Anno LXII, 2020, Numero 1-2, Pagina 5
L’ora della strategia costituente
A settant’anni dall’inizio del processo di integrazione europea, la crisi sanitaria di questi mesi ha riportato gli europei a una situazione per alcuni aspetti simile a quella successiva al secondo conflitto mondiale e ha posto ancora una volta al centro del dibattito il problema del superamento delle sovranità nazionali e della creazione di una sovranità europea. Per questo motivo è di grande importanza, nel celebrare il settantesimo anniversario della Dichiarazione Schuman e il quarantesimo anniversario della fondazione del Club del Coccodrillo, richiamare la strategia dei due protagonisti dei due avvenimenti, Jean Monnet e Altiero Spinelli. Espressione di due visioni differenti del processo di integrazione — quella del gradualismo e quella costituente — le loro battaglie ci consentono infatti di interpretare la fase attuale del processo e di comprendere i passi da compiere.
A Jean Monnet si deve l’intuizione fondamentale della necessità, per evitare che in Europa si ripresentassero le contrapposizioni del passato, di far emergere un interesse comune degli europei che fosse incarnato da istituzioni sovranazionali capaci di prendere decisioni autonome dagli Stati membri. È in questa prospettiva che nasce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio, organizzazione che non solo simboleggiava la riappacificazione franco-tedesca e comportava la gestione in comune delle due risorse poste alla base dell’industria bellica, bensì era anche in grado di procurarsi autonomamente parte delle risorse necessarie per il suo funzionamento stabilendo prelievi sulla produzione di carbone e acciaio. La CECA era tuttavia un’organizzazione dagli scopi limitati e quando, dopo il fallimento della CED, si giunge alla creazione della Comunità economica europea, l’idea di Monnet che l’Europa non si faccia in un colpo si traduce nella creazione di un’organizzazione avente come scopo principale lo sviluppo di un mercato comune, priva di quei caratteri di indipendenza che caratterizzavano la CECA. L’attribuzione di simili poteri, e di una capacità di autofinanziarsi, a un’organizzazione dagli obiettivi vasti quali quelli indicati nel trattato istitutivo del 1957 era percepita infatti dagli Stati fondatori, reduci dal fallimento della CED e della Comunità politica europea che avrebbe portato a una vera unione politica, come troppo pericoloso e limitativo della loro sovranità. La creazione della CEE si fonda dunque sull’idea di una graduale e naturale trasformazione, attraverso piccoli passi, dell’integrazione economica in integrazione politica.
Come scrive Albertini, “il vantaggio della strategia di Monnet è che può impegnare le forze attive nelle nazioni, senza porre la pregiudiziale costituzionale. Resta così pienamente sfruttata la politica europea degli Stati nella sua espressione normale, cioè quando gli obiettivi europei sul tappeto non richiedono un trasferimento di poteri sovrani.” Tuttavia — continua Albertini — quando gli obiettivi europei non possono essere perseguiti senza il trasferimento di poteri sovrani, il gradualismo non offre soluzioni e la sola strategia valida è quella di Spinelli. Il gradualismo può dunque preparare il terreno per il raggiungimento di un obiettivo che però può essere raggiunto solo con una decisione costituente, che comporti un passaggio di sovranità. Per continuare con le parole di Albertini, “con il suo sviluppo l’integrazione europea crea giorno per giorno una società pluralistica europea, vale a dire distrugge la base stessa degli Stati nazionali, la società nazionale esclusiva. Si tratta tuttavia della preparazione di un momento acuto di trapasso, piuttosto che di uno slittamento graduale, non solo perché non c’è passaggio graduale della sovranità federale, ma anche perché, mediante la formazione di un’economia di grandi dimensioni, l’integrazione europea restituisce ai poteri nazionali esclusivi, prima di abbatterli, una apparenza di vitalità. Finché agli Stati si presentano problemi di dimensione europea per la soluzione unitaria dei quali basta una loro collaborazione (…), essi conservano un po’ di potere. Ma quando si presentano problemi europei la cui soluzione unitaria esige un governo europeo, essi si trovano di colpo senza potere”.
Il rapporto tra gradualismo e strategia costituente è esattamente il nodo al quale oggi il processo di integrazione europea si trova di fronte. La crisi sanitaria e le sue conseguenze economiche da un lato stanno infatti spingendo gli Stati membri, o quanto meno alcuni di essi, alla consapevolezza della necessità assoluta di cooperare strettamente per porre un freno alla crisi ed evitare il collasso dell’Unione, dall’altro rendono manifesti i limiti del gradualismo, perché pongono il problema di dar vita — una volta superata la fase acuta della crisi — a un’Unione non più dipendente dagli Stati membri, bensì in grado di autodeterminarsi e dunque sovrana.
La proposta franco-tedesca di creare un Recovery Fund di 500 miliardi di euro finanziato tramite l’emissione da parte della Commissione di titoli di debito, alla quale ha fatto seguito la proposta della Commissione di dar vita a un fondo (Next Generation EU) il cui finanziamento fosse legato al prossimo Quadro finanziario pluriennale, hanno segnato dunque il limite massimo al quale il gradualismo poteva spingersi. La crisi ha infatti consentito di superare, soprattutto da parte della Germania, il tabù della creazione di debito comune e di porre sul tappeto il problema dell’aumento del bilancio dell’Unione e della creazione di nuove risorse proprie, ma la necessità, imposta dal gradualismo, di procedere con gli strumenti esistenti comporta che tale debito possa per il momento essere garantito unicamente da un bilancio finanziato ancora in gran parte da contributi degli Stati membri o da risorse il cui tetto massimo è comunque stabilito dagli Stati all’unanimità. Se dunque in una situazione di emergenza è probabile che gli Stati accettino di garantire un’emissione di debito ancora fondata su meccanismi di carattere confederale e su una cooperazione tra Stati nazionali sovrani, è chiaro che, superata l’emergenza, si porrà il problema dell’attribuzione all’Unione della capacità di finanziarsi indipendentemente dagli Stati e di garantire dunque l’emissione di un vero debito comune. Tale passaggio implica necessariamente una decisione di carattere costituente, e cioè una modifica dei Trattati che comporti un mutamento di natura dell’Unione, da organizzazione di carattere confederale a ente in grado di esercitare le proprie funzioni in modo indipendente dagli Stati membri, e dunque sovrano nella sua sfera di competenza.
Riprendendo le parole di Albertini, la crisi sanitaria ha dunque preparato il momento acuto di trapasso nel quale le forme di cooperazione volontaria tra Stati fondate sui trattati esistenti dovranno lasciare il passo a una sovranità europea.
La necessità di questo passaggio, e dunque della fine del gradualismo, emerge sia dalla proposta della Commissione sia dalle parole di Angela Merkel in un’intervista del 26 giugno scorso. Se la proposta della Commissione prevede la creazione di nuove risorse proprie nei prossimi anni, e dunque sottintende la necessità di prevedere degli strumenti in capo all’Unione in grado di rendere tali risorse vere tasse europee anziché, come è ora, tasse nazionali armonizzate, Angela Merkel pone esplicitamente il problema della capacità dell’Unione di prelevare imposte e della necessità a tal fine di modificare i Trattati.
È evidente che la realizzazione di una federazione europea compiuta richiederà, come è stato per gli Stati Uniti d’America, tempi non brevissimi e sarà il risultato di un processo del quale la capacità impositiva dell’Unione e dunque la sua indipendenza fiscale costituirà solo l’inizio. Un inizio però che rappresenterà il passaggio dalla strategia del gradualismo alla strategia costituente, perché porrà le basi di una struttura istituzionale fondata su livelli di governo indipendenti ma coordinati, e dunque in grado di rispondere, ciascuno nella propria sfera di competenza, ai bisogni dei cittadini.
Il Federalista
