece nelle mani degli Stati membri, che lo esercitano collettivamente in seno al Consiglio europeo, organo di carattere prettamente intergovernativo.
Nei settori nei quali si tratta per lo più di assumere decisioni tecniche e non politiche — essenzialmente il mercato unico — la struttura acefala dell’Unione si è dimostrata in grado di funzionare bene,[2] la cooperazione tra Stati ha dato i suoi frutti migliori e si sono sviluppate forme di governance gestite dalla Commissione: si è così potuto sviluppare in pieno il cosiddetto metodo comunitario creato con la CECA, che rispetto alla CECA ha visto un aumento notevole dei poteri del Parlamento europeo. In questi settori, nonostante l’Unione non disponga di un proprio apparato amministrativo, né di poteri coercitivi per dare attuazione alle sue norme, la cooperazione ha funzionato bene: si è superata l’unanimità, si sono sviluppati principi fondamentali come quello della prevalenza del diritto dell’Unione europea, il Parlamento europeo ha assunto pienamente il ruolo di co-legislatore.
Il ruolo del Parlamento europeo in questi settori è importante perché consente di superare la logica della contrapposizione tra interessi statali: mentre quando una decisione è assunta da un organo composto da rappresentanti degli esecutivi nazionali ogni rappresentante, rispondendo all’elettorato del proprio Stato, difende gli interessi del paese di provenienza e dunque per definizione la decisione finale è il frutto di un compromesso tra interessi nazionali, quando nella presa di decisione è coinvolto il Parlamento europeo, può emergere un interesse comune dei cittadini europei, dei quali il Parlamento è il rappresentante. Il problema è costituito dal fatto che i settori dei quali stiamo parlando (quelli relativi allo sviluppo del mercato unico) comportano decisioni di carattere tecnico, e dunque relative a temi sui quali non si sviluppa un dibattito pubblico di carattere politico: il coinvolgimento del Parlamento europeo nella presa di decisione non comporta dunque un coinvolgimento dei cittadini sui temi europei.
I settori che toccano il cuore della sovranità statale e nei quali sono necessarie decisioni politiche (un esempio per tutti è la politica estera e di sicurezza) funzionano invece secondo il metodo intergovernativo, e cioè attraverso decisioni che coinvolgono unicamente gli organi composti da rappresentanti degli esecutivi nazionali (Consiglio europeo e Consiglio), escludendo Parlamento europeo e Commissione (o coinvolgendoli in modo del tutto marginale) e qualsiasi controllo da parte della Corte di giustizia.
Il metodo comunitario, fondato sull’idea di un’Unione europea priva di un governo legittimato democraticamente e dotata invece di forme di governance di carattere tecnico mal si adatta in effetti alla gestione di settori nei quali è necessario adottare decisioni politiche, che non possono essere adottate da un organo tecnico quale la Commissione. Di fronte alla necessità di trovare meccanismi che consentissero l’assunzione di decisioni comuni senza rinunciare alla propria sovranità, l’unica soluzione era dunque che gli Stati assumessero tali decisioni negli organi che li rappresentano, in primis il Consiglio europeo, con esclusione degli organi sovranazionali come Parlamento europeo e Commissione.
Questa distinzione tra metodo comunitario applicato al mercato e metodo intergovernativo applicato ai settori che costituiscono il cuore della sovranità statale è in qualche modo entrato in crisi con la creazione della moneta europea.[3]
La moneta europea è infatti al contempo uno strumento per eliminare gli ostacoli alle libertà di circolazione derivanti dall’esistenza di diverse monete nazionali e di forte valenza politica, perché è uno degli elementi essenziali della sovranità statale; in qualche modo, dunque, l’integrazione economica è giunta a toccare il nocciolo duro dei poteri propri di uno Stato. Questa ambivalenza della moneta ha fatto sì che si desse vita a una moneta zoppa: si è trasferito il potere di adottare decisioni di politica monetaria alla Banca centrale europea, ma la politica economica e fiscale (e le varie politiche a queste strettamente connesse, come la politica sociale), essendo politiche poste al cuore della sovranità degli Stati, sono state affidate a un metodo di coordinamento tra politiche nazionali di carattere puramente intergovernativo. Ma una moneta fondata su politiche economiche e fiscali divergenti non può funzionare, e d’altro lato gli strumenti intergovernativi di coordinamento di tali politiche, quali il Patto di Stabilità e Crescita, non hanno funzionato, come è emerso con evidenza dalla crisi economico-finanziaria del decennio scorso.
La separazione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo ha iniziato dunque a scricchiolare ed è emerso con forza il problema di affiancare al potere dell’Unione di decidere autonomamente sulla politica monetaria il potere di garantire la moneta con risorse fiscali autonome.
È in questo contesto che va inserita la questione del rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo. In effetti, mentre storicamente uno dei poteri essenziali di ogni Parlamento è quello fiscale, e dunque la sua capacità di decidere sul bilancio dello Stato, il Parlamento europeo ne è privo, potendosi esprimere su un piede di quasi parità con il Consiglio in ordine alle spese (il Parlamento europeo è pienamente coinvolto nella procedura di approvazione del bilancio annuale, di cui all’art. 314 TFUE, mentre ha unicamente un potere di approvazione del Quadro finanziario pluriennale adottato dal Consiglio all’unanimità), ma essendo solo consultato quanto all’ammontare del bilancio e alle risorse che lo finanziano. L’Unione europea è dunque l’unica organizzazione esistente dotata di un Parlamento eletto a suffragio universale diretto, ma privo di uno dei suoi poteri fondamentali.[4]
Il meccanismo attuale di approvazione della decisione sulle risorse proprie (nella quale vengono fissati l’ammontare e la tipologia delle risorse che finanziano il bilancio dell’Unione) è infatti fondato su una decisione all’unanimità del Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo, e sulla successiva approvazione da parte di tutti gli Stati membri secondo le loro rispettive norme costituzionali, peraltro con conseguenze non irrilevanti di carattere generale sulla possibilità dell’Unione di esercitare in modo efficace le proprie competenze. In effetti, il fatto che la decisione sull’ammontare del bilancio e sulle risorse che lo finanziano sia adottata dagli Stati membri all’unanimità determina lunghissime negoziazioni tra rappresentanti degli Stati, determinati a contribuire nella misura minima possibile al bilancio dell’Unione, e l’impossibilità che emerga un interesse comune superiore dei cittadini europei a vedersi garantiti beni pubblici europei non più alla portata dei singoli Stati membri.
Da questo punto di vista, l’approvazione di Next Generation EU, e dunque la possibilità per l’Unione di fare debito garantito dal bilancio comune, sembra aprire nuove prospettive di un rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo che rappresenti il primo tassello della costruzione di un’unione federale.
La necessità di garantire il rimborso del debito ha comportato infatti un innalzamento temporaneo del tetto del bilancio dell’Unione al 2% del RNL europeo. Per evitare, tuttavia, che tale somma sia posta a carico degli Stati, si è prevista l’introduzione di nuove risorse proprie.[5]
Ora, nonostante il piano sia stato concepito come un piano temporaneo per far fronte alle conseguenze economiche della pandemia e nonostante non siano previsti meccanismi per l’introduzione di nuove risorse proprie diversi da quelli attualmente vigenti (sottratti di fatto al potere del Parlamento europeo), è chiaro che Next Generation EU rende ancora più manifesta la contraddizione tra, da una parte, l’esigenza che l’Unione disponga dei mezzi necessari per far fronte in tempi rapidi a situazioni di crisi e garantire la solidarietà a livello europeo, e, dall’altra, l’impossibilità per l’Unione di procurarsi tali mezzi in modo autonomo, indipendentemente dal raggiungimento di un accordo (per forza di cose al ribasso) tra ventisette Stati membri.
È dunque necessario che non solo NGEU sia reso uno strumento permanente, ma anche che si modifichino i trattati in modo da attribuire il potere di decidere sulle risorse dell’Unione al Parlamento europeo e al Consiglio secondo una procedura legislativa ordinaria, sottraendolo alla volontà unanime degli Stati membri.
È evidente che la trasformazione dell’Unione europea in una federazione implicherebbe anche altri interventi sulle competenze del Parlamento europeo, quali il rafforzamento del suo ruolo in altri settori di competenza dell’Unione, in primis quello della politica estera e di sicurezza, dal quale è completamente escluso, ma la competenza fiscale costituisce per così dire la madre di tutte le competenze e il grimaldello che consentirebbe all’Unione europea di compiere quel passo da forma confederale a forma federale auspicato dai Padri fondatori. Solo in questo modo sarà infatti possibile porre un tassello fondamentale non solo per rendere l’Unione autonoma, nella propria sfera di competenza, dagli Stati membri, ma anche dar vita a una reale democrazia sovranazionale, nella quale l’organo che rappresenta i cittadini, il Parlamento europeo, sia realmente in grado di determinare le scelte fondamentali per loro vita. La possibilità per il Parlamento europeo di prendere decisioni in un settore di importanza fondamentale per la vita dei cittadini e delle imprese implicherebbe peraltro lo sviluppo di un reale dibattito a livello europeo tra forze politiche sulle scelte fondamentali per il futuro del nostro continente e costituirebbe dunque la via maestra per la formazione di veri partiti politici europei.
Strettamente connesso alla competenza fiscale del Parlamento europeo è poi il rafforzamento del legame di fiducia tra Parlamento europeo e Commissione e la progressiva trasformazione della Commissione in un governo espressione delle forze politiche di maggioranza del Parlamento europeo stesso. Tra le modifiche ai Trattati che sarebbero necessarie per fare il primo passo decisivo in senso federale vi è dunque anche una revisione della procedura di nomina della Commissione che ne accentui il carattere politico e sottragga agli Stati il potere di scegliere i Commissari.
Ma di questo si occuperà un’altra relazione di questo Congresso.
Giulia Rossolillo
* Si tratta della relazione tenuta alla 1a Commissione, Le riforme per un’Europa federale, sovrana e democratica, del 30° Congresso nazionale del Movimento federalista europeo, svoltosi a Vicenza il 22-24 ottobre 2021.
[1] Il numero dei seggi attribuito a ciascuno Stato membro del Parlamento europeo segue in realtà un criterio di proporzionalità degressiva, che comporta che gli Stati meno popolosi siano sovrarappresentati rispetto agli Stati più popolosi (un parlamentare europeo maltese rappresenta ad esempio un numero di cittadini dieci volte inferiore al numero di cittadini rappresentati da un parlamentare europeo tedesco). Questa caratteristica, atipica per una camera bassa, è stata oggetto di critica da parte del Bundesverfassungsgericht, in particolare nella sentenza del giungo 2009 sulla ratifica del Trattato di Lisbona.
[2] Sul punto v. S. Fabbrini, Sdoppiamento. Una prospettiva nuova per l’Europa, Bari, Laterza, 2017.
[3] Come nota B. Bertrand, Intégration politique et intégration économique: la dialectique des intégrations, in S. De Rosa, F. Martucci, E. Dubout (sous la direction de), L’Union européenne et le fédéralisme économique, Bruxelles, Bruylant, 2015, pp. 119 sgg., a pag. 132: “aujourd’hui… l’intégration économique touche le noyau dur des compétences régaliennes en matière économique : monnaie, déficits publiques, fixation du niveau des dépenses publiques dans les Etats membres. Ce qu’on appelle économique est profondément politique. L’intégration économique a atteint un tel degré qu’elle semble faire partie de l’intégration politique.” Sul punto v. anche S. Fabbrini, Which European Union? Europe after Eurocrisis, Cambridge, Cambridge University Press, 2015, p. 22.
[4] Un esempio di parziale autonomia del livello sovranazionale dagli Stati membri era fornito dalla CECA, la cui Alta Autorità era in grado di imporre prelievi sulla produzione di carbone e di acciaio, che venivano versati direttamente dalle imprese al bilancio dell’organizzazione. Vista la centralità dell’Alta Autorità nella struttura istituzionale della CECA e dato che l’organo rappresentativo dei cittadini era nominato in secondo grado, e non a suffragio universale diretto, l’Assemblea — contrariamente a quanto dovrebbe avvenire oggi per quanto riguarda il Parlamento europeo — aveva tuttavia un ruolo marginale in materia.
[5] Oltre alla risorsa legata a un contributo sui rifiuti di imballaggio di plastica, già introdotta tra le risorse proprie, la Commissione ha proposto nel dicembre 2021 l’istituzione di tre nuove risorse proprie consistenti nelle entrate provenienti dallo scambio di quote di emissioni, dal meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere esterne, dalla quota di utili residui delle imprese multinazionali riassegnata agli Stati membri secondo l’accordo OCSE/G20 (v. Proposal for a Council Decision amending Decision (EU, Euratom) 2020/2053 on the system of own resources of the European Union, COM(2021) 570 final, 22.12.2021; Proposal for a Council Regulation amending Regulation (EU, Euratom) 2020/2093 laying down the multiannual financial framework for the years 2021 to 2027, COM(2021) 569 final, 22.12.2021). Come si legge in una Comunicazione della Commissione nella stessa data (Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, The next generation of own resources of the EU budget, COM(2021) 566 final, 22.12.2021), la Commissione è intenzionata a proporre un secondo paniere di risorse (imposta sulle transazioni finanziarie, imposta sulle società) entro la fine del 2023.
