Anno LIV, 2012, Numero 1-2, Pagina 3
L’ora del trasferimento
delle sovranità nazionali
Questo fascicolo de Il Federalista esce nella forma di un numero speciale, interamente dedicato alla riflessione sul tema delle riforme istituzionali per preparare la nascita degli Stati Uniti d’Europa. La sezione dei Documenti ripubblica pertanto alcuni contributi miliari nel dibattito degli ultimi venticinque anni: due testi di Francesco Rossolillo (uno del 1986 e l’altro del 2003), il documento della CDU/CSU del 1994, il manifesto di Giscard d’Estaing del 1995, un recente intervento di Joschka Fischer; a questi si aggiungono un contributo di Ugo Draetta dell’ottobre 2011 e due nuovi saggi, uno di Giulia Rossolillo e l’altro di Domenico Moro.
Innanzitutto, può essere utile cercare di spiegare le ragioni per cui si è voluto dedicare, in questo momento, l’intero numero a questo specifico argomento. Come dimostrano i due saggi di Francesco Rossolillo, il Movimento federalista, e, con esso, la rivista, hanno sempre avuto un ruolo di avanguardia nell’elaborazione delle indicazioni politico-istituzionali per far progredire l’Europa sulla via della federazione. Il ruolo specifico del MFE nel corso del processo di unificazione europea è sempre stato, infatti, quello di chiarire, da un lato, i termini della situazione di potere che si creava in seguito ai diversi passaggi del cammino dell’integrazione e, dall’altra, di individuare gli obiettivi istituzionali da raggiungere e i punti critici su cui era, o sarebbe stato, necessario far leva per far avanzare il processo. Oggi l’Europa, sulla spinta della crisi economica e politica, è arrivata alle soglie della possibilità di completare il proprio processo di unificazione, pena l’implosione dell’intera costruzione europea, e pertanto è imperativo cercare di portare il contributo federalista nel dibattito, proprio sulla base della lunga esperienza maturata, misurandosi con i nodi e con le impasse che impediscono ancora di imboccare la via dell’unità politica.
Le osservazioni da fare sono principalmente due: innanzitutto una valutazione del quadro che si è creato all’interno dell’Unione europea; e, parallelamente, un tentativo di individuare i punti decisivi per avanzare. Nel primo caso si parte dalla constatazione del peso crescente che sta assumendo la questione dell’unità politica dell’eurozona nel dibattito. Nel secondo dal fatto che questa accelerazione è stata impressa dalla Germania, che ha compiuto un salto di qualità nella consapevolezza che gli strumenti necessari all’Europa per uscire dalla crisi non sono tanto finanziari od economici quanto politici e istituzionali; anche se, per il momento, Berlino è sola su questa posizione e ancora incerta nelle proposte concrete, e ha quindi il problema di trovare il consenso dei partner europei e di individuare le soluzioni istituzionali adeguate.
La parabola della presa di coscienza tedesca, sotto l’incalzare della crisi, è stata estremamente rapida. Fino a due anni fa, prima del primo salvataggio della Grecia, Berlino (come tutti gli altri Stati membri dell’UE) riteneva che l’Unione europea, con il mercato unico a ventisette e il funzionamento basato sul metodo comunitario, fosse un quadro stabile e adeguato. L’Unione monetaria veniva vissuta non più, come era stato agli esordi con Kohl, come un fatto politico (una questione di pace o di guerra, e dunque una tappa verso la Federazione europea), ma come un passaggio tecnico necessario per il funzionamento del mercato europeo; e, pertanto, si riteneva che per governarla fossero sufficienti le regole del Patto di stabilità. Già più volte, anche su Il Federalista, si è evidenziato come lo scoppio della crisi dei debiti abbia costretto i governi a prendere atto innanzitutto dell’insufficienza del metodo comunitario; e, nel giro di pochi mesi, abbia reso evidente la necessità di distinguere il quadro dell’Unione monetaria (tornata ad essere valutata come un’impresa politica) da quello del semplice mercato, preparando perciò il terreno alla rottura con la Gran Bretagna e con i paesi che non vogliono entrare nell’euro. Ma tutto ciò non ha attenuato la situazione di pericolo per l’euro. Infatti, il metodo intergovernativo, con cui finora si è cercato di supplire alle strutturali debolezze del metodo comunitario (si rimanda, per un’analisi puntuale di queste debolezze al saggio di Giulia Rossolillo nelle pagine seguenti) e con cui si è impostata la rottura con il quadro precedente, è a sua volta — inevitabilmente — arrivato ad una nuova impasse. I passaggi cruciali di cui si discute in questo momento in preparazione del Consiglio del 28-29 giugno (cui mancano ancora alcuni giorni nel momento in cui questo fascicolo viene dato alle stampe), ossia l’unione bancaria e l’Unione fiscale ed economica, non possono essere affrontati con questo metodo; esso infatti non è in grado di sciogliere i nodi cruciali: quelli della solidarietà, della credibilità politica e della legittimità democratica.
Sul primo fronte, i nuovi strumenti europei di cui si sta discutendo nascono proprio dalla constatazione del fatto che gli aiuti finanziari ai paesi a rischio di fallimento e la creazione di “firewalls” per bloccare la speculazione finanziaria (la prima forma di solidarietà imposta dalla crisi) non sono più sufficienti, e che quindi si deve trovare il modo di arrivare alla cosiddetta “mutualizzazione del debito”; ma con l’attuale assetto istituzionale sarebbe la fine: i primi a non credere che la garanzia tedesca possa proteggere i debiti dell’intera eurozona — stante l’attuale quadro — sono i mercati, l’attacco speculativo con cui inevitabilmente reagirebbero sarebbe ancora più pesante di quelli sperimentati sinora. Ecco che, pertanto, sotto questo profilo si pone il problema che la cancelliera Angela Merkel sintetizza con la formula “passività in comune e controllo in comune devono essere sempre tenuti nella stessa mano”, e che né il Trattato sul fiscal compact né quello che istituisce il Meccanismo europeo di stabilità possono risolvere. Inoltre, la prima ragione per cui nessuno, né i mercati, né le potenze extraeuropee, si fiderebbe della solidità di un “debito europeo comune” nelle attuali condizioni, è che “questa Europa” non ha nessuna credibilità politica: non è in grado di concepire e di avviare un nuovo, indispensabile e improrogabile, ciclo di sviluppo — impossibile oggi con gli strumenti ancora esclusivamente nazionali — e non ha una politica estera, una capacità negoziale con i partner internazionali, una presenza responsabile sulla scena mondiale. Infine, la questione della legittimità democratica sta diventando drammatica. Cresce il disagio dei cittadini per un sistema che non funziona e che sembra sempre imporre dall’esterno sacrifici; e diventano sempre più insostenibili i rallentamenti e le contraddizioni causati dalla discrepanza tra esercizio, quanto meno formale, anche se in larga parte svuotato di sostanza, del controllo democratico a livello nazionale e sede europea delle decisioni.
In questo contesto, nessuna soluzione intergovernativa, a meno che non sia pensata come tappa di avvio di un processo che sfoci in equilibri istituzionali radicalmente nuovi, può, innanzitutto, essere accettabile, oltre che funzionare. E’ per questo che la Germania ha iniziato ad indicare ai partner un nuovo passaggio, con un linguaggio inconsueto e significativo: la questione del trasferimento di sovranità.
L’uso di questo termine in politica non è mai casuale: la sovranità è la fonte del potere, e, nelle democrazie, è in capo al popolo. Porre la questione della necessità di trasferire sovranità a livello europeo significa pertanto porre la questione del superamento del quadro nazionale dal punto di vista del potere, dal punto di vista della garanzia democratica, dal punto di vista dell’identità del popolo sovrano. L’approccio è alternativo rispetto a quello tradizionale di dare all’Europa nuove competenze e di creare meccanismi di gestione (in qualche modo concorrente) dei relativi poteri; si tratta di una vera e propria rivoluzione copernicana, con cui si mette in evidenza il fatto che l’Europa sopravvive se, e solo se, si fa Stato. Questo, ormai, non è più “lo slogan dei federalisti”: è il disegno della Germania, che, forte della propria coscienza storica recente e della propria struttura federale (che le permette di concepire l’esistenza di un popolo federale europeo, che si unisce pur conservando le proprie anime differenti e mantenendo a livello nazionale capacità di autogoverno), e forte del dibattito costituzionale interno che ha sempre accompagnato il processo europeo, non teme la fusione in un quadro europeo federale.
E’ evidente che questo non significa che gli Stati Uniti d’Europa si costruiranno con un’unica decisione eclatante al prossimo vertice europeo, o a quelli successivi. Nel momento in cui è scoppiata la crisi, sia a causa della sua natura finanziaria ed economica (che quindi non poneva la stessa urgenza immediata di una minaccia alla sicurezza ipotizzata da Francesco Rossolillo come condizione per la scelta radicale da parte dei governi di un Patto federale), sia a causa dell’impreparazione (politica e culturale) con cui i paesi dell’eurozona si sono trovati ad affrontarla, Germania e Francia hanno potuto, e saputo, imboccare solo un cammino graduale di rafforzamento progressivo della coesione europea; ma, come l’accelerazione del dibattito in Germania dimostra, pur nella gradualità della costruzione dell’unità politica, è ormai giunto il momento di indicare con precisione il modello istituzionale cui si vuole arrivare e di individuare le tappe del percorso necessario per raggiungerla. Questa è ormai diventata la condizione per ogni ulteriore passo avanti; per usare le parole di Draghi: “I governi dei paesi della zona euro devono definire, insieme, e in modo irreversibile, la loro visione della costruzione politica ed economica che sarà alla base della moneta unica”.
Sotto questo profilo, gli interventi delle istituzioni comunitarie non aiutano molto. Tutto il lavoro della Commissione e del Parlamento europeo, che pure sono costretti a fare proposte che investono esclusivamente la zona euro, è improntato all’idea della conservazione del metodo e del quadro comunitari. La loro concezione è sempre animata dall’idea di mantenere l’eurozona come sottogruppo all’interno dell’Unione, regolata in base a misure ad hoc, ma controllata dalle istituzioni dei Ventisette; e non prevede trasferimenti di sovranità. Le istituzioni europee, quindi, non si rendono conto né del fatto che la scelta della rottura con la Gran Bretagna è necessariamente irreversibile, né dell’urgenza di ridefinire il funzionamento delle istituzioni comunitarie in modo che possano svolgere un ruolo nel nuovo quadro “a cerchi concentrici” che si è già delineato con i nuovi trattati, né, tantomeno, della necessità di rifondare le basi della convivenza in Europa, che non può più poggiare sui rapporti tra Stati membri sovrani (che fungono da tramite rispetto ai propri cittadini), ma deve fondarsi sulla legittimazione diretta da parte dei cittadini europei, benché questi restino organizzati anche in Stati nazionali.
Questa inerzia della Commissione e del PE ottiene, di fatto, come risultato, solo quello di rafforzare il fronte intergovernativo (di cui è capofila al momento la Francia, ma con il sostegno anche dell’Italia, che pure, come da sua tradizione, dovrebbe, e potrebbe, giocare un ruolo decisivo in favore dell’unità federale) e di alimentare le proposte che premono per la definizione di istituzioni specifiche, ma intergovernative, per il quadro dell’eurozona (investendo il Consiglio, in composizione ristretta, di poteri esecutivi, e creando una Camera dei rappresentanti dei parlamenti nazionali dell’eurozona con funzioni di controllo e legittimazione democratica — proposte che vengono da lontano: è molto utile in questo senso rileggere sia il manifesto di Giscard del 1995, ma per l’attualità anche le più recenti considerazioni di Fischer). A questo proposito bisogna sottolineare che queste ipotesi di tipo intergovernativo non possono funzionare, se non come un primo passo e solo a condizione che siano già inserite in quel disegno politico di ampio respiro di cui si parlava poco sopra, perché il tentativo di costruire la democrazia europea rafforzando il controllo nazionale sulle decisioni comuni è in realtà un modo per impedire la formazione di una volontà generale europea, e, viceversa, per alimentare la ri-nazionalizzazione. D’altro lato, l’analisi del quadro attuale dimostra che l’unica possibilità di garanzia democratica, già in questa prima fase, può venire solo da un Parlamento europeo capace di lavorare a geometria variabile e che quindi, all’interno del nucleo, operi in composizione ristretta (quella che coincide con i deputati dei paesi dell’eurozona che accettano il percorso della cessione di sovranità). Per questo sarebbe molto importante una presa di coscienza da parte dei parlamentari europei di questi paesi della funzione cruciale che avrebbe una loro battaglia all’interno del PE per delineare il progetto di un nuovo quadro istituzionale dell’Europa a cerchi concentrici, con al centro il nucleo dell’eurozona federale e democratico, da proporre a sostegno della richiesta tedesca circa il trasferimento di sovranità a livello europeo. E’ difficile pensare, infatti, di poter costruire la democrazia europea senza che le forze politiche e i loro rappresentanti nelle istituzioni europee e nazionali prendano coscienza della natura e delle sfide della lotta necessaria per arrivarvi; e senza che contribuiscano a formare in questo senso l’opinione pubblica. E sempre per questa ragione è così sterile il dibattito che si avvita sulle scelte di politica economica senza cogliere la priorità delle condizioni politico-istituzionali che le rendono possibili o che le impediscono.
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I pericoli e gli ostacoli da superare lungo la via della costruzione degli Stati Uniti d’Europa sono quindi ancora moltissimi, e devono essere affrontati in tempi brevi. Come si diceva, il contributo al dibattito in corso che si vuole dare con la riproposizione di analisi e documenti che hanno segnato la riflessione sulle questioni istituzionali degli ultimi venticinque anni del processo europeo, e soprattutto con i nuovi saggi contenuti in questo volume, è principalmente quello di evidenziare alcuni punti fermi indispensabili per orientarsi sulle scelte da compiere e per inquadrare le necessarie riforme istituzionali. Sotto quest’ultimo aspetto, le proposte avanzate per il momento dalla Germania mostrano infatti ancora molta confusione e ambiguità. Se la coscienza della necessità di costruire l’unità politica all’interno dell’eurozona è ormai acquisita, tuttavia si fatica a capire e a prevedere se questo quadro definito dall’adesione alla moneta unica debba andare a costituire un nucleo all’interno della più vasta Unione europea (che continuerebbe a coincidere con il mercato unico), o se, viceversa, l’Unione stessa debba restringersi alla dimensione dell’Unione monetaria, escludendo i paesi che non sono disposti ad adottare l’euro e a cedere sovranità politica e che quindi dovranno rinegoziare dall’esterno la propria appartenenza al mercato unico. E’ chiaro che i tempi non sono ancora maturi per definire quale delle due alternative finirà con il realizzarsi. Ed è anche chiaro che a seconda delle due opzioni si creerà un sistema istituzionale molto diverso. Nel secondo caso le attuali istituzioni dell’Unione potranno diventare, dopo una profonda riforma, le istituzioni della Federazione; nel primo caso invece convivranno istituzioni che lavorano a geometria variabile con istituzioni diverse per i due ambiti. In particolare — ed è il tema su cui riflette Giulia Rossolillo nel suo contributo ed è anche il punto che si ricordava nelle riflessioni precedenti — il Parlamento europeo (di cui è difficile pensare una duplicazione, ossia immaginare che possa essere eletta a suffragio universale un’altra Camera alternativa) è sicuramente un organo che può funzionare a geometria variabile; mentre è difficile pensare ad un esecutivo che valga sia per il nucleo federale sia per il quadro comunitario-intergovernativo del mercato unico; per cui la Commissione potrà o evolvere nel governo del nucleo, ma in questo caso dovrà essere composta solo da membri che provengono dai paesi dell’euro — oltre a dover essere eletta e legittimata direttamente tramite il Parlamento europeo in composizione ristretta; oppure resterà l’istituzione che è ora e non potrà svolgere ruoli esecutivi nel quadro del nucleo. Proprio intorno alla Commissione, da un lato, e alle proposte relative all’istituzione preposta al governo dell’eurozona, dall’altro, si creano pertanto le maggiori ambiguità. Lo dimostrano le ipotesi che vengono ventilate per rafforzare il ruolo del Consiglio ristretto nel quadro dell’UEM da un lato, e le proposte per eleggere direttamente il presidente della Commissione dall’altro. E’ chiaro che queste ultime, volte a politicizzare e “democratizzare” la Commissione, nel contesto a ventisette in cui sono pensate sono contraddittorie, né riescono, per il momento, ad anticipare il primo scenario dell’Unione ristretta, nella misura in cui non cercano di incidere sulla composizione di questo organo.
E’ pertanto importante sottolineare come, qualunque possa essere la struttura finale dell’Europa a cerchi concentrici, oggi il quadro in cui si possono fare avanzamenti istituzionali è quello dell’eurozona (allargata) definita dal Trattato del MES, da quello del fiscal compact e, presumibilmente, dalle decisioni che emergeranno nei prossimi vertici. E che, concretamente, il punto cruciale su cui si misureranno gli avanzamenti effettivi, come mette in evidenza Domenico Moro nel suo saggio, riguarderà innanzitutto il potere impositivo e le istituzioni cui si demanderà l’esercizio di tale potere e la gestione delle risorse proprie europee che ne deriveranno.
Ricapitolando, se l’esigenza ineludibile è quella di avviare il percorso che deve portare i paesi dell’eurozona al trasferimento di sovranità, perché solo in questa prospettiva hanno un senso sia gli interventi in campo finanziario (come la creazione della cosiddetta unione bancaria o gli euro-bills), sia quelli in campo economico (come il Patto per la crescita in Europa elaborato dalla Francia), il primo banco di prova dell’esistenza di una volontà politica reale in questo senso è rappresentato proprio dal passaggio alla creazione di un potere impositivo europeo autonomo nel quadro dell’eurozona e dalla capacità di trovare soluzioni istituzionali innovative adeguate a questo scopo, iniziando anche a coinvolgere su questo terreno, nell’ottica di creare le prime forme di controllo e legittimazione democratici, i parlamentari europei dell’eurozona.
Il Federalista
