Anno LII, 2010, Numero 2, Pagina 85
Il futuro dell’Unione europea
L’Europa, in questo momento, sta vivendo tre crisi. Come spiegava Alain Touraine, alcune settimane fa, in un articolo apparso su La Repubblica il 29 settembre, oggi l’Europa, “rimasta senza futuro”, è al tempo stesso aggredita da una crisi economica e finanziaria, da una drammatica crisi politica (derivata dall’impotenza dei nostri Stati di fronte alla sfida della ripresa della crescita e della riduzione della disoccupazione — condizioni necessarie per il risanamento dei bilanci), e da una gravissima crisi culturale, frutto dell’incapacità di elaborare un progetto di sviluppo e di civiltà per il futuro del nostro continente.
Su tutti e tre questi fronti i nostri paesi sono chiamati urgentemente a trovare delle risposte. E questo spiega bene perché all’Europa non possono bastare piccoli aggiustamenti all’interno del quadro comunitario in vigore, ma serve un atto di forte volontà politica per dare nuove basi al progetto di unificazione.
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La crisi che, nella scorsa primavera, ha investito l’anello più debole della catena dell’eurozona, la Grecia, mettendo addirittura a repentaglio la sopravvivenza dell’Unione monetaria e, con essa, della stessa Unione europea, sembra aver costretto brutalmente l’Europa a prendere atto della propria fragilità. Al tempo stesso questa crisi, facendo emergere le contraddizioni che avevano accompagnato la nascita della moneta unica, sembra anche aver costretto gli Stati, in particolare quelli dell’eurozona, a riscoprire la necessità vitale di pensare in termini di destino comune. Rendendo manifesti i limiti dell’attuale costruzione europea ha dunque aperto una nuova fase del processo di unificazione, dal cui esito dipenderà il futuro del nostro continente.
L’euro è stato il frutto, da un lato, dell’integrazione economica e del progetto del mercato unico, dall’altro, della caduta del Muro di Berlino e della fine dell’equilibrio bipolare. L’obiettivo che ha guidato la sua creazione è stato innanzitutto politico: si trattava di rafforzare i legami tra gli Europei, rendendo in qualche modo “irreversibile” la loro unità e vincolando la Germania riunificata al progetto europeo. L’ipotesi su cui si fondava questa scommessa, nel momento in cui si voleva dar vita ad una moneta senza accompagnarla con la nascita di uno Stato, era che in ogni caso il progetto di unificazione politica, per quanto graduale, fosse indiscusso e irrinunciabile, e che il sentimento di solidarietà tra i partner rimanesse costante nel tempo. Ci si illudeva pertanto di poter accompagnare nel giro di poco tempo la nascita dell’Unione monetaria con quella dell’Unione economica e con l’attuazione di un piano europeo di sviluppo e di crescita. A fronte della consapevolezza che gli equilibri istituzionali della nuova Unione europea erano inadeguati per garantire il governo della moneta unica (tanto che lo stesso Trattato di Maastricht prevedeva l’esigenza di una riforma in tal senso), si sperava che il processo potesse portare a graduali trasferimenti di sovranità anche in campo politico. Dal punto di vista economico, inoltre, si credeva che i parametri fissati nel Trattato per garantire l’omogeneità dell’eurozona (quelli relativi al deficit statale, al debito pubblico e all’inflazione) sarebbero stati sufficienti per spronare tutti i membri in direzione del risanamento finanziario e, in assenza di shock asimmetrici, per garantire l’andamento uniforme delle diverse economie.
Invece, il decennio che si sta concludendo, al di là dei successi della moneta unica come valuta internazionale, ha visto affermarsi una tendenza molto diversa da quella che si era sperato di innescare, sia sul piano economico che su quello politico: la contraddizione di avere una moneta senza lo Stato non si è gradualmente attenuata, e quelli che si credevano dei passi intermedi pensati per rafforzare l’unità politica non sono stati fatti; al contrario, la mancanza di istituzioni europee adeguate ha addirittura innescato un processo di indebolimento della coesione europea.
Sul piano economico, la crescita europea è stata generalmente lenta (portando la stessa Germania, insieme alla Francia, a non rispettare quei parametri che aveva fortemente voluto); nei paesi in cui è stata più forte, si è basata su strategie effimere e contingenti, che hanno portato ad un crollo drammatico nel momento in cui si è manifestata la crisi mondiale. Il divario tra le economie più solide, in particolare la tedesca e la francese, e quelle più fragili si è accresciuto pericolosamente, perché è emerso il fatto che le debolezze strutturali non riguardavano solo la disciplina di bilancio ma anche la produttività e la capacità di competere a livello commerciale internazionale. Sul piano politico, il fatto di aver lasciato agli Stati la sovranità in ultima istanza (per quanto in gran parte svuotata di vere prerogative), e quindi il potere e la capacità politica, ha comportato che le materie vitali per l’interesse nazionale o quelle direttamente legate alla formazione del consenso politico restassero saldamente nelle mani dei paesi membri (in primis la fiscalità e la politica estera). Questo quadro ha pertanto impedito quegli ulteriori passi avanti che sarebbero stati necessari per rendere politicamente coerente e credibile la creazione della moneta europea, perché gli Stati non si sono fidati ad investire le proprie risorse in programmi le cui ricadute positive avrebbero rafforzato economicamente, commercialmente e industrialmente gli altri partner. Non a caso nei settori strategici (ad esempio in quello della ricerca e dell’innovazione, oppure nei rami industriali di punta o in quelli legati ad interessi nazionali vitali, come quello energetico o militare) ciascuno ha sempre cercato di difendere la propria competitività a discapito di quella degli altri membri dell’Unione europea, anche quando si trattava di collaborare su progetti comuni.
Il bilancio di questi anni di vita dell’euro deve quindi registrare sia una difficoltà strutturale dell’economia europea a competere in un quadro globale, con un aumento della polarizzazione sociale dovuto alla crescita del divario tra ricchi e poveri e alla difficoltà di gestire il problema dell’immigrazione, sia una pericolosa divergenza all’interno dell’Unione tra gli obiettivi e gli interessi perseguiti dai diversi paesi; dal punto di vista politico si deve prendere atto che si è approfondita la divisione tra gli Europei, tanto che alla prospettiva dell’unificazione politica si è sostituita la tendenza alla rinazionalizzazione, che ha rimesso in discussione anche l’idea della solidarietà tra paesi europei.
La crisi ha messo a nudo l’insostenibilità di questa situazione, di cui gli Europei sembravano non voler prendere atto: sono stati innanzitutto i mercati a cogliere la fragilità dell’Europa divisa, sfidando la capacità dei governi di sostenersi a vicenda. Le decisioni prese nel maggio scorso per scongiurare il rischio di default della Grecia, che avrebbe avuto conseguenze pesantissime nell’immediato per tutti i partner che detengono larghe fette del debito ellenico, ma che soprattutto avrebbe innescato la dissoluzione dell’Unione monetaria, sono state il segnale che, sull’orlo del baratro, i paesi europei non possono non scegliere di tenere in vita l’euro e il quadro comune, perché, per tutti, i costi della disgregazione dell’Europa sono troppo elevati. La stessa Germania, che ha tentennato fino all’ultimo bloccando ogni decisione dell’eurogruppo, alla fine ha dovuto cedere: nel giro di poche ore si sono di fatto modificati i Trattati, che non prevedevano clausole di bail-out, e, pur tra incertezze e contraddizioni, si è avviato un iter per la riforma del Patto di stabilità che è destinata ad accrescere fortemente i vincoli e i controlli europei sulle manovre finanziarie e sui bilanci degli Stati.
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La crisi ha dunque posto il problema di salvare l’euro, perché ne ha messo a nudo la precarietà e le contraddizioni; e questo implica che l’Unione europea, per rinnovare un equilibrio diventato ormai insostenibile, deve riuscire a voltare pagina rispetto al passato.
Al momento, la reazione dei governi e delle istituzioni europee è quella di cercare delle soluzioni che non intacchino il sistema in vigore. Dietro alla scelta di rafforzare le regole esistenti, e dietro all’insistenza nel sostenere che la radice delle difficoltà europee è il debito eccessivo, c’è l’idea di proseguire lungo il vecchio percorso, confermando la decisione che agli Europei non serve fare nessun’altra politica “unica” se non quella del rigore. Una vera politica economica europea, infatti, implicherebbe una reale cessione di sovranità da parte degli Stati, che è proprio quello che al momento i dirigenti politici in Europa non sono disposti a fare. In un discorso tenuto il 20 settembre scorso a Parigi, nel corso di un dibattito organizzato da Notre Europe, il Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy, che dirige anche la Task Force che affianca la Commissione europea per studiare le nuove regole della governance economica, ha spiegato in modo particolarmente chiaro la filosofia che anima in questo momento il Consiglio (ossia i governi, ma lo stesso vale, di fatto, anche per la Commissione): l’obiettivo è esclusivamente quello di “un’europeizzazione delle politiche nazionali”, perché il punto non è superare le sovranità nazionali, ma farle convivere al meglio. Come spiega Van Rompuy, di fronte al rischio della disgregazione dell’Unione europea e della rinascita del nazionalismo, il punto non è criticare il peso delle politiche nazionali ritenendolo eccessivo; dato che questo peso nell’Unione c’è sempre stato, perché dovrebbe essere negativo, e non viceversa, fonte di maggior forza? “L’Europa è un fatto che con le sue istituzioni obbliga gli Stati a cooperare..., una realtà che si fonda su un’interdipendenza profonda”. Il modo in cui ha reagito alla crisi del debito greco ha dimostrato “le forze invisibili che la tengono insieme”. Certo, si è trattato “di un bell’esempio di quella che si potrebbe chiamare la tartaruga europea: un modo di procedere inizialmente lento ed esitante, ma che alla fine ha sorpreso tutti, inclusi i mercati finanziari”; ma, “non essendo uno Stato, l’Unione europea ha procedure di decisione complicate”, perché deve mettere d’accordo, anche solo nell’area dell’euro, sedici governi e sedici parlamenti.
Che lezioni politiche trarre dunque da tutto ciò secondo Van Rompuy? Innanzitutto che l’Unione deve imparare a convivere “con il dilemma di un’unione monetaria senza unione budgétaire: a partire dall’introduzione dell’euro le istituzioni europee sono responsabili della politica monetaria, mentre gli Stati membri mantengono la responsabilità riguardo alle politiche di bilancio e coordinano le loro politiche economiche. Questo crea tensioni, che spiegano le decisioni a volte complesse e ‘da tartaruga’”. Ma il punto è: “l’euro può sopravvivere malgrado questo handicap strutturale?” La risposta di Van Rompuy è, “senza ambiguità, sì! La nostra capacità di reazione nel corso della crisi lo ha chiaramente dimostrato”.
Come dimostra bene il seguito del discorso, il nodo cruciale è proprio il tentativo di non rimettere mai in discussione l’equilibrio istituzionale su cui si è costruita l’Europa, perché farlo porterebbe inevitabilmente alla questione della creazione di una Federazione europea dotata di sovranità e di risorse proprie. Chi pensa che lo scontro in atto sia tra il metodo intergovernativo e quello comunitario non coglie la sostanza del problema. Come dimostrano Van Rompuy e Delors, teoricamente su fronti opposti rispetto ai due approcci, le due posizioni sono infatti praticamente identiche. Da un lato, il Presidente del Consiglio europeo, sempre nel corso dell’intervento fatto in occasione del dibattito organizzato da Notre Europe, spiega che “è normale, quando si devono prendere decisioni che concernono i fondamenti della moneta e che per di più impegnano somme straordinarie, che la responsabilità ricada sui capi di governo... Del resto, il Consiglio europeo è la sede in cui tutti possono trovare posizioni comuni, dunque europee. Ciò avviene in stretta collaborazione con le altre istituzioni europee...; e i membri del Consiglio europeo, a loro volta, devono cooperare con gli attori della politica nazionale. E’ l’insieme di tutti questi legami che costituisce la forza della nostra Unione”. E dal canto suo Delors, dopo aver lamentato il fatto che si sta distruggendo il metodo comunitario, e che quindi in qualche modo si sta portando l’Europa allo sfascio, quando viene chiamato a chiarire quale, a suo parere, dovrebbe invece essere in questo momento il ruolo della Commissione europea (che nella visione comunitaria dovrebbe incarnare l’esecutivo europeo, ma che ha la tara strutturale di non essere legittimata democraticamente), risponde: “Non si chiede alla Commissione di decidere, la Commissione è al servizio dei governi: deve cercare di far emergere l’interesse europeo, fare delle proposte e oliare gli ingranaggi. Meglio svolge il suo ruolo, meglio l’Unione funziona... Ma i governi vogliono marginalizzarla” (intervista rilasciata a Le Figaro e pubblicata il 16 giugno 2010).
Metodo intergovernativo e metodo comunitario sono pertanto due facce della stessa medaglia, entrambi frutto e strumento di una costruzione europea che ha visto fallire il disegno di creare subito lo Stato federale europeo e che ha ripiegato su un sistema in cui gli Stati hanno accettato di cedere competenze, ma senza attribuire alle istituzioni europee la legittimità democratica e il potere politico che ne consegue, vale a dire senza trasferire sovranità. Fino alla riunificazione tedesca e alla fine dell’equilibrio bipolare, era comunque chiaro che si trattava di due metodi complementari transitori, che avrebbero dovuto preparare le condizioni per la nascita della Federazione europea. Solo a partire dagli anni Novanta, parallelamente alla scomparsa dal dibattito politico del progetto della costruzione di una Federazione europea intesa come Stato federale, si è iniziato a teorizzare il fatto che il sistema comunitario fosse una sorta di modello di democrazia post-statuale da preservare in quanto tale. In realtà, la crisi ha messo in luce il fatto che il ricatto dei mercati nasce proprio dalla precarietà degli equilibri comunitari. La vera sfida di fronte alla quale si trovano gli Europei è quindi quella di superare sia il metodo intergovernativo sia quello comunitario dando vita all’unità politica, ossia trasferendo sovranità e potere al livello europeo e ponendo fine alla pretesa degli Stati di essere la fonte esclusiva della legittimità democratica.
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Che il nodo che gli Europei sono chiamati a sciogliere sia quello della creazione dello Stato federale europeo è chiaro ormai a tutti gli analisti, agli esperti di economia e ancor di più al mondo politico, soprattutto quello extra-europeo, anche se pochi credono nella nostra capacità di portare a termine un simile compito. Ma gli scenari che si delineano, nel caso in cui non saremo in grado di unirci, non sono ipotesi accademiche, bensì comportano un impoverimento drammatico dei nostri paesi e il ritorno a tensioni e discriminazioni sociali che speravamo di esserci lasciati alle spalle: in poche parole la fine della civiltà europea, con tutte le conseguenze che ne derivano anche sugli equilibri mondiali.
Del resto è evidente che senza cambiare radicalmente gli equilibri politici nemmeno il tentativo di rafforzare le regole della governance economica a livello europeo potrà funzionare, al di là dell’effetto deterrenza a breve che potrà avere in qualche caso sui mercati. Infatti, al termine di una recessione drammatica a cui segue una situazione di crescita stagnante, come potranno gli Stati reggere la tensione di tagli pesanti cui non si accompagna nessuna ipotesi di sviluppo? Se è vero che rientrare dai deficit e dai debiti eccessivi è vitale per l’Europa per non rimanere vittima del ricatto dei mercati, perché questo vincolo non limita l’azione di soggetti con situazioni analoghe (ad esempio il Giappone, per non parlare degli Stati Uniti), e proprio l’Europa viene invece identificata sul mercato finanziario internazionale come l’anello più debole? Quanto possono resistere gli Stati europei in queste condizioni? La storia, ci ricorda lo storico inglese Niall Ferguson in un libro di qualche anno fa (Soldi e potere), proprio riferendosi alla nascita dell’Unione monetaria europea, offre solo esempi di unioni monetarie disintegratesi quando le esigenze della politica fiscale nazionale diventano incompatibili con il vincolo imposto da una moneta unica.
La risposta alla domanda che si pone Van Rompuy, se l’euro possa vivere nell’attuale quadro internazionale malgrado il suo handicap strutturale di essere una moneta con sedici politiche fiscali ed economiche disomogenee e divergenti, non sembra dunque affatto possa essere il suo ottimistico — e non spiegato — “senza ambiguità, sì!”. Il problema dell’Europa è che con il metodo comunitario ha abdicato alla possibilità di fare politica a livello europeo, mentre il livello nazionale è così inadeguato e in crisi da essere totalmente impotente. Questa è la ragione vera della debolezza dell’Europa, che è diventata un continente in cui non si progetta più il futuro e non si concepisce più un modello originale di sviluppo, e in cui non si investono più le risorse e non si mobilita più la società in una prospettiva di progresso.
Il punto, allora, è che, se la crisi costringe gli Stati tornare a pensare in un’ottica europea, pena la dissoluzione dell’Unione, il primo compito che dobbiamo porci è quello di far uscire dall’ambiguità il significato del termine europeo. La risposta non può essere quella di cercare di incrementare le competenze o i poteri di controllo, necessariamente contraddittori, della Commissione o del Parlamento europeo o del Consiglio, che ci portano solo a tentativi (che rischiano oltretutto di essere velleitari) di rafforzare i vincoli reciproci e a illusorie agende di rilancio economico, che si ripetono stancamente a dispetto dei fallimenti clamorosi che le hanno precedute. Oppure quella di sperare che, con gli strumenti istituzionali di cui è dotata, l’Unione possa già oggi aumentare il proprio budget, emettere Union bonds per finanziare politiche di rilancio dell’economia a livello europeo, dotarsi di poteri impositivi e procedere ad armonizzare i sistemi fiscali dei paesi membri; senza capire che, per realizzare questi passi, servirebbe una chiara volontà politica, da parte degli Stati, di unirsi politicamente. E allora, è proprio questa la vera questione: capire come e se può essere sollecitata una simile volontà da parte almeno di un gruppo di paesi, ed in particolare da parte di quelli più consapevoli dell’eurogruppo, a incominciare da Francia e Germania. Le domande da porsi diventano quindi: come è possibile riprendere la visione originaria che mirava alla costruzione di uno Stato federale europeo, riacquistando la coscienza che la moneta è un pezzo di Stato e che per funzionare ha bisogno di essere inserita in un quadro istituzionale coerente e di essere parte di un progetto politico complessivo? Come è possibile recuperare la consapevolezza che una moneta, per durare, non può essere disgiunta a lungo dalla fiscalità, ma neppure dalla politica estera e di sicurezza, in una parola, dalla sovranità politica?
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Per tornare all’analisi di Touraine, citata all’inizio, le tre crisi che attraversa oggi l’Europa sono dunque saldate l’una all’altra, e il punto di partenza per risolverle è proprio quello di ritrovare un progetto di sviluppo e di civiltà per il nostro continente. Questo progetto può essere solo quello della creazione di uno Stato federale europeo: soltanto in questo nuovo quadro l’Europa potrebbe tornare a crescere, politicamente ed economicamente, e ridare slancio ai suoi valori.
Ma affinché questo progetto possa diventare una prospettiva concreta serve l’impegno di tutti: i cittadini e la società devono tornare a crederci, e non più solo ad auspicarlo senza la speranza di vederlo realizzato. La questione del futuro politico dell’Europa deve diventare l’oggetto principale del dibattito politico a livello europeo e nazionale, deve cioè tornare a mobilitare le coscienze e a tradursi in azione. Soprattutto in Italia, in Francia e in Germania, i tre paesi che tuttora, per ragioni storiche oltre che politiche ed economiche, rappresentano il fronte su cui la battaglia per fare l’Europa si vince o si perde, deve diventare chiaro che gli Europei sono di fronte ad una scelta di civiltà. E deve diventare chiaro che spetta prima di tutto a questi paesi la responsabilità di prendere l’iniziativa in questa direzione, con la consapevolezza che per realizzare il progetto c’è bisogno di un’avanguardia che apra il cammino.
La strada da percorrere è difficile, ma l’alternativa è così drammatica che è pensabile che gli Stati siano costretti ad imboccarla. Ma la prima condizione perché possano farlo, è che abbiano la possibilità di essere guidati da una visione chiara dell’obiettivo da raggiungere, ed è questa la prima responsabilità che spetta a chi si batte per la Federazione europea: smascherare le false soluzioni e indicare continuamente quale deve essere la via da intraprendere per costruire la vera unità.
Il Federalista
