Anno LVII, 2015, Numero 3, Pagina 131
Il significato storico
del processo di unificazione europea
“Si può dire che oggi non viviamo un’epoca di cambiamento quanto un cambiamento d’epoca. Le situazioni che viviamo oggi pongono sfide nuove che per noi a volte sono persino difficili da comprendere. Questo nostro tempo richiede di vivere i problemi come sfide e non come ostacoli”. Questa riflessione di Papa Bergoglio, presentata nel corso dell’incontro con i rappresentanti del V Convegno nazionale della Chiesa italiana svoltosi a Firenze il 10 novembre scorso, chiarisce bene il senso dei tempi che stiamo vivendo, e aiuta a capire il ruolo della politica oggi. Spiega, tra l’altro, perché il vecchio scontro ideologico tra destra e sinistra non corrisponde più alla realtà e perché, invece, la nuova linea di contrapposizione che divide le forze politiche riguarda piuttosto la capacità di capire le trasformazioni in atto, legate alla globalizzazione e alla rivoluzione tecnologica, per cercare di governarle, da un lato, e dall’altro invece il rifiuto di riconoscerle e di prendere atto dei cambiamenti che comportano. Lo sintetizzava bene Pietro Ichino in un articolo apparso il 9 dicembre su Il Foglio, mettendo in luce come ci siano “da una parte le politiche tendenti alla difesa delle sovranità nazionali, al ritorno alle vecchie frontiere fortificate, alla difesa dell’identità, alla protezione di imprese e lavoratori indigeni contro la concorrenza di chi viene da fuori, all’economia del ‘chilometro zero’; dall’altra le politiche tendenti, innanzitutto, alla costruzione di un ordinamento sovranazionale continentale, quindi alle riforme interne per rendere possibile l’integrazione europea, tendenti inoltre a favorire l’afflusso di investimenti stranieri come portatori di innovazione tecnologica, lo scambio culturale, la mobilità delle persone, dei beni, dei servizi. A ben vedere, la costruzione della nuova Unione europea non è altro che il primo capitolo della politica di chi vuole aprirsi alla sfida della globalizzazione e si sente in grado di vincerla. Viceversa, il rifiuto di questa prospettiva costituisce il primo capitolo della politica di chi quella sfida la respinge, vedendone come prevalenti i rischi e i costi”.
Altiero Spinelli e Mario Albertini, nella loro lunga opera di fondazione politica e teorica del federalismo, avevano in mente esattamente queste sfide quando spiegavano che l’Europa è, dal secondo dopoguerra, il laboratorio della nuova politica mondiale che prepara le risposte per l’epoca nuova dell’interdipendenza globale. Il nodo gordiano, che la nuova epoca deve riuscire a sciogliere, è infatti quello di affermare un modello istituzionale che renda possibile la condivisione della sovranità. L’attuale interdipendenza, insieme alla dimensione globale dei problemi e delle opportunità, implica la necessità di allargare l’orbita dello Stato democratico, per far coincidere l’orbita del governo democratico con la dimensione dei processi. Questo comporta l’esigenza di dar vita ad un nuovo modello istituzionale sovranazionale (federale), fondato sulla condivisone della sovranità tra diversi livelli di potere di governo; un sistema che affermi un nuovo concetto di popolo, capace di abbracciare l’unità nella diversità e di rendere possibile una molteplicità di appartenenze e identità per ciascun cittadino. Viceversa, la politica “normale”, che pensa ed agisce nel quadro del potere esistente (nazionale), non è in grado di “vivere i problemi di oggi come sfide e non come ostacoli”, e li percepisce esclusivamente come minacce, proprio perché rimane prigioniera del mito dello Stato-nazione come detentore in ultima istanza della prerogativa della sovranità; e non riesce a superare l’idea che il popolo debba avere necessariamente un’identità chiusa ed esclusiva, che si forma intorno all’idea di nazione, la quale resta il quadro naturale della politica e della solidarietà. Mantenendo questa prospettiva, la politica è semplicemente impotente di fronte alla realtà.
La costruzione europea ha incarnato nel sentire dei padri fondatori, prima ancora che nell’approfondimento teorico, esattamente questa sfida del superamento della dimensione nazionale esclusiva. Per questo, come tante volte abbiamo ripetuto sulle pagine di questa rivista, in Europa non si gioca solo il futuro del nostro continente, ma quello dell’umanità. E’ proprio con il processo di unificazione europea che la battaglia per l’affermazione del nuovo modello alternativo a quello nazionale si vince o si perde, e che si introduce il cambiamento capace di dare alla politica gli strumenti per governare la globalizzazione oppure che ci si arrende all’incapacità di fronteggiare il nuovo. Nessuna altra parte del mondo è pronta per tentare un simile esperimento, e finché in Europa la costruzione di un nuovo assetto politico democratico sovranazionale non avrà avuto successo, la realtà dello Stato-nazione continuerà ad essere dominante. Quella nazionale è una realtà che può ancora contare sul peso della sua lunga storia, fatta anche di successi nella sua parte iniziale, e su un consenso cristallizzato nei rapporti di potere che ancora reggono il mondo; e che può contare anche sulla mancanza di alternative culturali, visto che il pensiero politico resta legato alle categorie nazionali del passato e non vuole – o non sa – impossessarsi delle categorie federaliste per costruire il nuovo a partire da esse. Il nazionalismo ha anche dalla sua l’inerzia, che fa sì, come ricordava Machiavelli, che “non è cosa più difficile a trattare, né più dubbia a riuscire, né più pericolosa a maneggiare, che farsi capo ad introdurre nuovi ordini. Perché l’introduttore ha per nimici tutti coloro che degli ordini vecchi fanno bene; ed ha tiepidi difensori tutti quelli che degli ordini nuovi farebbono bene, la qual tiepidezza nasce parte per paura degli avversari, che hanno le leggi in beneficio loro, parte dalla incredulità degli uomini, i quali non credono in verità le cose nuove, se non ne veggono nata esperienza ferma”.
Sono queste le ragioni che rendono universale l’impresa in atto in Europa. Condividere questa prospettiva permette anche di cogliere come sia angusto l’orizzonte entro il quale, al contrario, quasi tutti tentano di confinarla. Chi pure vuole difendere il processo europeo, quasi sempre fatica a trovare gli argomenti, specie in questa fase così tormentata, perché non riesce a vedere l’effetto di cambiamento profondo che l’unificazione federale avrebbe sugli stessi paesi europei e nel mondo. La Federazione europea è innanzitutto un progetto di civiltà, ben oltre il benessere che pure renderebbe possibile, e ben oltre il semplice raggiungimento della dimensione adeguata come europei per poter giocare un ruolo attivo nel quadro internazionale.
* * *
Utilizzare la sfida della condivisione della sovranità come punto di vista per analizzare il processo europeo permette anche di cogliere con molta chiarezza le dinamiche in corso. Dopo il fallimento della CED, che ha significato il rigetto da parte dei paesi europei, e della Francia in primis, del “sacrificio” della sovranità nazionale, la strategia adottata per portare avanti il processo si è incentrata sull’avanzamento dell’integrazione economica, con l’idea di “preparare” in qualche modo il passaggio politico, rendendo gli Stati europei interdipendenti sul piano materiale. Il progetto politico è comunque rimasto, fino alla metà degli anni Novanta, un punto di riferimento culturale imprescindibile per gli europei, senza il quale né il mercato, prima quello comune e poi quello unico, né il rafforzamento istituzionale della Comunità (in particolare con l’elezione diretta del Parlamento europeo), né l’introduzione della moneta unica sarebbero stati possibili. La Comunità non si è mai limitata ad essere “un’area di libero scambio”, proprio perché solo la natura politica del processo europeo ha reso possibile aperture e armonizzazioni legislative, convergenze e politiche, nonché redistribuzioni, altrimenti impossibili: il successo del processo europeo di integrazione economica è stato reso possibile proprio dalla prospettiva di integrazione politica che lo supportava. Il confronto, sotto questo aspetto, con l’EFTA, l’associazione europea di libero scambio costituita nel 1959 da molti dei paesi che non aderivano alla Comunità europea, è illuminante.
Nonostante questo dato di fatto, la consapevolezza che la creazione dell’unità politica lasciata sullo sfondo della costruzione economica avesse una natura costituente, nel senso di implicare una cessione da parte degli Stati non solo di competenze, ma anche di sovranità e poteri diretti sui cittadini, non è più stata esplicitata dalla classe politica, se non dai federalisti. Anzi, il tentativo di minimizzare questo passaggio dipingendolo come una sorta di passaggio “morbido” di competenze che i governi nazionali accettavano di gestire in comune, “coordinandosi”, è stato predominante. Negli anni si è offuscata la consapevolezza di cosa volesse effettivamente dire, sotto il profilo istituzionale, costruire la federazione europea. In parte ha contribuito a questo fatto l’ingresso nella Comunità della Gran Bretagna, che ne ha modificato la composizione omogenea. Dopo il 1973, una parte influente, anche se minoritaria dei membri non intendeva partecipare ad un progetto politico, ma solo economico, e si comportava di conseguenza, opponendosi ad ogni scelta che sottraesse prerogative e capacità di controllo diretto agli Stati nazionali. Ma in parte è stata anche una scelta di comodo dei paesi fondatori, che, rafforzati dal successo economico dell’integrazione europea e rassicurati dalla situazione di relativa stabilità internazionale creata dalla Guerra fredda, non pensavano più, concretamente, alla necessità della federazione europea.
La nascita dell’euro, come abbiamo tante volte ripetuto, ha costituito, sotto questo aspetto, un momento di rottura, e ha comportato un salto di qualità politico irreversibile. In particolare ha messo all’angolo la Gran Bretagna, costringendola ad accettare che gli altri membri proseguissero sulla via dell’approfondimento dell’integrazione. Anche se c’è voluto almeno un decennio perché le contraddizioni di una moneta unica priva delle necessarie istituzioni politiche emergessero, con la crisi finanziaria, economica e politica esse sono diventate evidenti, ed oggi l’Unione europea è tornata a confrontarsi con la necessità che a partire dall’unione monetaria si completi la costruzione della federazione europea, pena l’implosione dell’intero edificio comunitario.
Tuttavia, il nodo della sovranità resta un tabù difficile da superare. E’ proprio questo il punto non ancora accettato dagli Stati, nonostante ormai si parli di unione politica, e di poteri di governo e di capacità fiscale da attribuire alle istituzioni europee; ma non è un caso se non si è ancora passati dalle parole ai fatti, e se le decisioni sui passaggi politici cruciali continuano a venir posticipate. In questo modo, però, il circolo vizioso della mancanza di fiducia reciproca tra i paesi e della loro reazione nazionalistica di fronte ai problemi tende ad autoalimentarsi, favorendo anche la crescita delle forze populiste; e questo a sua volta rende sempre più difficile trovare gli accordi per avviare la costruzione dell’unità politica.
C’è stata una fase, soprattutto nel 2012, in cui sembrava che passaggi specifici, su punti parziali, ma sufficienti per spostare l’asse del potere dagli Stati all’Europa (come, ad esempio, un embrione di bilancio dell’eurozona), fossero possibili, utilizzando magari le forme di flessibilità previste dai trattati. Ma il fatto che non si sia mai riusciti a realizzarli, nonostante fossero ritenuti necessari e non ci fossero dubbi sulla loro importanza, dimostra che, finché gli Stati membri non accettano di sciogliere il nodo della condivisione della sovranità, il salto qualitativo della nascita di un governo federale europeo, anche in forma embrionale, non avviene. Un’ulteriore dimostrazione la sta dando la questione del completamento dell’unione bancaria, che oggi viene messo in discussione e rimandato perché anch’esso tocca il problema della sovranità.
A maggior ragione, questa contraddizione in cui si dibattono gli Stati negando la necessità di dover costruire un nuovo potere europeo tende a diventare esplosiva di fronte al problema della sicurezza, emerso con la crisi innescata dai flussi migratori e dagli attacchi terroristici. La necessità di un controllo delle frontiere esterne europee sottratto ai paesi membri ed affidato alla Commissione europea (il che implica anche dotarla di poteri di governo e di risorse), quella della creazione di un’intelligence europea, anche in questo caso coordinata dalla Commissione, le implicazioni nel campo della politica di difesa e della politica estera, sono tutti passaggi che mettono gli Stati di fronte alla scelta di dover cedere sul punto specifico della creazione di un governo sovranazionale. L’alternativa è rifugiarsi in un pericoloso e vano tentativo di garantire la sicurezza attraverso un rafforzamento dei controlli nazionali, con il risultato di smantellare conquiste imprescindibili per l’Europa, come Schengen, di alimentare il nazionalismo e la xenofobia, di alzare i toni dello scontro tra paesi membri e di rendere sempre più difficile l’accordo sulle decisioni necessarie da prendere.
Questo scenario, che presenta effettivamente il rischio della disgregazione dell’Europa, non deve però far dimenticare che l’alternativa europea alla catastrofe del ritorno al nazionalismo rimane sempre in campo, continua ad essere alimentata dalle stesse istituzioni europee e dalle voci più responsabili della politica e della cultura nei paesi membri. La difficoltà del passaggio alla Federazione europea – del resto sempre prevista dai federalisti – implica piuttosto che chi ne vede la necessità intensifichi la battaglia, e non nasconda la profondità della scelta da compiere, ma viceversa la spieghi in termini di scelta di civiltà, dimostrandone la portata rivoluzionaria e gli effetti in termini di progresso e di cambiamento per la società europea.
Non è possibile riuscire a prevedere come si possa arrivare alla decisione del passaggio di potere, se alla fine sarà presa senza aprire il cantiere della riforma dei trattati, sfruttando le soluzioni come quelle indicate dal PE che discute di come utilizzare le “pieghe” ancora sfruttabili del Trattato di Lisbona, o da Andrew Duff nella sua importante proposta di protocollo ad hoc per completare l’unione monetaria con un accordo tra i paesi dell’eurozona (Il Protocollo di Francoforte[1]); o se invece matureranno le condizioni per una riforma di tutto l’edificio dell’Unione, sulla base delle indicazioni che il Parlamento europeo potrebbe elaborare a partire dal lavoro in corso nella Commissione Affari costituzionali del PE sotto la guida di Guy Verhofstad. Sono tutte ipotesi che si rafforzano vicendevolmente, che individuano lo stesso tipo di cambiamento che serve all’Unione europea e che concorrono insieme alla stessa battaglia.
Il punto, in un momento in cui, come ricordava Mario Draghi al Parlamento europeo nel suo intervento del 1° febbraio 2016, “indubitabilmente la coesione dell’Europa è messa alla prova”, è non nascondere la realtà: il destino dell’Unione europea dipende dalla creazione di un nucleo federale attorno alla moneta unica da parte di un gruppo di paesi che, dopo 65 anni di integrazione e di percorso comune, devono accettare di dar vita ad un nuovo soggetto statale sovranazionale, la Federazione europea.
Il Federalista
[1] Adrew Duff, The Protocol of Frankfurt: a new treaty for the eurozone, Bruxelles, European Policy Centre, 2016,
http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_6229_protocol_of_frankfurt.pdf
