Anno LIV, 2012, Numero 1-2, Pagina 79
Manifesto per un’Europa federale*
I leader europei hanno scelto l’allargamento, l’Europa-spazio,a scapito dell’Europa-potenza. Dal Vertice di Essen in poi, sappiamo che questo allargamento è destinato a proseguire fino ai confini della Grande Europa, arrivando, in tempi più o meno lunghi, a ventiquattro o ventisette Stati membri. Ma un tale accrescimento è compatibile con l’obiettivo di integrazione politica a vocazione federale inizialmente concepito dai sei Stati dell’Europa occidentale? Evidentemente no.
Alcuni responsabili politici preferiscono cullarsi ancora in questa illusione e rifiutano di riconoscere che, cambiando le dimensioni dell’Europa, hanno allo stesso tempo modificato fondamentalmente la natura del progetto dell’Unione europea. E’ l’ambiguità manifestata, ad esempio, da François Mitterrand nel suo messaggio di auguri per il nuovo anno, quando ha sostenuto che “dovremo allargare l’Europa senza indebolirla”.
Questi dirigenti ripongono le loro ultime speranze nei negoziati, annunciati per il 1996, destinati a “rinnovare le istituzioni europee”. Ma così si sopravvaluta l’articolo N del Trattato di Maastricht, che si limita a prevedere che nel 1996 venga convocata una Conferenza dei rappresentanti dei governi per “esaminare le disposizioni del presente Trattato per le quali è prevista una revisione”. Tali disposizioni riguardano qualche articolo di modesta portata. E’ illusorio, pertanto, aspettarsi da questa Conferenza una forte spinta al processo di integrazione europea, tanto più che essa molto probabilmente arriverà a risultati molto limitati. Se volesse veramente rilanciare l’integrazione europea, la Conferenza dovrebbe rimettere in questione il numero e la ripartizione dei seggi dei deputati europei, la ponderazione dei voti in seno al Consiglio, il numero dei commissari europei, che dovrebbe essere ridotto rispetto a quello degli Stati membri, e le modalità di designazione e di rotazione della presidenza.
Questo negoziato sarà importante per la Francia nella misura in cui determinerà il livello della nostra influenza nell’Europa-spazio. Quando si parla di estendere il campo delle decisioni sottoposte al voto del Consiglio, di accrescere i poteri del Parlamento europeo, i francesi dovrebbero infatti sapere che quando facevamo parte dell’Europa dei Sei disponevamo di un voto su quattro in seno al Consiglio e del 25% dei deputati al Parlamento europeo, mentre nell’Europa dei quindici — quella di oggi — la nostra rappresentanza è ridotta a un voto su nove in seno al Consiglio e al 14% dei parlamentari europei. Quando l’allargamento sarà completato, la Francia disporrà di un voto su tredici nel Consiglio e del 10% dei deputati europei.
Analogamente, i negoziatori dovranno rimettere in questione il numero delle lingue utilizzate nella istituzioni comunitarie. Attualmente si fa ricorso a 44 sistemi di traduzione bilaterale impiegando diverse centinaia di interpreti professionali. Dal 1° gennaio 1995, data a partire dalla quale bisogna tradurre il greco in finlandese e lo svedese in portoghese, queste cifre si innalzeranno a 65 sistemi diversi di traduzione, comportando un aumento delle spese di quasi il 50%. La capacità di riformare questo sistema e di ridurre a quattro o cinque il numero delle lingue di lavoro costituirà un primo test della volontà di rinnovamento della prassi comunitaria.
Altri due argomenti scottanti verranno ad interferire, in secondo piano, con questo negoziato: la politica agricola e gli aiuti alle regioni in difficoltà. L’estensione della politica agricola (PAC) ai paesi dell’Europa centrale e orientale ne farebbe passare il costo da 38 miliardi di ecu a oltre 50, cosa che offrirà un’occasione insperata agli avversari di questa politica — in maggioranza nel Consiglio e nel Parlamento europeo — per rimetterla in questione. Orbene, l’adozione di una politica agricola comune agli Stati membri è stata, fin dall’origine, una condizione determinante per ottenere la ratifica del Trattato di Roma da parte dell’Assemblea nazionale. Nessun governo francese si troverà in una posizione politica che gli permetta di rinunciarvi. Quanto ai “fondi strutturali” ai quali verranno a batter cassa i nuovi Stati membri, le loro risorse non permetteranno di soddisfare contemporaneamente le richieste supplementari e quelle dei paesi europei che ne sono attualmente beneficiari.
Su ciascuno di questi temi esistono numerose contrapposizioni tra gli Stati fautori di un passo federale e quelli che sostengono una cooperazione intergovernativa, tra i “grandi” Stati desiderosi di accrescere la propria rappresentanza per renderla proporzionale al loro peso demografico ed economico e i “piccoli” Stati arroccati nel non farsi spogliare dei propri diritti, tra i sostenitori di un rafforzamento degli strumenti amministrativi e gli avversari della “burocrazia” di Bruxelles. Queste contrapposizioni lasciano presagire un dibattito difficile, reso ancor più complicato dalla proposta di farvi partecipare, come osservatori, i paesi candidati all’adesione.
Il massimo che ci si può aspettare da questa Conferenza, pertanto, è un limitato miglioramento dell’attuale funzionamento delle istituzioni comunitarie, cosa non trascurabile, ma certamente non una vigorosa spinta per rimettere in moto il cammino verso l’integrazione europea. Per dissipare ogni equivoco su questo punto, ricordo che questa Conferenza non avrà alcuna competenza per rimettere in questione le disposizioni previste dal Trattato di Maastricht per giungere, al più tardi nel 1999, all’Unione monetaria, cioè alla moneta unica europea. Il Trattato non prevede alcuna revisione di queste disposizioni.
Ma non sta qui il punto essenziale. Il nodo centrale è il seguente: il cambiamento delle dimensioni dell’Europa cambia la natura del progetto di Unione europea. La base politica e culturale del cammino verso l’integrazione europea non ha più la stessa forza a livello dell’Europa-spazio, cioè della Grande Europa. I motivi di ordine politico, sociale, culturale o spirituale capaci di giustificare agli occhi dei popoli il fatto che competenze fino ad oggi esercitate nel quadro nazionale siano spostate a un livello superiore per essere esercitate in comune, questi motivi, che erano potenti nel quadro della Piccola Europa, perdono la loro forza di persuasione quando vengono trasposti nel quadro dell’Europa-spazio, dove la diversità delle culture, degli stili di vita, delle tradizioni politiche e degli atteggiamenti internazionali rendono poco verosimile che una maggioranza debolmente rappresentativa riesca ad imporre le proprie scelte o le proprie preferenze alla minoranza.
In breve: l’Europa-spazio non può essere il quadro appropriato per proseguire, ora o in futuro, il progetto di integrazione europea.
Questa constatazione comporta due conseguenze fondamentali per l’orientamento della politica europea della Francia.
1. Dal momento che l’Europa-spazio, in cui siamo ormai impegnati, non può più essere il quadro dell’integrazione europea, la Francia non ha più motivo di insistere sul legame tra allargamento e approfondimento che aveva cercato di stabilire. Proseguire in questa battaglia avrebbe solo l’effetto di inasprire le relazioni tra la Francia e i paesi candidati, alcuni dei quali sono nostri tradizionali amici. Ormai, la Francia deve dichiarare di essere pronta a prendere in esame le candidature sulla sola base dei criteri di adesione all’Unione europea. Deve dimostrarsi un sostenitore accogliente e dinamico dell’Europa-spazio, rovesciando la sua posizione tradizionale.
2. Per quanto riguarda l’organizzazione di questo spazio, la Francia non deve cercare di farne una zona di accresciuta integrazione, attraverso il trasferimento di nuove competenze o l’estensione del campo di applicazione del voto a maggioranza, provvedimenti che le si ritorcerebbero contro e che rischierebbero di essere bocciati, al momento della ratifica, dalla sua opinione pubblica o dai suoi eletti.
Quindi mi sembra che la Francia debba considerare che l’organizzazione dell’Europa-spazio debba ormai conformarsi ai due trattati fondamentali, il Trattato di Roma e l’Atto unico, senza cercare di andare oltre le competenze che essi stabiliscono e i meccanismi decisionali che istituiscono. Su questo obiettivo potrebbe essere cercato un accordo politico abbastanza largo, che comprenda i partiti dell’attuale maggioranza, il RPR e l’UDF, ed anche il Partito socialista.
A partire da questo punto, però, cominciano ad apparire le divergenze. Poiché l’Europa-spazio non appare più come il quadro adatto all’integrazione europea, essa soddisfa gli Stati membri ostili a un’integrazione più spinta, ma ne delude profondamente altri; se, infatti, l’organizzazione dell’Europa-spazio coincide con i cambiamenti delle condizioni politiche verificatesi sul nostro continente, essa, però, non risponde più alle aspirazioni iniziali, quelle che miravano ad organizzare un’Europa-potenza, dotata di istituzioni forti e rappresentative, capaci di decidere e di agire, e di permettere all’Europa di divenire un partner e un interlocutore per le grandi potenze che plasmeranno il mondo del XXI secolo.
Per esistere, questa Europa-potenza dovrebbe essere fortemente integrata e funzionare, a seconda della natura delle competenze esercitate, in modo federale o con una procedura intergovernativa sanzionata da voti. Sarebbe necessario che si dotasse di una struttura istituzionale direttamente collegata alle strutture nazionali, a somiglianza degli Stati federali, e definita con una precisione e un rigore sufficienti per imporsi con la forza di una costituzione agli Stati che volessero aderirvi. In breve, il progetto di un’Europa-potenza realmente integrata, in conformità con i gli auspici dei suoi fondatori, non si sovrappone a quello perfettamente legittimo della gestione dell’Europa-spazio. E’ un progetto diverso, dotato di ben altre ambizioni.
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Questa Europa-potenza all’interno dell’Europa-spazio ha ragionevoli possibilità di realizzarsi?
Mi sembra che la prima condizione sia quella di introdurre maggior chiarezza distinguendo bene i due progetti. E’ quello che ha tentato di fare il documento dei deputati CDU/CSU del Bundestag, reso pubblico l’estate scorsa. Bisogna separare accuratamente i due progetti, quello dell’Europa-spazio e quello dell’Europa-potenza, per rendere comprensibile il dibattito e per evitare interferenze reciprocamente distruttive.
A questo scopo è necessario precisare che cosa si intende per nucleo duro, espressione cui fa riferimento il documento della CDU/CSU. Se con essa si vuol dire che certi Stati cominciano a fare insieme quanto gli altri saranno chiamati a fare solo più tardi — in altre parole, l’Europa a due velocità — ci si infila in vicolo cieco, perché questo passo è considerato, con maggior o minore buona fede, come una provocazione da parte di tutti gli Stati esclusi dal nucleo duro. La veemenza delle loro reazioni, fondata sul rifiuto della discriminazione, che è sempre un nervo scoperto nell’Unione europea, obbliga subito i promotori a ritirare l’iniziativa. E’ quello che abbiamo constatato lo scorso settembre dopo l’uscita del documento tedesco. E soprattutto, questo approccio confonde i due progetti, presumendo che tutti gli Stati dell’Europa-spazio abbiano la vocazione di raggiungere, un giorno, la struttura federale dell’Europa-potenza.
L’approccio che mira a creare dei cerchi, che siano o no concentrici, che associano certi Stati membri in vista di particolari politiche è più abile, perché sembra, nel suo principio ispiratore, più aperto a tutti i candidati. Sfortunatamente, a partire dal momento in cui questo approccio uscisse dalla cooperazione intergovernativa su temi precisi, entrerebbe in conflitto con le istituzioni comunitarie e sfocerebbe in un sistema inestricabile di alleanze multiple — monetarie, militari o diplomatiche — che renderebbero l’Unione europea incomprensibile e, in gran parte, inefficace.
Per uscire da questa confusione, propongo di basarci su due nozioni:
— anzitutto, accettare l’idea che le istituzioni comunitarie esistenti — il Consiglio, il Parlamento e la Commissione, rinnovati o no — saranno le sole istituzioni funzionanti a livello dell’Europa-spazio, cioè della Grande Europa; e quindi, si farebbero carico dell’avvenire dell’Europa-spazio. Per contro, cesserebbero di essere lo strumento di un’ulteriore integrazione europea. E’ una scelta che esse hanno fatto accettando l’allargamento senza un preventivo approfondimento. Per utilizzare un’analogia (certamente troppo semplificatrice), hanno deciso di creare il NAFTA, che riunisce il Canada, gli Stati Uniti e il Messico, senza essersi messi d’accordo sulla costituzione degli Stati Uniti. Da quel momento, possono gestire il NAFTA, ma non possono governare gli Stati Uniti.
— in secondo luogo, considerare che il nucleo duro dell’Unione europea non si definisce sul piano temporale — quelli che vogliono procedere più velocemente degli altri —, ma su quello della volontà — quelli che sono decisi ad andare più avanti degli altri. Il nucleo duro non aspira ad estendersi se non nella misura in cui i paesi che non vi partecipano cambiano la loro concezione dell’Unione dell’Europa. Il fatto di non partecipare al nucleo duro non è la conseguenza né di un’esclusione, né di un’incapacità, bensì di una scelta, perfettamente legittima, che riguarda il grado di costrizione che si accetta da parte della costruzione europea. E’ evidente che certi paesi non vi parteciperanno mai, almeno in un orizzonte temporale prevedibile. Non è l’Europa a due velocità, ma l’Europa a volontà politiche differenziate.
Naturalmente, i paesi che non vogliono vedere gli altri organizzarsi maggiormente hanno interesse a mantenere la confusione. Finora ci sono riusciti. Ma il calendario politico ci offre l’occasione di chiarire il dibattito.
In effetti, il principale progresso possibile dell’integrazione europea nei prossimi cinque anni consiste nella creazione dell’Unione monetaria, cioè dell’adozione d’una moneta unica da parte di un gruppo di Stati europei. Senza dubbio progressi concreti potranno intervenire anche in materia di difesa nel quadro dell’UEO, ma i vincoli internazionali — cioè il mantenimento inevitabile dei legami con la NATO — e il crescere dei pericoli cui stiamo assistendo renderanno il cammino lento e prudente.
L’Unione monetaria non è un obiettivo secondario. E’ di natura federale, in quanto induce effetti pratici considerevoli e accresce la necessità di politiche comuni nei settori essenziali della finanza pubblica, del credito, dei cambi. L’obiettivo che si impone a tutti coloro che, come me, hanno l’ambizione di dar vita all’Europa-potenza, è dunque quello di riuscire a creare l’Unione monetaria nei prossimi cinque anni e di concentrare su di esso tutti i nostri sforzi.
Il calendario della sua istituzione è stato fissato. Non può essere rimesso in discussione da quanti hanno ratificato, per via legislativa o referendaria, il Trattato di Maastricht. Nessuna delle sue disposizioni potrà essere sottoposta a riesame nel quadro dei negoziati del 1996.
Questa scelta guiderà l’itinerario economico e finanziario che la Francia dovrà seguire. Non si tratta, come spesso si dice, di scegliere tra una politica monetaria restrittiva e una politica più espansionistica che favorisca la crescita e l’occupazione. Si tratta unicamente di ridurre i deficit eccessivi che penalizzano in modo permanente l’avvenire dell’economia francese. Il ricorso netto al mercato finanziario da parte del Tesoro, nell’ordine di 270 miliardi di franchi all’anno, al quale si aggiunge il deficit dei regimi sociali, costituiscono un carico insopportabile per la collettività nazionale, che ci si avvii o no verso l’Unione monetaria. L’Unione monetaria non ci impone la scelta di una moneta forte, ma ci conferma nella nostra opzione verso una moneta stabile, necessaria per lo sviluppo degli investimenti e del risparmio, in un’economia aperta verso l’esterno.
L’Unione monetaria non potrà essere realizzata che sulla base di una profonda intesa tra Francia e Germania. E bisognerà dare all’Unione monetaria un prolungamento politico, facendone l’atto fondatore di un’unione politica a vocazione federale. Tutti insistono fino alla noia sulla necessità di una buona intesa tra Francia e Germania. Ma questa può rafforzarsi solo attorno ad un progetto comune, altrimenti rimane un luogo comune cui si fa riferimento con sempre minor convinzione.
Nei prossimi anni, questa intesa dovrà concretizzarsi attorno a due obiettivi:
— in seno all’Europa-spazio vedremo prodursi inevitabilmente avvicinamenti tra Stati che presentano affinità economiche, geografiche e culturali. Così appariranno da un lato un polo germanico e nordico e dall’altro un polo latino e mediterraneo. Compito dell’intesa franco-tedesca sarà quello di offrire un punto di contatto permanente tra questi due insiemi. Non si tratterà, beninteso, della pretesa di arrogarsi il diritto di dirigerli, ma di assicurare un equilibrio reciprocamente soddisfacente tra i loro interessi, una comprensione delle rispettive priorità, che non saranno necessariamente identiche;
— quanto alla parte dell’Europa che desidera proseguire il processo di integrazione politica, il progetto comune franco-tedesco sarà anzitutto quello della realizzazione effettiva dell’Unione monetaria e del suo sviluppo politico.
L’opinione pubblica tedesca, legata al clamoroso successo del Deutsche Mark, in cui vede il simbolo sia della rinascita e della potenza tedesca, sia dell’impresa straordinaria legata al successo della riunificazione, rimarrà reticente fino all’ultimo nei confronti di un cambiamento di segno monetario. Il passaggio alla moneta unica non potrà che essere il risultato di una decisione politica presa al più alto livello. Il cancelliere Kohl è deciso. Resta da mettersi d’accordo su due punti: quali saranno i partecipanti al sistema e di quale sviluppo politico avrà bisogno?
La risposta alla prima domanda è semplice: i partecipanti all’Unione monetaria saranno i paesi in grado di parteciparvi che avranno anche la volontà di accettarne le conseguenze politiche.
In rapporto all’obiettivo dell’Unione monetaria, i paesi europei si dividono in tre gruppi: quelli che vogliono aderirvi e che possono farlo; quelli che vogliono aderirvi ma che non possono farlo — penso in particolare all’Italia e alla Spagna —; e quelli che non vogliono neppure aderirvi. Il nucleo duro, fondato sulla volontà di proseguire nell’integrazione europea, riunirà gli Stati che appartengono ai primi due gruppi. Per quelli del primo gruppo, le disposizioni sono quelle descritte dal Trattato di Maastricht. Ma relazioni particolari dovranno essere stabilite con i paesi del secondo gruppo, come contropartita della loro volontà chiaramente affermata di partecipare all’Unione monetaria non appena le circostanze lo renderanno possibile.
Nei confronti di quelli che non possono, dobbiamo essere solidali. Nei confronti quelli che non vogliono, dobbiamo essere fermi.
Non si tratta quindi di decretare l’esclusione di nessuno, ma di radunare quelli che vogliono e possono. La lista ne risulterà certamente ridotta: formerà l’Unione politica in seno alla Grande Europa.
Dobbiamo essere coscienti del fatto che i paesi partecipanti all’Unione monetaria dovranno prendere insieme un’iniziativa politica. Il Trattato di Maastricht apre loro la via, dal momento che solo i rappresentanti degli Stati membri dell’Unione monetaria siederanno nella Banca centrale. Ma questa Unione monetaria non può rimanere sospesa nel vuoto: ha bisogno di interlocutori democratici, davanti ai quali essa andrà ad esporre le sue scelte di politica monetaria, e che assicureranno la sua coerenza con la gestione delle finanze pubbliche. In breve, l’Unione monetaria dovrà essere accompagnata inevitabilmente da un progresso istituzionale e democratico, cioè da un progresso politico.
L’elemento nuovo, su cui insisto, è che questo progresso politico dovrà essere ricercato non a livello dell’Europa-spazio, della Grande Europa, ma a livello del gruppo di Stati che partecipano all’Unione monetaria.
E’ qui che mi ricollego alla preoccupazione espressa dal documento CDU/CSU redatto da Schäuble e Lamers e al quale raccomando che noi, uscendo dall’ambiguità, diamo in linea di principio una risposta positiva.
E’ saggio, credo, mettere da parte il concetto negativo di un nucleo duro, provvisoriamente vietato a certi nostri partner, e sostituirlo con un concetto positivo: l’insieme degli Stati che vogliono e possono partecipare all’Unione monetaria e ne accettano le conseguenze politiche.
La discussione con i nostri interlocutori tedeschi, ed anche con gli altri partner desiderosi di unirsi a noi, riguarderà in particolare gli sviluppi politici dell’Unione monetaria. I punti fondamentali sono: quale contenuto e quale forma istituzionale deve avere?
Si possono intravvedere alcuni possibili passaggi:
— la creazione di una commissione parlamentare dell’Unione monetaria, composta da membri dei Parlamenti nazionali, designati in base ad una rappresentanza demografica, e che costituirà l’organismo davanti al quale i dirigenti della Banca centrale europea andranno ad esporre gli obiettivi della loro politica monetaria;
— un Consiglio dei ministri dell’Unione monetaria, incaricato di definire le linee di politica economica compatibili con le scelte di politica monetaria;
— la creazione di un Consiglio politico dell’Unione che riunisca, trimestralmente, i capi di governo dell’Unione e sostituisca le ormai troppo numerose riunioni bilaterali, divenute inutili.
In breve, un approccio istituzionale pragmatico a vocazione federale, fondato su di una volontà politica comune.
Non è opportuno, a questo punto del dibattito, voler andare oltre, perché prima di giungere a formulazioni precise, dovremo prestare ascolto ai nostri partner.
Un’ultima osservazione prima di chiudere questo argomento. Lo stretto legame tra la Francia e la Germania non potrà essere mantenuto facilmente in presenza di un eccessivo squilibrio di potenza tra i due paesi. Attualmente il rapporto di potenza è approssimativamente di 3 a 2 a favore della Germania. E’ indispensabile che nei prossimi anni ci si avvicini ad un rapporto di potenza di 4 a 3, che rifletta il rapporto delle popolazioni. Ciò equivale a dire che la Francia deve fare ogni sforzo per mantenere, di qui al 2000, un tasso di crescita economica regolarmente superiore a quello della Germania.
Credo, infine, che da questa analisi si possano trarre due proposte concrete circa la futura azione della Francia sul continente europeo.
Una è quella di partecipare attivamente, con entusiasmo, all’organizzazione dell’insieme del continente europeo, liberatosi della frattura della guerra fredda, per farne una zona di libera circolazione delle persone, dei beni e dei servizi, capace di dare risposte ai problemi ereditati dalla storia e che faccia ricorso all’espressione democratica in tutte le questioni in cui sia necessario prendere decisioni. Questa Europa-spazio non ha e non può avere vocazione federale. Costituisce una Comunità di nazioni che gestiscono in comune alcune precise competenze, definite dai trattati e limitate dalla rigorosa applicazione del principio di sussidiarietà. Questo atteggiamento positivo della Francia risponderà alle attese di quanti bussano alla porta dell’Unione europea, desiderano far parte del grande insieme europeo e al tempo stesso covano il timore di essere “gli esclusi dell’Europa”.
L’altra azione consiste nel riprendere, con quelli che lo vogliono, il progetto di un’Unione politica a vocazione federale. L’Unione monetaria ce ne fornisce l’occasione e lo strumento. Questo progetto ha animato per 45 anni gli sforzi di quanti volevano assicurare la sopravvivenza, e il ruolo nel mondo, di un’Europa devastata e umiliata dall’ultima guerra. Non si appoggia su di una base geografica, ma su di un fondamento politico: la comunione di volontà che esiste tra un certo numero di Stati europei. Questo ideale non è morto. La sua fiamma brilla sempre per coloro che pensano che i valori politici, culturali e spirituali dell’Europa abbiano un ruolo da giocare nel dare un volto al XXI secolo, a condizione che essi poggino su di un insieme politico potente, coerente e strutturato. L’Unione monetaria è lo strumento che fornisce loro l’occasione di dimostrare la loro determinazione.
Con coloro che condividono questa volontà, senza arrière-pensée né fughe in avanti, facciamo, di qui al 2000, l’Unione monetaria, atto fondatore dell’Unione politica, a vocazione federale, dell’Europa!
Valéry Giscard d’Estaing
