XXX année, 1988, Numéro 3, Page 221
UNION EUROPEENNE ET COMMUNAUTE EUROPEENNE :
DEUX ORDRES INSTITUTIONNELS INCOMPATIBLES ?*
Quand, en 1984, le Parlement européen approuva, à une large majorité, le Projet de traité sur l’Union européenne, il choisit de subordonner l’entrée en vigueur du nouveau traité à la ratification d’un certain nombre d’Etats membres de la CEE (art 82 du Projet du 14 février 1984). Les raisons de cette orientation sont les mêmes qui, il y a deux siècles, en 1787, poussèrent la Convention de Philadelphie à décider que les ratifications de neuf Etats sur treize étaient suffisantes pour permettre l’entrée en vigueur de la constitution fédérale américaine : dans les deux cas, on voulut éviter qu’une minorité réduite d’Etats, voire même qu’un seul Etat, puisse bloquer le processus d’unification fédérale voulu par la majorité.
Le projet de 1984, au contraire, n’a pas pris en considération la nature et la discipline des rapports juridiques qu’il y aurait entre les Etats de la future Union européenne et les Etats de la Communauté qui n’auraient pas accepté — du moins dans un premier temps — d’adhérer à cette même Union : le projet se limita à établir que les gouvernements des Etats de l’Union « se réuniront pour décider d’un commun accord… des relations avec les Etats membres qui n’ont pas encore ratifié » (art. 82 du Projet). La question est importante, étant donné que l’attitude des Etats éventuellement contraires à la transition de la Communauté à l’Union pourra être bien différente suivant que cette dernière se présente comme une rupture des engagements communautaires ou, par contre, comme une construction nouvelle sauvegardant ces engagements. Même dans le cas, non improbable, que certains Etats soient, de toute façon, contraires à la perspective de l’Union, la mise en place institutionnelle de l’Union et un engagement formel de ses membres, qui ne compromettraient pas l’acquis communautaire à l’égard des Etats de la CEE non-adhérents à l’Union, aboutiraient à enlever aux Etats contraires à l’Union même, un motif d’opposition politiquement et juridiquement très fort. Le moment pourra venir — tôt ou tard, cela n’est pas actuellement prévisible — où les circonstances et la volonté politique de certains Etats mettront de nouveau à l’ordre du jour l’objectif de l’Union, dans une perspective institutionnelle comparable à celle définie par le projet de 1984 : pouvoir de codécision du Parlement européen dans le domaine du législatif, abolition du droit de veto, renforcement du pouvoir de gouvernement de la Commission. Il est tout juste nécessaire de rappeler que ces propositions de réforme institutionnelle sont dues, à la base, à des instances d’une plus grande efficacité (étant donné que la règle de l’unanimité a pour effet inévitable de paralyser toute décision lors de controverses) et à des raisons de principe (étant donné que les institutions communautaires actuelles violent aussi bien le critère de la séparation des pouvoirs que les règles fondamentales de la démocratie, vu que l’organe qui représente le peuple ne possède pas le pouvoir législatif).
Il sera alors important d’avoir, au préalable, exploré et mis au point toute une série de critères juridiques et institutionnels de compatibilité entre l’Union européenne possible et la Communauté actuelle, et cela pour les motifs déjà expliqués.
Sur ce thème, jusqu’ici négligé, s’est tenu à Milan, le 16 novembre 1987, un Colloque organisé par la Faculté de Droit de l’Université, auquel ont participé un certain nombre de spécialistes italiens en droit international, droit constitutionnel, droit communautaire.
Les prémisses politologiques, les raisons et les perspectives qui conduisent à poser le problème de la compatibilité entre Communauté et Union ont été exposées par Francesco Rossolillo, vice-président de l’Union européenne des Fédéralistes. Le fait de supposer qu’il existe une même volonté de progrès dans tous les pays de la Communauté n’étant pas réaliste — a-t-il dit — il faut prévoir des procédures et des solutions qui ne bloquent pas le processus, tout en donnant des garanties à tous. D’ailleurs, ni la CECA, ni la CEE ne seraient nées si l’on avait voulu, à tout prix, dès le début, l’adhésion de l’Angleterre, par exemple.
Le problème juridico-institutionnel de la compatibilité entre Union et Communauté a été posé par Antonio Padoa Schioppa (Université de Milan), qui a exposé une hypothèse de solution sur laquelle il a sollicité l’avis des experts en droit international et communautaire, présents au Colloque. La base fondamentale de cette hypothèse est le principe selon lequel l’Union ne serait, en aucun cas, habilitée à violer le droit communautaire et l’acquis communautaire. Les ressources de l’Union seraient différentes et ultérieures par rapports aux entrées de la Communauté. Les organes de l’Union, bien que formellement distincts de ceux de la Communauté, seraient composés des mêmes personnes, dans les limites toutefois des membres des pays adhérents à l’Union. Les compétences de l’Union seraient en partie concurrentes (conformément au principe précité), en partie séparées. Le Colloque a débattu de ces propositions de façon articulée et animée.
A la question de base de cette rencontre, les rapporteurs ont répondu d’un commun accord que, sur le plan technico-juridique, des mécanismes institutionnels comparables à celui défini dans la proposition peuvent très certainement être conçus dans le but de rendre possible la compatibilité entre la Communauté et l’éventuelle Union européenne.
Les difficultés sont cependant d’un ordre différent pour ce qui concerne les divers organes et secteurs de compétence. Pour ce qui est des organes, le fait de prévoir un fonctionnement à deux niveaux du Parlement européen et du Conseil des Ministres est relativement plus simple ; par contre, le fait d’imaginer que cela puisse se faire à l’intérieur de la Commission est relativement plus complexe. Pour ce qui est des compétences, le terrain des matières qui ne sont pas reprises dans les traités de Rome (de la monnaie à l’énergie, à la défense elle-même) peut être plus facilement parcouru par l’Union, plutôt que par la Communauté, même s’il n’est certainement pas impossible de créer un mécanisme de compétence concurrent qui, toutefois, attribuerait la priorité au droit communautaire.
De façon plus générale, l’article 41 de la Convention de Vienne sur les traités internationaux prévoit la possibilité d’un nouveau traité entre une partie des Etats signataires d’un précédent traité, à condition que ce dernier ne l’interdise pas et ne lui soit pas incompatible. Le traité d’Union pourrait se situer dans cette perspective, d’après Francesco Capotorti (Université de Rome), qui fait cependant observer que la construction européenne pourrait en résulter moins compacte et que le Parlement européen pourrait avoir des difficultés pour s’engager dans cette voie. D’autre part, a fait remarquer Fausto Pocar (Université de Milan), cette même Convention de Vienne ne requiert pas nécessairement que tous les Etats adhérents au premier traité donnent leur consensus à la décision d’une partie d’entre eux d’en signer un deuxième.
D’autres interventions ont mis l’accent sur les potentialités positives des institutions communautaires actuelles, pas encore pleinement utilisées, selon l’avis des intervenants. Antonio Tizzano (Université de Naples) a reconstruit les événements qui ont conduit à l’approbation de l’Acte unique — au cours desquelles un pays (l’Italie) a, pour la première fois, subordonné son propre accord à celui du Parlement européen — en soulignant les aspects qui comportent un engagement plus actif du Parlement européen et en estimant que le temps n’est pas encore venu pour des progrès ultérieurs en matière institutionnelle. Le rôle créatif de la jurisprudence communautaire a été mis en relief par Alberto Santa Maria (Université de Milan), en faisant référence aux résultats profondément innovateurs qui sont nés du principe de l’efficacité directe du droit communautaire à l’intérieurs des institutions de chaque Etat.
Alberto Predieri (Université de Florence), également, a attiré l’attention sur les obstacles importants que la perspective de l’Union présente dans cette phase, même si l’insuffisance des institutions communautaires actuelles, tout particulièrement dans le domaine de la légitimation démocratique, est évidente.
Un mandat constituant attribué au Parlement européen pourrait être décisif et, dans ce but, un referendum organisé dans chaque Etat (voire même au niveau communautaire) pourrait constituer un fort aiguillon. Un éventuel referendum consultatif pour l’Europe pourrait être mis en place, en Italie, également par voie ordinaire.
Il n’est pas dit qu’il ne soit pas possible et opportun de recourir de nouveau, dans le futur, à la procédure prévue par l’article 236 pour la révision des traités de Rome — a observé Franco Mosconi (Université de Pavie) — au moins dans le but de vérifier concrètement les perspectives d’un engagement de tous les Etats de la Communauté actuelle dans la voie future vers l’Union. S’il devait ensuite s’avérer que certains Etats ne sont, en aucune façon, disposés à avancer, ni à consentir que les autres avancent, il faudrait se poser la question — sur laquelle Riccardo Luzzatto (Université de Milan) a attiré l’attention — de savoir s’il ne sera pas inévitable de devoir payer (ou d’être, de toute façon, disposés à payer) le prix de la rupture. On aperçoit ici le nœud central de la discussion sur laquelle le Colloque a voulu ouvrir le débat. Il s’agit justement du problème concernant le consensus de tous — consensus souhaité, bien entendu, mais aussi indispensable pour progresser ? — qui rend plus significative l’interrogation sur la compatibilité entre Communauté et Union. Une réponse positive à la question sur la compatibilité aurait comme résultat de placer les Etats favorables à l’Union dans une condition assez forte, également sur le plan des négociations, par rapport aux autres Etats de la Communauté. C’est pourquoi il ne faut absolument pas exclure la possibilité que tous les Etats finissent par adhérer. Dans le cas où cela n’arriverait pas, non seulement l’entrée dans l’Union serait toujours possible, mais aussi l’engagement de ne pas violer le droit communautaire devrait être scrupuleusement observé par l’Union, la Cour de Justice communautaire s’en portant garante.
Antonio Padoa Schioppa
APPENDICE**
Formulons l’hypothèse qu’un groupe assez nombreux d’Etats membres de la Communauté européenne (par exemple, les six Etats fondateurs plus l’Espagne et l’Irlande) manifeste la volonté politique d’avancer vers l’Union européenne par l’adoption de réformes institutionnelles correspondant à celles prévues par le Projet du Parlement européen du 14 février 1984 : attribution au Parlement européen lui-même du pouvoir législatif communautaire, à exercer de concert avec le Conseil des Ministres, délibérant à la majorité ; renforcement des pouvoirs de gouvernement de la Commission.
La question sur laquelle nous souhaiterions engager une réflexion est la suivante : est-il possible d’imaginer un cadre institutionnel de l’Union qui ne porte pas préjudice au fonctionnement des institutions communautaires, de façon à défendre les Etats membres de la Communauté qui n’ont pas retenu opportun d’adhérer à l’Union elle-même ? Si la réponse était affirmative, il serait concevable que le nouveau traité sur l’Union européenne puisse être préparé avec l’accord de tous les Etats membres et également de ceux qui — du moins au début, mais la porte devrait tout naturellement rester toujours ouverte — n’auraient pas jugé nécessaire d’adhérer à l’Union. Au pire, cela supprimerait ainsi un alibi pour s’opposer à l’Union au nom de la Communauté.
Essayons d’énoncer, de façon schématique, certains principes de réponse positive (c’est-à-dire dans le sens de la compatibilité) à la question que nous avons formulée : les rapporteurs et les intervenants au Colloque exprimeront leur avis sur la mise en pratique et la cohérence de ces principes — en plus que sur les autres aspects de la thématique dont il est ici question.
Considérons le problème de la compatibilité entre Union et Communauté sous quatre aspects : les principes, les ressources, les organes, les compétences.
1. Les principes.
a) Aucune décision qui soit en opposition avec le droit communautaire et avec l’acquis communautaire devrait être interdite à l’Union.
b) Les limites juridiques qui devraient être attribuées à l’Union sont les mêmes que celles qui sont actuellement en vigueur pour les Etats membres à l’égard de la Communauté : là où un Etat peut décider de façon autonome sans violer les traités de Rome et le droit communautaire, l’Union devrait pouvoir le faire.
c) L’Union devrait donc pouvoir décider — grâce aux procédures et aux organes qui lui sont propres — secundum legem et praeter legem, non contra legem (lex indiquant le droit communautaire).
d) Si l’Union prenait des décisions sur un terrain pas encore cultivé par la Communauté, mais qui ferait partie de ses compétences, les organes de la Communauté devraient pouvoir décider, en tant que tels, conformément aux procédures communautaires, à tout moment.
e) On pourrait consentir aux Etats membres de l’Union la possibilité d’adopter — en vue de délibérations communautaires — des procédures préliminaires cohérentes avec les principes de l’Union, qui, par rapport à la Communauté, auraient la valeur de simples interna corporis (par exemple, vote préliminaire du Parlement européen).
f) La Cour de Justice garantirait le respect de ce qui précède.
2. Les ressources.
Les moyens financiers et le budget de l’Union devraient être distincts de ceux de la Communauté. Les initiatives de l’Union seraient financées par des ressources additionnelles par rapport aux ressources communautaires, en attribuant, par exemple, au budget de l’Union une quote-part supplémentaire de la TVA nationale.
3. Les organes.
L’Union européenne pourrait adopter les mêmes organes de la Communauté (parlement européen, Conseil des Ministres, Commission, Cour de Justice) qui, pour les sessions de l’Union, seraient composés par les mêmes personnes qui en font partie pour les sessions de la Communauté, mais sans la participation (si ce n’est en tant qu’auditeurs) des membres des Etats non adhérents à l’Union. Les pouvoirs et les rapports entre les organes de l’Union seraient définis dans le traité de l’Union.
Les parlementaires européens, les ministres, les commissaires et les juges provenant des Etats de l’Union agiraient donc à double titre, qu’il s’agisse de décisions de la Communauté ou de décisions de l’Union. Si, du point de vue de l’identité juridique et des pouvoirs, les organes des deux institutions seraient naturellement distincts, l’unicité de la procédure de nomination et la correspondance des personnes simplifieraient grandement les choses. Jours de réunion et présidents seraient distincts. Les structures administratives de la Communauté, dûment augmentées et subventionnées pour couvrir le coût du travail additionnel, pourraient également servir à l’Union.
4. Les compétences.
Les problèmes qui naîtront de la compatibilité des deux structures de la Communauté et de l’Union méritent un examen attentif à effectuer séparément dans chaque secteur. Dans cette réunion, nous nous limitons à souligner le fait qu’il y aura certainement des secteurs où la compatibilité sera mineure et minime et d’autres où elle sera majeure ou maximale.
Agriculture : s’agissant du secteur le plus complètement cadré de la CEE, il pourrait se situer en dehors du rayon d’action de l’Union.
Marché unique : les Etats de l’Union pourraient — en respectant les principes précités — donner au processus une impulsion supplémentaire, en procédant, par exemple, avec plus de rapidité à l’adoption des mesures suggérées par le Livre blanc. Il serait nécessaire d’effectuer sur ce point une étude spécifique de compatibilité.
Politique sociale et politique régionale : les Etats de l’Union pourraient attribuer à ces secteurs une quote-part importante du budget de l’Union.
Monnaie : l’exemple du SME a montré la praticabilité d’accords de grande portée assumés par un groupe d’Etats de la Communauté. Les progrès institutionnels ultérieurs — jusqu’à la création d’une Banque centrale de l’Union — pourraient être accomplis sans créer des problèmes de compatibilité juridique par rapport aux principes de droit communautaire.
Je termine en soulignant que celles formulées présentement, constituent seulement quelques-unes des possibilités de solution du problème énoncé en introduction. Ce sont des possibilités qui pourront être appliquées seulement en vertu d’une volonté politique dont il ne nous appartient pas, en ce lieu, d’évaluer l’entité et la portée. C’est aux spécialistes qui ont accepté de participer au Colloque — et dès à présent je les remercie au nom de la Faculté — de donner une première évaluation technique de cet éventail complexe de problèmes. Pour une fois, nous nous livrerons ici à un exercice intellectuel sur le terrain du ius condendum, en partant toutefois de la base, maintenant consistante, du ius conditum communautaire. Pour tous, et plus particulièrement pour les étudiants qui sont ici nombreux, il pourra s’agir d’une expérience intéressante.
* Compte-rendu du Colloque qui a eu lieu à la Faculté de Droit de l’Université de Milan, le 16 novembre 1987.
** Document présenté au Colloque par Antonio Padoa Schioppa ; le document est le résultat de discussions avec Franco Mosconi et Francesco Rossolillo.
