Anno LVI, 2014, Numero 3, Pagina 211
Dal coordinamento tra Stati all’unione politica:
la vera sfida per l’eurozona
La crisi economica e finanziaria ha messo in evidenza in modo lampante l’insufficienza dei mezzi a disposizione dell’Unione europea per affrontare periodi di difficoltà. Questa insufficienza è dovuta ai difetti genetici della moneta unica, e cioè alla pretesa, nata a Maastricht, di creare una moneta senza Stato, e dunque mantenendo la gestione della politica economica a livello nazionale: nell’illusione che, da un lato, gli squilibri esistenti tra i vari Stati si stemperassero grazie a una politica monetaria unica, dall’altro che essi potessero essere contenuti attraverso strumenti di semplice coordinamento delle politiche economiche.
In questo quadro, e di fronte a una palese mancanza di strumenti efficaci per far fronte alla crisi, negli scorsi anni il tentativo compiuto dagli Stati membri e dalle istituzioni dell’UE è stato quello di rafforzare gli strumenti esistenti, e di forzare le disposizioni dei trattati per arginare la situazione di emergenza. L’ottica adottata è stata tuttavia identica a quella che ha improntato il Trattato di Maastricht e tutti i trattati successivi: quella del coordinamento tra le politiche economiche degli Stati, della ricerca di forme di cooperazione e di intervento a livello intergovernativo. Di fatto, dunque, un’ottica di confronto e di mediazione tra le posizioni dei singoli Stati membri, che rimangono gli attori principali del processo. Da questo punto di vista sono indicativi sia i passi compiuti nella direzione del rafforzamento della vigilanza sulle politiche economiche e di bilancio degli Stati dell’eurozona, sia i meccanismi messi in opera per intervenire in aiuto dei paesi in difficoltà.
Per quanto riguarda il problema della vigilanza, i meccanismi predisposti dal Patto di stabilità e crescita erano risultati insufficienti già nel 2000, quando Francia e Germania non avevano rispettato i parametri previsti dal Patto. In effetti, in assenza di strumenti vincolanti che possano obbligare uno Stato a tenere una certa condotta, le inadempienze diventano quasi inevitabili nei periodi di recessione, nei quali per gli Stati membri diviene più difficile rispettare le indicazioni per il deficit e per il debito. D’altro lato, anche le disposizioni del Patto di stabilità, che di fatto rimettevano agli Stati la scelta di dichiarare uno di loro inadempiente, creavano un meccanismo di ricatto che in sostanza sabotava il funzionamento del Patto stesso (per il timore dei singoli Stati membri di potersi trovare dopo poco nella medesima situazione).
Per superare questi limiti, sono state apportate — sotto varie forme, dal trattato internazionale, agli atti di diritto derivato, alle misure non vincolanti — molteplici modifiche al Patto. Così, con il Patto Euro plus si è stabilito che gli Stati firmatari coordinassero in modo più stringente le loro politiche economiche e riferissero periodicamente sui loro progressi; con il Fiscal Compact si sono ribaditi i vincoli del Patto di stabilità, impegnando gli Stati a ridurre progressivamente il loro debito e inserendo un meccanismo di sanzioni quasi automatiche nel caso di superamento del parametro del 3%; con il Six-pack e il Two-pack si sono introdotti il c.d. semestre europeo e una procedura per la prevenzione degli squilibri macroeconomici eccessivi, si è introdotto il meccanismo della maggioranza qualificata inversa per decidere sanzioni nei confronti di uno Stato e si è rafforzata la vigilanza economica e di bilancio sugli Stati dell’eurozona. Si tratta tuttavia di meccanismi che si fondano sempre su un coordinamento tra Stati, limitandosi a irrigidire i meccanismi di controllo, che diventa sempre più specifico, e di sanzione.
Anche per quanto concerne i meccanismi messi in atto per venire in aiuto ai paesi in difficoltà si rimane nel solco della tradizione. Infatti, il Meccanismo europeo di stabilità — che pure rappresenta un passo importante, in quanto si tratta di un trattato internazionale che vincola solo gli Stati della zona euro, e tiene dunque conto del fatto che si tratta di Stati che hanno esigenze differenti rispetto a quelle degli altri Stati membri — è un meccanismo di carattere intergovernativo nel quale la decisione di venire in aiuto di uno Stato è subordinata a una decisione unanime del Consiglio dei governatori e che è finanziato essenzialmente dagli Stati membri.
Questo modo di procedere, e cioè il tentativo di rimanere in un’ottica di semplice coordinamento di interessi nazionali, ha dato luogo a problemi di non poco conto. Innanzitutto, si è creata una contrapposizione, dagli effetti altamente negativi, tra Stati virtuosi e Stati non virtuosi: da un lato si chiede alla Germania di intervenire pagando per tutti, non tenendo conto del fatto che le risorse fiscali di questo Stato sono quelle che provengono dai contribuenti tedeschi, e non dai contribuenti di tutta l’Unione; dall’altro, gli Stati in difficoltà non riescono oggettivamente ad uscire da soli dalla situazione di grave crisi nella quale si trovano, e le misure di austerità rischiano di aggravare tale situazione. Questo quadro accentua la sfiducia tra Stati e rende difficile una visione comune. In secondo luogo si è creata una situazione di estrema difficoltà sul piano interno, nella quale si trovano molti governi, come quello italiano: nella misura in cui i meccanismi di sorveglianza della politica economica e fiscale diventano sempre più intrusivi, un governo nazionale perde legittimità agli occhi dei cittadini, perché diviene evidente che non ha un margine di manovra e di decisione autonomo. Inoltre l’UE viene percepita come un’entità di carattere burocratico in grado di imporre solo politiche di rigore, senza riuscire a trovare una soluzione alla crisi. Tutti questi elementi fanno il gioco degli euroscettici ed alimentano il nazionalismo e il populismo.
Se si vuole uscire da questo circolo vizioso è dunque necessario rivoluzionare l’ottica nella quale ci si è finora posti nell’affrontare la crisi. E, dunque, superare il punto di vista del coordinamento tra Stati sovrani dando vita a strumenti di carattere realmente sovranazionale.
In particolare, come messo in luce anche dal Blueprint della Commissione per un’UEM autentica e approfondita, il punto di svolta è rappresentato dalla creazione di un'unione fiscale dell'eurozona, e dunque dall’attribuzione all’eurozona di risorse fiscali che confluiscano in un bilancio separato ad hoc. Si tratterebbe in altre parole, come avviene negli Stati federali, di consentire al potere centrale di procurarsi autonomamente, tramite imposte, le risorse necessarie per condurre quelle politiche che necessariamente devono essere svolte al suo livello, e agli Stati membri di procurarsi, a loro volta, le risorse fiscali necessarie per gestire le politiche che rimangono a livello nazionale. Si tratta evidentemente di un salto qualitativo notevole nell’integrazione della zona euro, che inevitabilmente dovrebbe condurre alla creazione di un vero e proprio governo economico dell’eurozona. La competenza fiscale implica infatti necessariamente una legittimazione democratica del potere incaricato di esercitarla, e dunque non sarebbe pensabile l’attribuzione di un simile potere a un organo tecnico sottratto al controllo dei rappresentanti dei cittadini.
Ora, a prima vista, questo salto sembra molto complesso da compiere, perché implica la rinuncia degli Stati dell’eurozona alla loro sovranità. A ben vedere, tuttavia, è un passo che comporta molti meno problemi e contraddizioni di quelle che nascerebbero invece inevitabilmente se si procedesse in modo ancora più netto sulla via del semplice coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri. In effetti, già da ora gli strumenti che sono stati adottati negli ultimi anni hanno manifestato la tendenza a un controllo sempre più stringente da parte delle istituzioni europee, in particolare della Commissione, non solo sulle politiche di bilancio, ma anche sulle politiche economiche degli Stati membri, e la tendenza è nel senso che la Commissione si spinga fino ad indicare agli Stati come utilizzare certe risorse e che riforme porre in essere.
Una tendenza di questo genere, se portata alle estreme conseguenze, da un lato porta allo svuotamento della sovranità statale e all’attribuzione del potere di compiere le scelte di politica economica e di bilancio ad autorità non legittimate democraticamente, dall’altro amplia surrettiziamente le competenze delle istituzioni dell’Unione, violando il principio di attribuzione e di ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri. Anche se il potere di decidere entità e utilizzo delle risorse fiscali (cardine della sovranità statale) rimarrebbe formalmente agli Stati, di fatto esso sarebbe fortemente condizionato da decisioni prese altrove, e cioè nelle istituzioni dell’Unione e in particolare dalla Commissione.
La svolta verso il federalismo fiscale — e cioè la possibilità che sia il livello europeo (eurozona), sia il livello nazionale finanzino con risorse fiscali proprie le politiche attribuite alla loro competenza — eliminerebbe invece alla radice tali problemi. In primo luogo, perché implicherebbe la creazione, a livello dell’eurozona, di un’autorità responsabile di fronte al PE (o meglio a una parte di esso) e dunque non porrebbe problemi di legittimazione democratica, in secondo luogo perché Stati membri ed eurozona avrebbero, ciascuno nella propria sfera di competenza, le risorse necessarie per svolgere un’azione efficace, in terzo luogo perché la possibilità per un’autorità fiscale dell’eurozona di tassare alcune attività economiche di rilevanza sovranazionale e di disporre di tali risorse in un bilancio separato consentirebbe di intervenire efficacemente per colmare gli squilibri tra Stati membri ed aiutare gli Stati in crisi.
Già da ora è in realtà possibile compiere dei passi in questa direzione, sfruttando due elementi nuovi nel panorama dell’UE: la nuova organizzazione della Commissione e l’imposta sulle transazioni finanziarie. La Commissione Juncker, in effetti, non solo ha visto per la prima volta applicata la procedura di nomina del Presidente prevista dal Trattato di Lisbona, e dunque ha comportato la nomina di un candidato da parte dei vari gruppi politici al PE, ma si preannuncia anche come una Commissione con un'impronta molto più politica e molto meno burocratica delle precedenti. Al Presidente sono affiancati infatti sette Vice-presidenti (sei Commissari, più l'Alto rappresentante), responsabile ognuno per un'area, nell'ambito del quale lavoreranno più commissari. In questo modo, si vuole, da un lato, evitare la parcellizzazione del lavoro della Commissione in tanti compartimenti stagni e dar vita a una gestione più collegiale; dall'altro tale scelta sottende l'intenzione di dare un impulso politico più forte ai lavori della Commissione. Ora, una Commissione più politica e meno burocratica potrebbe svolgere un ruolo di primo piano e di impulso verso un cambiamento di rotta nella gestione della crisi e verso la realizzazione delle tappe indicate nel Blueprint. Per quanto riguarda, invece, l'imposta sulle transazioni finanziarie, essa potrebbe costituire il punto di partenza per la creazione di risorse fiscali dell'eurozona. In effetti, di imposta sulle transazioni finanziarie si discute ormai da tempo ed è stata autorizzata una cooperazione rafforzata tra 11 Stati (tutti della zona euro) avente ad oggetto tale imposta. Finora, tuttavia, i passi fatti verso l'istituzione di tale risorsa si sono mossi nella vecchia ottica tradizionale. Non solo infatti una cooperazione rafforzata tra 11 Stati non andrebbe incontro alle esigenze di finanziamento della zona euro, perché includerebbe solo alcuni degli Stati che hanno adottato la moneta, ma, nel dibattito sull'utilizzo di tale risorsa, si prevede che siano gli Stati all'unanimità a decidere che quota di tale imposta vada attribuita ai bilanci nazionali e che quota sia destinata al bilancio dell'Unione. Inoltre, nel progetto attuale, la quota di imposta sulle transazioni finanziarie che gli Stati che partecipano alla cooperazione rafforzata verserebbero al bilancio UE sostituirebbe un pari importo della quota di PIL che attualmente detti Stati versano. In altre parole, l'imposta sulle transazioni finanziarie non costituirebbe una risorsa aggiuntiva per il bilancio europeo, in quanto, compensandosi con il versamento di una quota minore di PIL, non ne aumenterebbe l'ammontare.
Ora, a fronte di un approccio di questo genere, che rende l'imposta sulle transazioni finanziarie irrilevante ai fini di una soluzione europea alla crisi, tale imposta potrebbe invece avere un ruolo determinante se posta in un'ottica totalmente differente. In particolare, sia per far fronte alla disoccupazione, sia per promuovere gli investimenti.
Si tratterebbe di far confluire la quota di TTF destinata al livello europeo (il cui ammontare dovrebbe essere deciso sia dai parlamenti nazionali sia dal parlamento europeo) in un capitolo specifico del bilancio dell'Unione destinato all'eurozona (o meglio all'eurozona plus) e sottratto ai vincoli del quadro finanziario pluriennale. Le risorse confluite in tale capitolo potrebbero poi essere utilizzate da un lato per creare un sistema europeo di assistenza alla disoccupazione, dall'altro per promuovere un piano europeo di investimenti promosso e gestito dalla Commissione.
Una soluzione di questo genere rappresenterebbe il primo passo verso la creazione di una vera e propria capacità fiscale dell'eurozona, e dunque verso un governo democratico dell'economia. Si tratterebbe pertanto della svolta in grado di sbloccare l’impasse in cui il metodo del coordinamento tra interessi nazionali sta facendo precipitare l’Unione. Per l’Italia che — nella misura in cui riesce a dimostrare ai partner europei, con i fatti, di saper intraprendere il cammino delle riforme strutturali — può tornare ad incidere in modo decisivo sull’evoluzione dell’Europa, si tratta di un’occasione e di una responsabilità rispetto alle quali non può e non deve derogare. Il nostro paese ha tutto l’interesse e la possibilità di battersi per trasformare la contrapposizione attuale tra “austerità e crescita” — che di fatto è la contrapposizione tra atteggiamenti e interessi nazionali diversi all’interno dell’eurozona — in una proposta costruttiva per far compiere all’unione monetaria il salto di qualità verso l’unione politica.
Il Federalista
