Anno LXI, 2019, Numero 1-2, Pagina 94
La proposta franco-tedesca per la creazione
di un bilancio della zona euro:
criticità e prospettive*
Introduzione
Da ormai dieci anni la zona euro sta vivendo una crisi sistemica che non solo ha messo in discussione le ragioni profonde della creazione della moneta unica, ma sta anche testando la capacità degli Europei di perseguire quel giusto equilibrio tra solidarietà finanziaria e responsabilità fiscale indispensabile per garantire la stabilità dell’unione monetaria. Anche se le debolezze croniche di alcuni Paesi membri sono servite da innesco per lo scoppio della crisi del debito sovrano nel 2009, le cause di quest’ultima vanno identificate nei deficit strutturali della governance della zona euro, e in particolare nella mancanza di un governo economico democraticamente legittimato e capace di attuare politiche di stabilità e di convergenza. In questo contesto, si è gradualmente fatta strada l’idea di creare un bilancio per la zona euro, con lo scopo di soddisfare le esigenze specifiche di quest’ultima. Dopo essere stato a lungo discusso in ambito accademico e auspicato da diverse istituzioni europee e nazionali, un progetto di bilancio per la zona euro è stato presentato dai governi di Francia e Germania nel 2018. Sulla base di questo progetto, il Vertice euro del 14 dicembre 2018 ha poi dato mandato all’Eurogruppo di definire le caratteristiche di uno strumento di bilancio per la convergenza e la competitività della zona euro entro il mese di giugno del 2019.
Lo scopo di questo articolo è analizzare la proposta franco-tedesca alla luce del dibattito che ha accompagnato la sua maturazione e identificarne le criticità e le prospettive di sviluppo.
I deficit dell’Unione economica e monetaria
Per comprendere i motivi profondi che hanno portato alla maturazione del progetto di bilancio per la zona euro bisogna considerare che la moneta unica rappresenta un unicum assoluto, in quanto si tratta della sola valuta al mondo che non appartiene ad uno Stato sovrano, ma ad un’associazione di Stati in grado di esercitare solo alcuni poteri specifici attribuiti da trattati internazionali.[1] Fra questi non compare la politica fiscale, la definizione cioè dei livelli di tassazione e di spesa pubblica, che i Paesi membri ancora gelosamente custodiscono come una loro competenza esclusiva data l’importanza che essa ricopre per il finanziamento delle politiche nazionali e la costruzione del consenso elettorale.[2] Sin dal suo concepimento nel Trattato di Maastricht, l’Unione economica e monetaria (UEM) è stata pertanto caratterizzata da un’asimmetria: gli Stati membri hanno ceduto competenze sovrane sotto il profilo della politica monetaria al Sistema europeo delle banche centrali con a capo la BCE, mentre mantengono una gestione nazionale della politica fiscale. L’Unione europea è dotata di un suo bilancio, ma quest’ultimo ammonta solo all’1% del PIL generato dagli Stati membri e serve essenzialmente a finanziare politiche legate al funzionamento del mercato interno, in particolare la politica agricola comune e quella di coesione.[3] Al fine di evitare che ad una politica monetaria unica si contrapponessero tante politiche fiscali nazionali discrezionali e che da ciò nascessero squilibri in grado di minare la stabilità della zona euro, il Trattato di Maastricht ha previsto un modello di governance nel quale le istituzioni dell’Unione garantiscono il coordinamento e la sorveglianza dei bilanci nazionali sulla base di regole comuni.[4]
Secondo le regole inizialmente definite nel Trattato di Maastricht, un primo controllo sulla gestione delle finanze pubbliche nazionali avrebbe dovuto essere assicurato dal mercato. Infatti, i divieti di bail-out tra Stati membri e di finanziamenti monetari da parte della BCE dovevano far sì che i mercati finanziari svolgessero una funzione regolatrice sulle politiche di bilancio, punendo con tassi di interesse più elevati i Paesi meno virtuosi. Allo stesso tempo, il coordinamento preventivo e correttivo di tali politiche da parte della Commissione e del Consiglio avrebbe dovuto garantire una gestione sana della finanza pubblica nazionale, pena l’applicazione di sanzioni. Evidentemente lo scoppio della crisi del debito sovrano ha mostrato che il modello di governance concepito a Maastricht non è in grado di prevenire lo sviluppo di squilibri macroeconomici e, di conseguenza, la possibilità che si verifichino shock asimmetrici. Da una parte, la funzione regolatrice dei mercati finanziari si è dimostrata del tutto inefficiente, sia perché non sono stati applicati tassi di interesse effettivamente adeguati alla solidità fiscale dei Paesi membri, sia perché, una volta scoppiata la crisi, sono iniziati attacchi speculativi verso gli Stati più deboli della zona euro. Allo stesso tempo, anche la sorveglianza sui bilanci nazionali da parte delle istituzioni europee non è stata in grado di evitare il cumulo di deficit eccessivi in molti Paesi, soprattutto a causa della riluttanza dei governi nazionali a sanzionare le rispettive violazioni della disciplina fiscale.[5] Oltre al fallimento del mercato e del coordinamento economico, la zona euro ha dovuto fare i conti anche con la mancanza di meccanismi comuni di gestione della crisi e con le gravi difficoltà del sistema bancario europeo, che aveva investito ingenti somme di denaro nel debito degli Stati.
Davanti al rischio di un collasso dell’unione monetaria sotto la pressione di una serie di default multipli dei Paesi membri e dei principali istituti di credito della zona euro, i governi e le istituzioni dell’Unione sono stati obbligati ad adottare alcune riforme per far fronte all’emergenza. Le principali sono state tre. Innanzitutto è stato creato, sulla base di un accordo intergovernativo tra i Paesi della zona euro, il Meccanismo europeo di stabilità (MES).[6] Il MES è un’organizzazione internazionale volta a fornire prestiti a Paesi sull’orlo del default o colpiti da una grave crisi bancaria, quando la stabilità della zona euro nel suo complesso è in pericolo. Tali prestiti sono condizionati all’attuazione di un risanamento della finanza pubblica nazionale e di riforme strutturali definite in un Memorandum of Understanding.[7] In secondo luogo, il coordinamento delle politiche fiscali è diventato più esteso e rigido. Ogni anno i Paesi membri della zona euro devono sottoporsi ad una procedura assistita di adozione dei bilanci nazionali, nella quale sono coinvolti la Commissione, il Consiglio e l’Eurogruppo.[8] Inoltre, 25 Stati membri dell’Unione hanno stipulato un accordo intergovernativo, noto come Fiscal Compact,[9] in base al quale hanno introdotto limiti di tipo costituzionale all’indebitamento pubblico nei loro ordinamenti giuridici interni. In terzo luogo, allo scopo di porre fine al circolo vizioso tra crisi del debito sovrano e del sistema bancario sono stati creati un meccanismo unico di supervisione sugli istituti di credito più rilevanti della zona euro,[10] con a capo la BCE, e un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie dotato di un fondo unico di risoluzione.[11] Questi rappresentano i primi pilastri del progetto di unione bancaria, che in prospettiva dovrà comprendere anche una garanzia unica per i depositi ed un common backstop in caso di crisi sistemiche.
Perché la zona euro ha bisogno di un suo bilancio?
Le misure adottate finora hanno permesso di gestire l’emergenza ed evitare il collasso dell’unione monetaria. Allo stesso tempo, la stabilità della zona euro nel lungo periodo non è ancora assicurata del tutto, a causa delle debolezze strutturali di una governance fondata sulla gestione decentrata delle politiche fiscali. Notoriamente, le riforme non sono riuscite a scalfire il modello di sorveglianza dell’unione economica, ma hanno solo cercato di renderlo più efficiente. In particolare, è possibile identificare tre principali deficit che ancora affliggono l’UEM.
Innanzitutto la zona euro non è in grado di gestire in modo efficiente gli shock asimmetrici che possono colpire la sua economia. Il MES agisce solo come meccanismo di ultima istanza, cioè può sostenere i Paesi soggetti a dissesto finanziario solo quando è a rischio la sopravvivenza dell’unione monetaria. Si tratta inoltre di uno strumento difficile da attivare, in quanto richiede un ampio consenso politico tra i governi della zona euro e l’accettazione di dure condizioni da parte del Paese cha ha bisogno dell’aiuto finanziario. Per quanto riguarda invece la gestione delle crisi che periodicamente affliggono l’economia dei Paesi membri, questi ultimi possono fare affidamento solo sulle risorse fiscali disponibili nei loro bilanci. Di conseguenza ogni governo avrà capacità diverse di gestione delle crisi, condannando i più deboli a sopportare più a lungo e con più difficoltà gli effetti di una recessione economica o a scivolare verso quelle situazioni di emergenza, che infine richiederanno l’intervento del MES.
Il secondo deficit riguarda il rispetto della disciplina fiscale. Nonostante il rafforzamento del controllo europeo sulle politiche macroeconomiche nazionali e la creazione di vincoli interni per limitare l’indebitamento eccessivo, molti Stati membri stentano ancora a portare avanti un percorso sostenibile di risanamento della finanza pubblica ed attuazione delle riforme strutturali.[12] Le nuove procedure di supervisione, che prevedono tra l’altro l’adozione di sanzioni semi-automatiche in caso di trasgressione, non sembrano aver migliorato l’efficacia della governance. Le istituzioni dell’Unione rimangono riluttanti a sanzionare i Paesi impegnati a garantire un difficile equilibrio tra rispetto delle regole europee ed esigenze di crescita economica. L’unica forma di disciplina fiscale realmente efficace è quella attuata nel quadro del sostegno finanziario condizionato del MES: i Paesi beneficiari degli aiuti sanno infatti di dover rispettare il Memorandum of Understanding se vogliono evitare il default.
L’ultimo deficit riguarda la legittimità democratica della governance economica. Da una parte, il rafforzamento del modello di sorveglianza ha fatto sì che i parlamenti nazionali venissero di fatto esautorati dalle scelte di politica economica, che ormai vengono prese dai governi nel Consiglio Ecofin o nell’Eurogruppo, senza il coinvolgimento del Parlamento europeo. Allo stesso tempo, l’attuazione delle regole europee sembra essenzialmente rivolta a prevenire situazioni di crisi attraverso un contenimento della spesa pubblica, invece che ad attuare un serio processo di convergenza e di crescita, che includa il perseguimento di un livello di benessere e occupazione elevato in tutti i Paesi membri.
Le conseguenze di questi deficit strutturali della governance sono estremamente gravi. La zona euro rimane esposta a shock asimmetrici e crisi sistemiche. Ancora più pericolosa è la prevalenza in un numero crescente di Paesi di movimenti euroscettici, che facendo leva sul malcontento sociale e le debolezze croniche dell’UEM dipingono la moneta unica come la causa di tutti i mali e una volta al potere possono attuare politiche incompatibili con la stabilità della zona euro nel suo complesso.
In questo difficile contesto è dunque emersa l’idea di dotare la zona euro di un suo bilancio per attuare politiche di crescita e di sviluppo comuni.
La lunga maturazione del progetto di bilancio per la zona euro
Già nel 1977, diversi anni prima della creazione della moneta unica europea, il rapporto MacDougall[13] sosteneva che la creazione di un’unione monetaria in Europa avrebbe richiesto l’istituzione di un bilancio volto a garantire la stabilità e la convergenza pari al 2-2,5% del PIL della Comunità nella fase pre-federale, al 5-7% nella fase intermedia e tra il 20 e il 25% nell’eventualità che l’unione monetaria diventasse una vera federazione. Mentre nel Trattato di Maastricht veniva adottata una posizione opposta, fondata sulla conservazione della sovranità fiscale a livello nazionale e su un modello di sorveglianza, la crisi del debito sovrano e la difficoltà di garantire la stabilità della zona euro hanno inevitabilmente riaffermato l’opportunità di creare un bilancio ad hoc per la zona euro al fine di superare l’asimmetria tra l’unione economica e l’unione monetaria.
Già nella fase più acuta della crisi, il Presidente del Consiglio europeo Herman Van Rompuy aveva proposto l’istituzione di una capacità fiscale per la zona euro nella prospettiva di creare un’unione fiscale.[14] Il progetto è stato sostenuto anche dalla Commissione Barroso[15] e da quella Juncker.[16] Più recentemente, il Parlamento europeo ha a sua volta approvato una risoluzione che sostiene la creazione di una capacità di bilancio per la zona euro.[17] Accanto alle diverse proposte delle istituzioni europee è necessario ricordare anche i contributi delle autorità nazionali (governi e banche centrali), che hanno avanzato diversi progetti, tramite l’adozione di report o nella persona dei loro Presidenti, a favore di un processo di centralizzazione della politica fiscale a livello europeo.[18] Infine, anche il dibattito accademico ha espresso un sostegno al progetto di bilancio per la zona euro accanto ad un rafforzamento del coordinamento economico, al completamento dell’unione bancaria e alla creazione di meccanismi più efficienti di ristrutturazione del debito.[19]
Due ulteriori eventi hanno contribuito ai più recenti sviluppi in materia: il referendum sulla Brexit, che ha dimostrato come l’integrazione europea non sia affatto un processo irreversibile, e l’elezione di Emmanuel Macron alla Presidenza della Repubblica francese. Nel discorso sullo stato dell’Unione del settembre 2017, il Presidente della Commissione europea Juncker preannunciava la proposta di una linea di bilancio per la zona euro,[20] in seguito illustrata più in dettaglio in una comunicazione del successivo mese di dicembre. Pochi giorni dopo, in un discorso all’Università Sorbona di Parigi,[21] il Presidente Macron presentava la sua visione di rifondazione dell’Unione. Tra gli strumenti chiave per la creazione di una vera sovranità europea menzionava necessariamente la creazione di un bilancio per la zona euro. La proposta del Presidente francese, ambiziosa sia sotto il profilo delle dimensioni del bilancio (che dovrebbe ammontare ad alcuni punti di PIL della zona euro), sia per il suo mandato (lo sviluppo di una politica economica europea),[22] è riuscita a smuovere la Germania, da sempre riluttante a creare uno strumento fiscale comune. Tuttavia, le note difficoltà relative alla formazione del quarto governo Merkel e il lungo negoziato per la definizione di una posizione comune tra i due Paesi hanno fatto sì che la proposta franco-tedesca di un bilancio della zona euro venisse formalizzata solo nel giugno 2018, nella dichiarazione comune di Meseberg.[23]
Dalla proposta della Commissione alla proposta franco-tedesca
Come è stato appena accennato, nel dicembre 2017 la Commissione ha presentato in una comunicazione la sua proposta di dotare la zona euro di nuovi strumenti di bilancio da istituirsi all’interno del bilancio dell’Unione.[24] Nelle intenzioni della Commissione, la linea di bilancio per la zona euro dovrebbe esercitare diverse funzioni, tra cui fornire sostegno alle riforme strutturali degli Stati membri su richiesta di questi ultimi, sostenere la convergenza per gli Stati membri in procinto di aderire all’euro, e soprattutto svolgere una funzione di stabilizzazione, al fine di mantenere livelli di investimento adeguati in caso di gravi shock asimmetrici.[25]
La proposta è stata successivamente sviluppata nel progetto di Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, presentato nel maggio 2018.[26] Quest’ultimo prevede in particolare la creazione di due strumenti funzionali al rafforzamento dell’UEM, per ciascuno dei quali la Commissione ha di lì a poco presentato una specifica proposta di regolamento. Innanzitutto la Commissione propone un programma di sostegno alle riforme, con lo scopo di offrire sostegno tecnico e finanziario alle riforme a livello nazionale, e con una dotazione complessiva di 25 miliardi di euro. Nelle intenzioni della Commissione, tale programma dovrà contemplare sia uno strumento per la realizzazione delle riforme, rivolto ad offrire incentivi finanziari in tutti gli Stati membri dell’Unione per le riforme fondamentali individuate nell’ambito del semestre europeo, sia uno strumento di convergenza per sostenere gli sforzi dei Paesi non appartenenti alla zona euro che intendono adottare la moneta unica nel breve termine. La base giuridica per questo programma è stata identificata nell’art. 175, 3, TFUE sulle azioni specifiche in materia di coesione economica, sociale e territoriale al di fuori dei fondi strutturali e nell’art. 197, par. 2, TFUE sul miglioramento della capacità amministrativa degli Stati membri di attuare il diritto dell’Unione.[27] Il secondo strumento consiste invece in una “funzione europea di stabilizzazione degli investimenti”, anch’essa da istituirsi sulla base dell’art. 175, 3, TFUE,[28] e destinata a fornire prestiti c.d. “back-to-back” garantiti dal bilancio dell'Unione con un massimale di 30 miliardi di euro, oltre a un’assistenza finanziaria a copertura dell’onere degli interessi.[29] Durante i periodi di maggiore pressione per le finanze pubbliche, la funzione europea di stabilizzazione dovrebbe fornire sostegno agli Stati membri della zona euro e a quelli partecipanti al meccanismo di cambio ERM II (attualmente, la sola Danimarca) al fine di mantenere gli investimenti prioritari. I bilanci nazionali dovrebbero invece rimanere responsabili della gestione delle crisi minori. L’attivazione di questa funzione sarebbe condizionata al rispetto delle regole di finanza pubblica previste dal diritto dell’Unione, incentivando così la loro attuazione. In generale, i nuovi strumenti di bilancio affiancherebbero i fondi già esistenti, in particolare quelli strutturali e di investimento, nel sostenere la convergenza economica e la stabilità finanziaria, con un focus specifico sulla zona euro.
Il progetto della Commissione è stato seguito (e di fatto superato) da una proposta di Francia e Germania di poco successiva. Dopo essere giunti a un accordo di massima nella già menzionata dichiarazione di Meseberg, i due governi hanno illustrato in un documento comune del 16 novembre 2018 gli elementi principali del loro progetto di bilancio per la zona euro.[30] La proposta è stata quindi sottoposta all’analisi dell’Eurogruppo e infine del Vertice euro, che nella dichiarazione del 14 dicembre 2018, pur senza menzionarla espressamente, ha in sostanza fatto leva su di essa nel dare mandato all’Eurogruppo di lavorare all’elaborazione di uno strumento di bilancio per la convergenza e la competitività della zona euro.[31]
Il progetto franco-tedesco si differenzia sotto diversi profili da quello della Commissione. Innanzitutto, esso appare più marcatamente incentrato sulla zona euro. Mentre la Commissione prevedeva l’accessibilità del programma di sostegno alle riforme anche da parte dei Paesi non euro, con l’intenzione di sostenere il loro processo di adesione alla moneta unica, la proposta di Francia e Germania prevede uno strumento volto specificatamente ad assicurare una più alta convergenza e competitività dei Paesi che hanno adottato la moneta unica. Il focus più specifico sulla zona euro spiega anche la scelta di una base giuridica parzialmente diversa. Accanto all’art. 175, 3, TFUE, già richiamato nella proposta della Commissione, il progetto franco-tedesco menziona l’art. 173 TFUE sulla competitività dell’industria, l’art. 182 TFUE sulla ricerca e lo sviluppo tecnologico e soprattutto l’art. 136 TFUE riguardante l’adozione di misure specifiche per i Paesi che hanno adottato la moneta unica. Allo stesso tempo è previsto che, nonostante il ristretto ambito di applicazione, tutti gli Stati membri dell’Unione prendano parte al voto sulla proposta legislativa istitutiva del bilancio della zona euro.
La seconda rilevante differenza riguarda la governance. Sebbene sia previsto che rimanga parte del bilancio dell’Unione e quindi sia soggetto alle sue regole e controlli democratici, il bilancio della zona euro sembra in realtà un meccanismo prevalentemente intergovernativo. Infatti, il Vertice euro dovrebbe assumere la guida strategica dello strumento, mentre l’Eurogruppo garantirebbe la sua operatività su base annua. Sulla base delle priorità di finanziamento identificate da tali organi, i governi della zona euro sarebbero tenuti a preparare dei programmi relativi all’impiego delle risorse nel loro territorio, che dovrebbero avere una tempistica limitata e prevedere la possibilità di modifiche su richiesta dei governi, al fine di aggiornare le priorità di investimento e di riforma. La Commissione verrebbe comunque coinvolta nell’approvazione dei programmi. Il progetto prevede inoltre espressamente che gli Stati membri potranno accedere alle risorse del bilancio della zona euro solo a condizione che rispettino gli obblighi previsti dal quadro di coordinamento delle politiche economiche, e in particolare la disciplina fiscale.
Per quanto riguarda poi il finanziamento del nuovo bilancio, la proposta franco-tedesca prevede di assegnargli delle risorse esterne a destinazione specifica, per le quali vengono evocate sia una tassa sulle transazioni finanziarie sia risorse europee, ma che in definitiva dovrebbero consistere in contributi regolari degli Stati membri della zona euro, raccolti e trasferiti al bilancio europeo sulla base di un accordo intergovernativo, le cui parti contraenti sarebbero gli stessi Stati membri della zona euro. Tale accordo dovrebbe indicare sia una metodologia per il calcolo dei contributi di ogni Stato contraente, specificando un ammontare massimo obbligatorio per ciascuno, sia una procedura per identificare le priorità di finanziamento (procedura che, come detto sopra, dovrebbe comunque far capo al Vertice euro e all’Eurogruppo).
Come fondamentali obiettivi del bilancio, la proposta franco-tedesca identifica il perseguimento di una più elevata competitività e convergenza all’interno della zona euro attraverso il supporto di investimenti strategici e riforme strutturali negli Stati membri. Più precisamente il bilancio dovrebbe co-finanziare la spesa pubblica a favore della crescita, facendo particolare attenzione a investimenti, ricerca e sviluppo, innovazione e capitale umano. Inoltre la proposta franco-tedesca, così come quella della Commissione, apre alla possibilità di dare al bilancio anche una funzione di stabilizzazione, mentre la dichiarazione del Vertice euro del 14 dicembre 2018 non contiene alcun riferimento a tale funzione. Si noti che la proposta franco-tedesca specifica che il perseguimento di una più alta convergenza e competitività tra i Paesi che hanno adottato la moneta unica ha lo scopo di garantire la stabilità della zona euro nel suo complesso. Quest’ultima può essere considerata come l’obiettivo primario di politica economica nell’Unione europea.[32]
In conclusione, pur facendo anch’esso parte del bilancio dell’Unione ed essendo la sua negoziazione prevista nell’ambito di quella relativa al Quadro finanziario pluriennale, in realtà il bilancio della zona euro proposto da Francia e Germania si presenta come un meccanismo ibrido, che non risponde pienamente alle regole generali del bilancio dell’Unione. Pur essendo previsti degli elementi procedurali comuni, è probabile che il bilancio della zona euro possa assumere nei fatti una certa autonomia. Prima di trarre delle conclusioni definitive sarà comunque necessario attendere il progetto che sarà elaborato dall’Eurogruppo su mandato del Vertice euro entro giugno 2019.
Criticità
Il progetto franco-tedesco rappresenta un passo importante nella direzione del superamento dell’asimmetria tra l’unione economica e l’unione monetaria, che ancora pone dei gravi rischi per la sopravvivenza del progetto di moneta unica. Con esso sembra infatti definitivamente affermarsi l’idea che la zona euro possa sviluppare una politica di bilancio propria, anche se nel quadro di una governance ancora fortemente intergovernativa. Allo stesso tempo, il progetto presenta alcune problematicità, che dovranno essere affrontate in sede di implementazione.
6.1. Il problema della base giuridica.
Come si è già accennato, il progetto franco-tedesco richiama, tra le basi giuridiche pertinenti, l’art. 136 TFUE. In particolare, quest’ultima disposizione prevede, al par. 1, che “[p]er contribuire al buon funzionamento dell’unione economica e monetaria e in conformità delle pertinenti disposizioni dei trattati, il Consiglio adotta (…) misure concernenti gli Stati membri la cui moneta è l’euro, al fine di: a) rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio; b) elaborare, per quanto li riguarda, gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l’insieme dell’Unione, e garantirne la sorveglianza”.
Nel documento franco-tedesco il riferimento all’art. 136 TFUE appare dettato dalla necessità di trovare un fondamento per l’applicazione del nuovo strumento ai soli Paesi della zona euro. A questo proposito, si richiama in particolare il fatto che la condivisione di una moneta unica abbia privato tali Stati di alcuni degli strumenti più importanti per perseguire la convergenza e la competitività delle loro economie, in particolare un tasso di cambio autonomo, e che a causa della loro forte interdipendenza, i Paesi che condividono la moneta unica sono anche soggetti a delle regole di bilancio e di coordinamento più rigide. È pertanto necessario creare nuovi strumenti che rafforzino la convergenza e la competitività all’interno dell’area euro, e dal momento che l’art. 136 TFUE è l’unica norma che prevede la creazione di meccanismi specifici per i Paesi che hanno condiviso la moneta unica, non si potrebbe prescindere dall’usarla come base giuridica del progetto.
Il ragionamento è comprensibile, ma non pare sufficiente. L’uso dell’art. 136 TFUE dovrebbe essere giustificato spiegando soprattutto come la creazione di uno strumento finanziario ad hoc possa in effetti migliorare il coordinamento economico tra i Paesi che condividono la moneta unica, incentivando il rispetto della disciplina fiscale. In realtà, lo stesso progetto sembra ammettere che il bilancio della zona euro ivi prospettato vada oltre questi confini, laddove viene fatto riferimento ad altre basi giuridiche e a un coinvolgimento di tutti gli Stati membri dell’Unione — e non solo di quelli della zona euro, com’è invece previsto per l’adozione delle misure fondate sull’art. 136, par. 1, TFUE dal par. 2 dello stesso articolo — nel procedimento di adozione dell’atto legislativo con il quale si provvederà alla sua istituzione.
Nello stesso tempo va anche ricordato che, in relazione ad alcune precedenti riforme legittimate in forza della stessa base giuridica,[33] la dottrina ha già chiarito che l’art. 136 TFUE non permette di modificare la natura della governance economica, ma solo di migliorarla e rafforzarla. Al riguardo, si noti che lo stesso art. 136 TFUE prevede una clausola di conformità con le norme sul coordinamento economico, che possono essere rese più efficienti ed efficaci, ma non superate con degli strumenti di integrazione positiva sostanzialmente diversi da quelli già disponibili. Di conseguenza, ci si può domandare se il passaggio da un modello fondato sulla sorveglianza dei bilanci nazionali a un inizio (seppur ancora embrionale) di unione fiscale possa avvenire a Trattati invariati. Infatti, non si tratterebbe più solo di dare raccomandazioni ai governi su come sviluppare le loro politiche di bilancio interne, ma di creare una politica di bilancio propria della zona euro, dotata delle sue priorità strategiche e che favorisca la crescita economica dei suoi Paesi membri.
6.2. I dubbi circa l’efficacia dello strumento.
La seconda problematicità del progetto riguarda la capacità del bilancio della zona euro di perseguire effettivamente una maggiore convergenza e competitività dell’economia del blocco e quindi la stabilità dell’intera unione monetaria. Il fattore più rilevante da considerare al riguardo è sicuramente la dimensione del bilancio, aspetto sul quale la proposta franco-tedesca evita accuratamente di sbilanciarsi, rinviando a una decisione che dovrà essere presa nell’ambito del negoziato relativo al Quadro finanziario pluriennale.[34]
Per comprendere quali saranno plausibilmente le cifre a disposizione del nuovo strumento si può fare riferimento alla precedente proposta della Commissione. È improbabile infatti che i governi accettino cifre sostanzialmente superiori, data l’ostilità di alcuni di loro all’intero progetto.[35] Ebbene, come si è già accennato, la Commissione prevedeva risorse decisamente limitate per la linea di bilancio della zona euro all’interno del Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, precisamente 25 miliardi di euro per il programma di sostegno alle riforme e 30 miliardi di euro per la funzione di stabilizzazione.
Nell’ipotesi in cui i governi si accontentino di cifre simili, basteranno queste risorse a perseguire effettivamente gli obiettivi di stabilità e di convergenza della zona euro? I dubbi sono leciti. A tale proposito, si possono considerare come termine di paragone gli effetti avuti sull’economia europea dal Fondo europeo per gli investimenti strategici (EFSI), previsto dal c.d. Piano Juncker.[36] Quest’ultimo ha previsto l’uso di 21 miliardi di euro disponibili presso il bilancio dell’Unione e la BEI per mobilitare risorse dal settore privato intorno a progetti ad alto rendimento fino a 315 miliardi di euro, grazie a un effetto moltiplicatore di 1 a 15. Il programma è attivo sin dal 2015[37] e il Consiglio ne ha di recente previsto la proroga (c.d. EFSI 2.0).[38] La maggior parte degli osservatori è tuttavia concorde nel ridimensionare il ruolo avuto da EFSI nella ripresa economica europea.[39] Si tratta, evidentemente, di uno strumento utile per accompagnare la crescita e favorire il coordinamento delle politiche di bilancio, ma che non ha di certo le risorse sufficienti per esercitare un impatto significativo sul ciclo economico degli Stati, né in tempi ordinari, né tantomeno durante una crisi. Pertanto, è improbabile che un bilancio così piccolo possa essere usato per assicurare un’effettiva convergenza dei Paesi della zona euro o in funzione anticiclica al fine di garantire la stabilità della zona euro nel suo complesso. Le analisi economiche più aggiornate suggeriscono che risorse adeguate per raggiungere gli obiettivi previsti dalla proposta franco-tedesca dovrebbero ammontare almeno ad alcune centinaia di miliardi di euro, tra l’1 e il 3% del PIL della zona euro a seconda delle effettive funzioni del bilancio.[40]
L’efficacia del bilancio della zona euro dipenderà, oltre che dalla sua dimensione, anche da altri fattori. Per esempio, sarà rilevante il tipo di sostegno fornito dallo strumento, ovvero se questo servirà a concedere prestiti o trasferimenti.[41] Inutile dire che solo questi ultimi contribuirebbero in maniera significativa alla convergenza tra gli Stati, specialmente se questi sono già gravati da un livello di indebitamento pubblico elevato. Altro elemento che potrebbe influire sull’efficacia del bilancio riguarda la sua governance. Si è detto, al riguardo, che la proposta franco-tedesca affida la guida del meccanismo al Vertice euro e all’Eurogruppo, il cui funzionamento interno si basa sulla regola del consenso. Anche il fatto che il bilancio della zona euro dovrà essere negoziato nell’ambito del Quadro finanziario pluriennale, la cui approvazione richiede l’accordo di tutti gli Stati membri dell’Unione, potrebbe pregiudicare la sua efficacia. In generale, in un quadro di governance prevalentemente intergovernativo l’operatività dello strumento dipenderà dall’esito di difficili accordi politici e compromessi tra gli Stati.
6.3. Una limitata legittimità democratica.
Oltre a pregiudicare l’efficacia dello strumento, il carattere prevalentemente intergovernativo del bilancio della zona euro rischia di minare anche la sua legittimità democratica. Come più volte detto, da quanto si evince dalla proposta franco-tedesca le decisioni fondamentali verranno prese dal Vertice euro e dall’Eurogruppo, senza un sostanziale coinvolgimento dell’unica istituzione che rappresenta nel loro insieme i cittadini dell’Unione, ossia il Parlamento europeo. Quest’ultimo, tuttavia, sarà chiamato ad approvare il Quadro finanziario pluriennale. Inoltre, la circostanza che il bilancio della zona euro sia concepito come parte integrante del bilancio dell’Unione implica che il Parlamento europeo potrà esercitare anche con riferimento ad esso il proprio potere di controllo sull’esecuzione del bilancio, che sfocia nella c.d. decisione di scarico. Un controllo indiretto potrà infine essere esercitato dai parlamenti nazionali, che tuttavia negli ultimi anni sono stati fortemente indeboliti a causa del rafforzamento del modello di sorveglianza e che comunque agiscono nell’interesse dei cittadini dei rispettivi Stati membri anziché nell’interesse generale dei cittadini dell’Unione.
Prospettive di sviluppo
Nonostante le criticità di cui si è detto, il progetto di bilancio della zona euro avanzato da Francia e Germania, come detto, sembra prefigurare un graduale passaggio di paradigma: la stabilità della zona euro non verrebbe assicurata solo tramite il rispetto della disciplina fiscale da parte degli Stati membri, ma anche tramite una politica di bilancio propria della zona euro parallela alla sua politica monetaria. Tale evoluzione si basa sulla presa d’atto che la politica economica all’interno dell’unione monetaria non può essere una responsabilità esclusivamente individuale, ma deve essere in qualche modo condivisa. Infatti, a causa della forte interdipendenza tra gli Stati membri dell’unione monetaria, ognuno di essi, quando agisce per sé, prende in realtà delle decisioni che influiscono anche sugli altri. Per assicurare o almeno incoraggiare questa responsabilità collettiva, è ormai necessaria la creazione di uno strumento di bilancio comune che abbia come focus la zona euro.
La questione fondamentale da comprendere è se questo progetto possa svilupparsi in modo da superare l’asimmetria dell’UEM e colmare i deficit della governance economica, che rendono la moneta unica un risultato ancora non pienamente acquisito. In altre parole, bisogna capire se il bilancio della zona euro possa in effetti trasformarsi in un’autentica capacità fiscale europea, auspicata da gran parte della dottrina e da numerosi attori istituzionali, oppure se rimarrà qualcosa di puramente simbolico. Per rispondere a questa domanda sarà necessario tenere in considerazione l’evoluzione di alcuni fattori nella fase di implementazione del progetto.
Il primo elemento rilevante è il rapporto tra paesi euro e paesi non euro. Come si è detto, la proposta franco-tedesca espressamente assoggetta il nuovo bilancio alle regole del Quadro finanziario pluriennale, al cui interno dovrebbe essere negoziato. Questo potrebbe fornire ai paesi non euro un diritto di veto, o comunque la capacità di influenzare le decisioni relative alla politica di bilancio della zona euro. Una simile eventualità renderebbe improbabile l’evoluzione dello strumento di bilancio in una vera capacità fiscale. Se mai avverrà, infatti, la difficile scelta di condividere la sovranità fiscale a livello europeo maturerà solo tra i paesi che condividono la sovranità monetaria e sono quindi responsabili della stabilità comune. Il coinvolgimento dei Paesi esterni invece non farà altro che rafforzare le posizioni più attendiste e minimaliste, che in nome dell’unità del quadro a 28 sono ostili a qualunque approfondimento dell’integrazione che preveda cessioni di sovranità a livello europeo. Resta da vedere quanta autonomia la zona euro riuscirà a ritagliarsi per la gestione e lo sviluppo del nuovo bilancio, senza dover passare dalle decisioni all’unanimità di tutti i governi dell’Unione.
Un secondo elemento da tenere in considerazione è il mandato che il meccanismo riuscirà in effetti ad esercitare. Anche se per il momento sembrerebbe prevista solamente una funzione di incentivo alla convergenza, e non di stabilizzazione, bisogna vedere come il bilancio della zona euro verrà implementato in concreto. Investimenti condizionati al rispetto delle regole potrebbero comunque essere modulati tenendo conto delle difficoltà oggettive che i Paesi in tempo di crisi si trovano ad affrontare: gli Stati colpiti da shock economici potrebbero godere di un sostegno agli investimenti più significativo rispetto a quelli che vivono una fase espansiva del ciclo economico. In questo modo il bilancio della zona euro si avvicinerebbe ad una funzione stabilizzatrice per gli investimenti. Decisiva al riguardo sarà sicuramente la dimensione effettiva dello strumento. Come si è già osservato, un bilancio di poche decine di miliardi non farà la differenza né per la convergenza, né per la stabilizzazione della zona euro.
Infine, sarà necessario verificare il tipo di risorse a disposizione del meccanismo. Al momento sembra che il bilancio della zona euro sarà finanziato essenzialmente da contributi nazionali e non da vere risorse proprie. Evidentemente, dalla natura delle risorse dipenderanno anche le prospettive di sviluppo del bilancio. Laddove quest’ultimo venga finanziato con risorse autonome e specifiche, sarà più facile una sua emancipazione nella direzione di una vera capacità fiscale. Al contrario, laddove siano previsti solo trasferimenti dai bilanci nazionali, la logica dell’interesse particolare porterà i governi fiscalmente più solidi a impedire ogni futuro sviluppo dello strumento.
Luca Lionello
Andrea Santini
Benché il presente scritto sia frutto di una riflessione congiunta dei due Autori, sono da attribuire a Luca Lionello i paragrafi 1-5 e ad Andrea Santini i paragrafi 6-7.
* Questo saggio è stato già pubblicato su Diritto Comunitario e degli Scambi Internazionali, n. 3/2018, © Editoriale Scientifica, Srl, che ringraziamo per il permesso di ripubblicarlo. La ricerca è aggiornata alle decisioni dell’Euro Summit del dicembre 2018.
[1] La Corte costituzionale tedesca ha definito l’Unione europea come una “associazione di Stati” (Staatenverbund) nella sentenza del 12 ottobre 1993 sulla ratifica del Trattato di Maastricht, BVerfGE 89/155, par. 112, 135.
[2] V. al riguardo: K. Tuori - K. Tuori, The Eurozone Crisis. A Constitutional Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 2014, p. 31.
[3] Sul bilancio dell’Unione v. in generale: A. Santini, Unione europea (bilancio della), in Enc. dir., Annali, VIII, Milano, Giuffrè, 2015, pp. 821 ss..
[4] Cfr. A. Hinarejos, The Euro Area Crisis in Constitutional Perspectives, Oxford, Oxford University Press, 2015, p. 1621.
[5] Il caso più emblematico di tale riluttanza è rappresentato dal rifiuto del Consiglio di sanzionare nel 2003 i deficit eccessivi di Francia e Germania. Nonostante il ricorso della Commissione davanti alla Corte di giustizia, quest’ultima ha comunque ritenuto legittima la scelta del Consiglio, riconoscendo la sua piena discrezionalità nell’applicazione delle procedure di coordinamento economico. Cfr. la sentenza della Corte di giustizia del 13 luglio 2004, causa n. C-27/04, Commissione c. Consiglio, EU:C:2004:436, spec. punto 80. V. la sentenza in Diritto Comunitario e degli Scambi Internazionali, 2005, pp. 57 ss., con commento di E. Presutti, La Corte di giustizia e il Patto di stabilità e crescita: commento alla sentenza del 13 luglio 2004, pp. 65 ss..
[6] Il MES ha una dotazione di 700 miliardi di euro garantiti dai bilanci dei Paesi membri. È stato preceduto da due fondi temporanei: il Fondo europeo di stabilità finanziaria, una società a responsabilità limitata di diritto lussemburghese tra i Paesi euro creata in forza di una decisione assunta dall’Eurogruppo il 7 giugno 2010, con una dotazione di 440 miliardi di euro; e il Meccanismo europeo di stabilità finanziaria, un fondo garantito dal bilancio europeo creato con il Regolamento del Consiglio n. 407/2010 sulla base dell’art. 122, par. 2, TFUE, con una dotazione di 60 miliardi di euro.
[7] Quest’ultimo deve essere negoziato dal Paese richiedente l’aiuto del MES con la Commissione europea in stretta collaborazione con la BCE e il Fondo monetario internazionale. L’accordo deve essere quindi approvato dai Paesi creditori nel quadro del Consiglio dei governatori del MES.
[8] Tale procedura, che comprende il c.d. semestre europeo e il semestre nazionale, prende in considerazione non solo l’indebitamento pubblico, ma anche gli squilibri macroeconomici.
[9] Il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria è stato stipulato il 2 marzo 2012 da tutti i Paesi a quel momento parte dell’Unione, con l’eccezione del Regno Unito e della Repubblica Ceca.
[10] Regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi, in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea n. L 287 del 29 ottobre 2013, pp. 63 ss..
[11] Regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il Regolamento (UE) n. 1093/2010, in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea n. L 225 del 30 luglio 2014, pp. 1 ss. Il Fondo di risoluzione unico viene utilizzato per la risoluzione delle banche in dissesto quando sono esaurite le altre opzioni di ristrutturazione. Le sue risorse (55 miliardi di euro) provengono da contributi del settore bancario.
[12] Le vicende relative all’adozione della legge di bilancio in Italia e in Francia ne sono la prova. Mentre la Francia ha continuato a presentare deficit eccessivi negli ultimi quindici anni, l’Italia non riesce ad abbattere l’enorme debito pubblico, che durante la crisi è ulteriormente aumentato.
[13] Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration, Commission of the European Communities, April 1977, http://aei.pitt.edu/36433/1/Report.study.group.A13.pdf.
[14] Herman Van Rompuy (in stretta collaborazione con José Manuel Barroso, Jean-Claude Juncker e Mario Draghi), Verso un’autentica Unione economica e monetaria, 5 dicembre 2012, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/it/ec/134190.pdf.
[15] Comunicazione della Commissione, Un piano per un’Unione economica e monetaria autentica e approfondita. Avvio del dibattito europeo, Com(2012)777 final del 28 novembre 2012, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2012/IT/1-2012-777-IT-F1-1.Pdf.
[16] Jean-Claude Juncker (in stretta collaborazione con Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi e Martin Schulz), Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa, 22 giugno 2015, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_it.pdf.
[17] Risoluzione del Parlamento europeo del 16 febbraio 2017 sulla capacità di bilancio della zona euro, P8_TA(2017)0050, www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2017-0050_IT.html.
[18] Cfr., ad esempio, la dichiarazione comune del Presidente della Bundesbank, Jens Weidmann, e del Presidente della Banca di Francia, François Villeroy de Galhau, Renforcer l’intégration européenne pour restaurer la confiance, pubblicata il 5 febbraio 2016 sui giornali Le Monde e Süddeutsche Zeitung; il documento del governo italiano Una strategia europea condivisa per crescita, lavoro e stabilità, del 22 febbraio 2016, reperibile all’indirizzo www.governo.it/articolo/il-documento-italiano-l-europa/4187; la proposta spagnola per la riforma della zona euro, del 27 maggio 2015, reperibile all’indirizzo https://www.lamoncloa.gob.es/lang/en/gobierno/news/Paginas/2015/20150527-eu-governance.aspx
[19] V., tra i molti, C. Cottarelli, A European fiscal union: the case for a larger central budget, Economia Politica, 33, n. 1 (2016I, pp. 1-8, https://link.springer.com/article/10.1007/s40888-016-0026-2; N. Arnold, B. Barkbu, E. Ture, H. Wang, J. Yao, A Central Fiscal Stabilization Capacity for the Euro Area, IMF Staff Discussion Note, March 2018, SDN/18/03, https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/SDN/2018/SDN1803.ashx; A. Bénassy-Quéré et al., Reconciling risk sharing with market discipline: A constructive approach to euro area reform, CEPR Policy Insight No. 91, January 2018, https://cepr.org/active/publications/policy_insights/viewpi.php?pino=91. Tra i contributi di taglio giuridico v.: G. Rossolillo, Autonomia finanziaria e integrazione differenziata, Il Diritto dell’Unione Europea, 2013, pp. 793 ss., spec. pp. 809 ss.; F. Croci, Un bilancio “aggiuntivo” per l’eurozona? Proposte, problemi e prospettive, Federalismi.it, 12, n. 21 (2014); S. Cafaro, L’Unione Economica e Monetaria dopo la crisi. Cosa abbiamo imparato?, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2017, spec. pp. 77 ss..
[20] Jean-Claude Juncker, Discorso sullo stato dell'Unione 2017, Bruxelles, 13 settembre 2017, reperibile all’indirizzo: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_it.htm.
[21] Initiative pour l’Europe - Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique, Università Sorbona, Parigi, 26 settembre 2017, reperibile all’indirizzo www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/.
[22] Cfr. l’intervista a Emmanuel Macron sul giornale Le Point, 30 agosto 2017, reperibile all’indirizzo https://www.lepoint.fr/politique/exclusif-emmanuel-macron-le-grand-entretien-30-08-2017-2153393_20.php.
[23] Meseberg Declaration. Renewing Europe’s promises of security and prosperity, adottata in occasione del Consiglio dei ministri franco-tedesco del 19 giugno 2018, reperibile all’indirizzo: https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/germany/events/article/europe-franco-german-declaration-19-06-18.
[24] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio e alla Banca centrale europea, Nuovi strumenti di bilancio per una zona euro stabile nel quadro dell’Unione, Com(2017)822 final del 6 dicembre 2017, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0822&from=EN.
[25] Un’ulteriore funzione, relativa al c.d. “common backstop” per l’unione bancaria, è stata poi assegnata al MES nei progetti di riforma sia della Commissione, sia del Vertice euro.
[26] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende. Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, Com(2018)321 final del 2 maggio 2018, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:c2bc7dbd-4fc3-11e8-be1d-01aa75ed71a1.0017.02/DOC_1&format=PDF.
[27] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma di sostegno alle riforme, Com(2018)391 final del 31 maggio 2018, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0391&from=EN.
[28] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’istituzione della Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti, Com(2018)387 final del 31 maggio 2018, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0387&from=EN.
[29] Tale contributo dovrebbe essere finanziato dagli Stati membri della zona euro in percentuale del reddito monetario (signoraggio).
[30] Proposal on the architecture of a Eurozone Budget within the framework of the European Union, 16 novembre 2018, reperibile all’indirizzo: https://www.consilium.europa.eu/media/37011/proposal-on-the-architecture-of-a-eurozone-budget.pdf.
[31] Riunione del Vertice euro del 14 dicembre 2018 - Dichiarazione, EURO 503/18, spec. punto 4, così formulato: “Nell’ambito del quadro finanziario pluriennale (QFP), incarichiamo l’Eurogruppo di lavorare all’elaborazione, alle modalità di esecuzione e alle tempistiche di uno strumento di bilancio per la convergenza e la competitività della zona euro e, su base volontaria, degli Stati membri dell’ERM II. Esso farà parte del bilancio dell’UE, sarà coerente con altre politiche dell’Unione e sarà assoggettato ai criteri e agli orientamenti strategici forniti dagli Stati membri della zona euro. Nell’ambito del QFP, stabiliremo la portata di tale strumento. Le caratteristiche dello strumento di bilancio saranno concordate nel giugno del 2019. Lo strumento sarà adottato in conformità della pertinente proposta della Commissione che, se necessario, sarà modificata”.
[32] Cfr. la sentenza della Corte di giustizia del 27 novembre 2012 in causa n. C‑370/12, Pringle, EU:C:2012:756, spec. punto 56.
[33] L’art. 136 TFUE è già stato utilizzato come base giuridica per riformare la governance della zona euro negli anni immediatamente successivi allo scoppio della crisi del debito sovrano. Una delle misure più controverse approvate su questa base giuridica è stata l’introduzione di sanzioni semi-automatiche per i Paesi della zona euro che non rispettino le raccomandazioni europee nel quadro del coordinamento delle politiche economiche. Tale innovazione ha suscitato diverse critiche, che possono essere richiamate in relazione all’ipotesi di istituire un bilancio ad hoc per la zona euro sulla stessa base. Cfr. tra gli altri: R. Palmstorfer, The Reverse Majority Voting under the “Six Pack”: A Bad Turn for the Union?, Eur. Law Journ., 20 (2014), pp. 186 ss.; K. Tuori - K. Tuori, The Eurozone Crisis. A Constitutional Analysis, op. cit, nota 2, pp. 170-171.
[34] La mancata definizione della dimensione del bilancio nella proposta franco-tedesca è dovuta essenzialmente alla diversità di vedute dei due Paesi al riguardo. Mentre il governo francese auspicava una dotazione pari ad alcuni punti percentuali di PIL dell’area euro, il governo tedesco ha affermato che le somme a disposizione del bilancio dovranno essere massimo a due cifre. Cfr. l’intervista di Angela Merkel al Frankfurter Allgemeine Zeitung, Europa muss handlungsfähig sein — nach außen und innen, 3 giugno 2018.
[35] Un gruppo di governi con a capo i Paesi Bassi ha cercato inizialmente di boicottare il progetto di bilancio della zona euro. Il 23 giugno 2018 il ministro olandese delle finanze Wopke Hoekstra ha inviato una lettera co-firmata dai ministri di altri Paesi (Austria, Finlandia, Svezia, Danimarca, Lituania, Lettonia, Estonia, Irlanda, Belgio, Lussemburgo) al Presidente dell’Eurogruppo Mario Centeno per esprimere una forte opposizione alla creazione di un bilancio della zona euro.
[36] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni e alla Banca europea per gli investimenti, Un piano di investimenti per l’Europa, Com(2014)903 final del 26 novembre 2014, http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/IT/1-2014-903-IT-F1-1.Pdf.
[37] Regolamento (UE) 2015/1017 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 giugno 2015, relativo al Fondo europeo per gli investimenti strategici, al polo europeo di consulenza sugli investimenti e al portale dei progetti di investimento europei e che modifica i Regolamenti (UE) n. 1291/2013 e (UE) n. 1316/2013, Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, n. L 169 del 1° luglio 2015, pp. 1 ss..
[38] Regolamento (UE) 2017/2396 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2017, che modifica i regolamenti (UE) n. 1316/2013 e (UE) 2015/1017 per quanto riguarda la proroga del Fondo europeo per gli investimenti strategici e l’introduzione del potenziamento tecnico di tale fondo e del polo europeo di consulenza sugli investimenti, Gazzetta ufficiale dell’Unione europea n. L 345 del 27 dicembre 2017, p. 34 ss..
[39] Cfr. C. Tovo, Il Fondo europeo per gli investimenti strategici: statuto giuridico, profili istituzionali e funzionamento, Il Diritto dell’Unione Europea, 2016, pp. 357 ss., spec. p. 399; D. Rinaldi - J. Núñez Ferrer, The European Fund for Strategic Investments as a New Type of Budgetary Instrument, CEPS Research Report, No 2017/07, April 2017, p. 21, https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2017/04/RRpt%20No%202017-07%20EFSI.pdf.
[40] Cfr. A. Marzinotto, A. Sapir, G.B. Wolff, What kind of Fiscal Union?, Bruegel Policy Brief 2011/06, November 2011, p. 7; C. Allard et al., Towards a Fiscal Union for the Euro Area, IMF Staff Discussion Note 9/2013, p. 19, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2013/sdn1309.pdf; P. De Grauwe, Economics of Monetary Union, Oxford, Oxford University Press, 2016, pp. 217-218. La Commissione prevede una spesa di almeno il 2% del PIL dell’area euro per assicurare un’efficiente funzione di stabilizzazione: cfr. Commission Staff Working Document, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the establishment of a European Investment Stabilisation Function, SWD(2018) 297 final del 31 maggio 2018, p. 52, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2018/EN/SWD-2018-297-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF.
[41] Lo strumento dovrebbe plausibilmente fornire trasferimenti, come quelli che avvengono nel quadro della politica di coesione. Allo stesso tempo, la Commissione aveva ipotizzato che alcuni strumenti di bilancio per la zona euro (in particolare la funzione di stabilizzazione) dovessero fornire prestiti e solo in minima parte trasferimenti.
