Anno LX, 2018, Numero 1, Pagina 3
La crisi irreversibile dell'Europa intergovernativa
L’Europa creata a Maastricht - l’Unione europea della doppia costituzione, quella comunitaria e quella intergovernativa - è entrata in una crisi ormai irreversibile. Il Consiglio europeo del 28-29 giugno, che ha visto in scena l’ennesimo scontro tra i governi e si è concluso con un nulla di fatto, ne è stato solo l’ultimo esempio. Prima si prende atto di questa realtà drammatica e si cerca di correre ai ripari (come sta chiedendo di fare anche il Presidente Macron) e maggiori saranno le possibilità di salvare il progetto dell’unità europea, destinato altrimenti ad implodere.
Innanzitutto è indispensabile capire la gravità della situazione patologica che si è creata. Per questo non dobbiamo mai né minimizzare i sintomi di questa agonia - la contrapposizione egoistica tra interessi nazionali, la divergenza tra opinioni pubbliche sempre più chiuse nei propri confini e nella propria identità, la mancanza di fiducia tra paesi membri e la conseguente paralisi -, né nascondere il pericolo mortale rappresentato dall’inesorabile avanzare dei populismi e dei sovranismi nazionali. I nemici dell’unità europea sono dentro e fuori l’Unione, da Trump a Salvini, passando per una Russia che non crede più nella possibilità di una collaborazione con l’Europa e quindi mira a distruggerla; sono nell’Europa di Visegrad e nei governi sempre più nazionalisti e reazionari di molti paesi europei; sono in Francia e Germania, dove, sempre più forti, assediano l’ultimo baluardo della resistenza democratica rappresentato dalla Merkel e da Macron. Le loro strategie si saldano facilmente, rafforzandosi a vicenda, nonostante le loro proposte siano puramente demagogiche e fondate su presupposti patentemente falsi, e le loro cosiddette soluzioni portino direttamente al disastro economico, sociale e politico, insieme allo scontro, innanzitutto tra i rispettivi interessi nazionali che pretendono di rappresentare. Il degrado morale di cui sono portatrici queste forze è l’ulteriore dimostrazione di quanto giusto e saggio, e lungimirante, sia il progetto di un’Europa unita. È così evidente che l’Unione è l’unico argine in grado di difendere la democrazia e il progresso; se implodesse, sparirebbe dall’orizzonte ogni possibilità di mantenere una società che persegue i valori universali e i diritti dei cittadini, che cerca di coniugare lo sviluppo e il benessere economico con l’obiettivo della giustizia sociale e della sostenibilità verso le generazioni future. Del resto Spinelli lo aveva anticipato già nel Manifesto di Ventotene, quando aveva ammonito le forze politiche di non lasciare che la lava incandescente delle passioni popolari torni a solidificarsi nel vecchio stampo e che risorgano le vecchie assurdità, ma di porsi invece come compito centrale la creazione di un solido Stato internazionale, indirizzando verso questo scopo le forze popolari.
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Di fronte ai pericoli che stanno correndo l’Europa e la democrazia occorre capire quale azione di contrasto è indispensabile mettere in campo per cambiare il quadro politico che alimenta il nazionalismo. Tutti concordano sul fatto che la causa profonda del malessere delle nostre società che si ritraggono in preda a paure a volte fondate, a volte totalmente irrazionali, è l’incertezza sul futuro e la mancanza di fiducia nella politica tradizionale che ha governato, bene o male, in questi decenni, dal secondo dopoguerra fino allo scoppio e alla gestione della crisi finanziaria ed economica iniziata nel 2008-2009. Tante volte abbiamo analizzato anche su queste pagine il mix di trasformazioni in atto - a partire dalla rivoluzione tecnologica - che sfidano l’Occidente e ne trasformano sia il peso nel mondo sia gli equilibri sociali interni; e che generano la reazione diffusa di cercare rifugio in una chiusura identitaria, credendo possa offrire un’alternativa. In questo passaggio epocale, l’Europa è l’anello debole del sistema occidentale: ha creato un profondo vuoto di potere con la sua assenza politica dagli assetti globali (contribuendo così ad alimentare la reazione nazionalista americana e l’autocrazia in Russia) e ha maggiormente distrutto al suo interno il legame di fiducia tra cittadini, istituzioni e politica. L’Europa di Maastricht (come denunciavano allora i suoi protagonisti, da Jacques Delors al governo tedesco, sulla cui posizione basti ricordare il documento Schaeuble-Lamers del 1994) ha adottato un modello provvisorio, la cui insufficienza andava corretta rapidamente. Un modello che perseguiva, da un lato, il rafforzamento (anche tramite l’allargamento) di una grande Europa-mercato, fortemente integrata sul piano dell’armonizzazione normativa e dell’interdipendenza economica, ma che, dall’altro, lasciava ancora la politica e la legittimazione democratica nelle mani degli Stati nazionali. Politica estera e di sicurezza, affari interni e giustizia, tutto è rimasto governato al livello nazionale, nonostante la pretesa di coordinarne gli indirizzi - in verità, senza veri risultati. Soprattutto la creazione di una moneta unica senza l’unione fiscale ed economica, né quella politica (complementi indispensabili per avere un sistema in equilibrio) ha mostrato tutti i suoi limiti; pur proteggendo i paesi europei dalle tempeste dei mercati finanziari e permettendo a tutti di godere di una straordinaria stabilità, non ha avuto gli strumenti per poter diventare quell’Europa forte, “potenza globale”, così necessaria.
La debolezza di questa Unione europea e il permanere dello strapotere degli Stati nazionali - inadeguati e impotenti, e come tali facili prede di sentimenti rancorosi ed egoistici - sono quindi il vulnus da sanare. Sono le due strozzature che impediscono sia alla politica di funzionare e di dare risposte efficaci ai cittadini, sia alla società di maturare quel senso di responsabilità collettivo, indispensabile per l’esercizio della democrazia. Finché non si scioglierà questo nodo, la deriva in corso non si fermerà. Al tempo stesso, deve essere chiaro cosa significa superare il quadro attuale. Macron lo ha detto bene: significa costruire una sovranità europea, immediatamente nel quadro dell’eurozona sulle questioni economiche e fiscali, e più gradatamente negli altri settori chiave, più arretrati, dalla politica migratoria a quella estera e di sicurezza interna ed esterna. Tradotto in termini più vicini al linguaggio comunitario europeo significa fare alcuni passaggi determinanti e specifici per il completamento dell’Unione monetaria, che ha bisogno sia di un suo bilancio ad hoc, separato da quello che è in essere attualmente per l’UE (che ha una struttura intergovernativa ed è pensato per sostenere il funzionamento di un mercato, non per stabilizzare e sostenere l’equilibrio di un’area monetaria unica); sia di un vero e proprio governo politico, con poteri e risorse proprie anche limitati ma effettivi, e di un controllo democratico da parte del Parlamento europeo sia sulle entrate che sulle decisioni di spesa. Inoltre servono alcune riforme istituzionali necessarie per poter condividere meglio la gestione delle altre politiche (di sicurezza, estera e migratoria), politiche che oggi si scontrano con la pretesa di molti Stati membri di non condividere risorse, impegni e oneri, a fronte di un livello europeo impotente ad agire per contrastare queste derive.
Ora, queste riforme al momento sono ancora da costruire e sicuramente non sono condivise da molti paesi nell’UE. Il ritorno al nazionalismo, infatti, è la cifra che caratterizza la maggior parte dei governi europei in questo momento, anche se con toni e prospettive diversi. Sotto questo profilo, il colpo inferto alla tenuta europea dall’elezione in Italia di forze che hanno dato vita ad un governo dichiaratamente populista e sovranista, in senso nazionalista, non può e non deve essere sottovalutato. Nonostante nel governo ci sia un minimo di dialettica interna, grazie alla presenza di esponenti voluti dal Presidente della Repubblica per cercare di garantire una base di continuità nella politica interna ed europea dell’Italia, è sempre più evidente che l’Italia è diventata un paese che crea problemi in Europa, e non è più un partner che cerca di risolverli; ed è difficile prevedere se sarà disponibile anche solo ad accettare riforme che approfondiscano l’integrazione.
La lezione che bisogna trarre dall’ultimo Consiglio europeo, pertanto, è proprio quella che, dato il quadro che si è creato, l’Unione europea è destinata a rimanere paralizzata e a farsi corrodere dall’interno dalle posizioni e dalle politiche sovraniste se continua a cercare di muoversi in base ai meccanismi abituali. Oggi, piuttosto, torna centrale il tema delle integrazioni differenziate e della necessità di un’assunzione di responsabilità da parte di un’avanguardia di paesi per sbloccare l’impasse. Non è la prima volta che il problema si pone nella storia europea. L’esordio stesso della CECA è potuto avvenire grazie alla rottura del quadro del Consiglio d’Europa, al cui interno era impossibile fare passi concreti per avviare l’integrazione. Solo sei Paesi hanno condiviso la volontà di dar vita alla prima Comunità europea, con caratteristiche genuinamente sovranazionali; ma, al tempo stesso, questa Comunità è sempre rimasta aperta agli altri paesi che avessero voluto entrare a farvi parte. Come sempre quando diventa necessario ricorrere al concetto di avanguardia e di nucleo iniziale, non si deve temere la creazione di entità chiuse; anche i precedenti lo dimostrano: non si è mai trattato di escludere, bensì di avviare un processo che permettesse anche agli altri Stati, inizialmente scettici, di entrare a farne parte, una volta maturata la decisione.
Un secondo momento che presenta alcune similitudini importanti con l’attuale, è stato quello della nascita dell’Unione monetaria. Il quadro internazionale che aveva garantito la stabilità e la continuità alla Comunità europea stava crollando, e l’Europa doveva attrezzarsi a nuove sfide (in politica estera, con la fine della coincidenza di interessi con gli Stati Uniti, che modificava radicalmente il rapporto creatosi tra le due sponde dell’Atlantico all’indomani del secondo dopoguerra; negli equilibri interni, con la riunificazione tedesca e il prevedibile allargamento a Est). L’Europa aveva bisogno di stabilizzarsi realizzando un progetto che approfondisse la sua integrazione, fortificandola in vista delle spinte centrifughe che il nuovo quadro avrebbe creato. La moneta diventava l’occasione per rafforzare l’integrazione europea fino a renderla irreversibile (nel senso ben spiegato da Draghi: tale da rendere la fine dell’unità una catastrofe per tutti - il che non vuol dire che l’euro e l’unità siano indistruttibili…). Ed è un progetto che è potuto partire solo grazie ad un’azione guidata da un’avanguardia, cosa di cui ai tempi si era molto consapevoli; basta rivedere il dibattito di quegli anni sul nucleo duro e sulla federazione nella confederazione per rendersene conto. Sin dalla stesura del progetto, infatti, alcuni Stati sono stati contrari e hanno preteso, contro la determinazione degli altri a procedere, di poter usufruire di clausole speciali di opting out; ma anche tra chi aveva sottoscritto l’impegno, le riserve e le difficoltà erano tali che è stata necessaria una forte iniziativa da parte di Francia e Germania, che hanno così innescato il meccanismo di spingere gli altri, inizialmente poco pronti ad un’adesione immediata, a prepararsi ad entrare. Anche se la moneta avrebbe dovuto essere accompagnata da un’unione di bilancio, da una vera unione economica, da un’unione sociale, e soprattutto da un’unione politica, è indubbio che l’euro ha dato all’UE la forza di resistere alle tensioni fortissime dei primi anni post-Guerra fredda; e ha reso, pur con tutti i suoi limiti, l’UE abbastanza forte da riuscire a sopravvivere alla crisi economica e finanziaria.
Ora, però, tutto questo non basta più. La differenza rispetto al passato è che all’interno del Consiglio e del Consiglio europeo si è inserito il tarlo distruttivo degli atteggiamenti eversivi anti-europei di molti governi. Per quanto il sistema fosse farraginoso e inefficiente, per quanto contraddittorio sul piano della trasparenza e della effettiva democraticità, il Consiglio e il Consiglio europeo funzionavano quel minimo per far avanzare l’Unione grazie alla condivisione, da parte di tutti, della volontà di far vivere il progetto dell’unità europea, per quanto diversamente inteso. Certo, è stato irresponsabile non modificare questo meccanismo che scavava un solco tra i partner europei, man mano che le divergenze tra gli Stati provocate della diversa capacità di rispondere alle sfide della globalizzazione e dello sviluppo tecnologico, e dai diversi interessi geopolitici aumentavano. Ma ora che il meccanismo si è rotto, e non può più funzionare, non è solo irresponsabile non agire, è diventato suicida.
Le pezze costituite da riforme per rafforzare il tradizionale metodo comunitario non saranno certo la soluzione. Quello che è necessario è davvero un salto politico per controbilanciare il potere nazionale con quello europeo, creando un meccanismo decisionale che non sia più ostaggio dei paesi membri, che non li lasci più esclusivi “signori dei Trattati”. Piaccia o no serve un’iniziativa di rottura, per aprire la strada al salvataggio del progetto europeo. Qualcosa che abbia il carattere e la forza dell’eccezionalità commisurata ai pericoli che stiamo correndo - e che forse ormai ci stanno travolgendo. Ma l’ultimo tentativo di reazione è un dovere morale per tutti i democratici.
A partire dalla Francia di Macron e dalla Germania della Cancelliera Merkel, che poche settimane fa hanno trovato un primo accordo a Meseberg, in particolare su alcuni punti per una riforma dell’Eurozona (indicando anche strumenti ad hoc: un bilancio per investimenti e uno strumento di stabilizzazione contro la disoccupazione) deve svilupparsi una forte determinazione per rilanciare l’Europa, che deve concretizzarsi nella proposta di un solido progetto di riforma. Per la prima volta da molti anni la Germania ammette che l’Euro e l’Unione europea non sono, e non lo saranno per molto tempo, due quadri coincidenti, rompendo il tabù dell’inviolabilità del quadro comunitario dietro cui sinora si era barricato il rifiuto anche tedesco per ogni vero cambiamento dell’attuale assetto europeo. Da qui, l’unica possibilità, in questo momento, che hanno i due paesi (se Berlino non si avvita in una crisi mortale) per salvare il progetto europeo è quello di lavorare per un’iniziativa di avanguardia che realizzi tra un primo nucleo di paesi una maggiore unità e un sistema più solido, più coeso, più legittimo per i cittadini e più efficace. Nel quadro comunitario a 27 è impensabile una riforma graduale dell’Unione partendo dai Trattati vigenti, dove tutti gli strumenti di flessibilità presenti implicano l’accordo per andare avanti da parte di quelli che non lo vogliono fare, e quindi un ruolo comunque costruttivo da parte di chi è contrario. Al tempo stesso un progetto costituente per cambiare i Trattati a 27 è improponibile nell’attuale situazione. Torna allora come unica via d’uscita quella di un’iniziativa di un’avanguardia, disposta a sperimentare un approfondimento che gli altri partner non sono ancora pronti a condividere. Un’iniziativa – ovviamente aperta – per creare una sovranità comune con chi è disposto, in almeno due settori chiave: quello della politica migratoria e quello della politica economica e sociale. Si tratterebbe, sul primo tema, di rafforzare il quadro unico, perseguendo politiche comuni e impegnandosi a completare Schengen, con l’avvio di una reale collaborazione in termini di sicurezza interna e di controllo condiviso delle frontiere esterne; sul secondo punto invece si dovrebbero avviare l’unione fiscale ed economica. In entrambi i campi è necessario trovare le modalità di governo condiviso, coinvolgendo le istituzioni dell’Unione perché supportino questo primo embrione di unione politica, prevedendone la successiva estensione.
Si tratta solo di un’indicazione, che dovrà essere approfondita e valutata a fondo. Quello che è certo, però, è che Francia e Germania devono riprendere il cammino interrotto con la nascita dell’Euro. Come allora bisogna riprendere l’idea di un nucleo duro di paesi che funga da magnete per contrastare le spinte centrifughe; come allora bisogna creare condizioni effettive di forte integrazione che leghino gli uni agli altri i destini degli Stati; come non è stato fatto allora, bisogna che la natura politica dell’iniziativa si traduca anche in cambiamenti istituzionali che facciano nascere una sovranità politica europea.
Solo se sapranno perseguire questo tipo di progetto Francia e Germania potranno invertire la tendenza in atto; e tutti gli Stati in grado di sostenerli devono schierarsi senza indugio al loro fianco, nella consapevolezza che solo in questo modo si lancia una sfida che mette in crisi le forze nazionaliste. L’Italia per il momento potrebbe restare fuori; o forse potrebbe spaccarsi e in nome di questa scelta trovare la forza di liberarsi dall’incantesimo leghista. La sola cosa certa che possiamo dire a noi stessi e ai nostri partner europei è in ogni caso che l’Italia non si salva senza l’Europa; ma l’Europa non si salva senza costruire la Federazione europea. Andate avanti, dunque, anche senza di noi, ma anche per noi.
Il Federalista
