XXX année, 1988, Numéro 3, Page 213
REFERENDUM SUR L’UNION EUROPEENNE
ET CONSTITUTIONS NATIONALES
Beaucoup parmi ceux qui s’opposent à la proposition d’un referendum sur l’Union européenne soutiennent son incompatibilité à l’égard du système constitutionnel de tel ou tel autre Etat membre de la Communauté.
La vérité réside dans le fait qu’une décision qui comporte une refonte de l’Etat, c’est-à-dire qui ait une valeur constituante, ne peut être prise qu’avec le consensus du peuple qui est le titulaire du pouvoir constituant. Il va de soi qu’il s’agit d’un consensus qui, dans des circonstances données, peut être exprimé également sous des formes implicites, au travers d’un large accord entre les forces politiques qui représentent le peuple souverain. Mais il va également de soi que le fait de s’interroger sur la constitutionnalité formelle d’une consultation populaire ayant pour objet la création d’une communauté politique nouvelle, correspondant à la reformulation des clauses essentielles du contrat social, n’a pas de sens.
Cela ne veut pas dire qu’un referendum sur l’Union européenne doive être nécessairement et littéralement conforme à toutes les chartes constitutionnelles des Etats membres de la Communauté. Cela signifie que la légitimité de la consultation directe de la population sur un thème de nature constituante ne se base pas sur la Constitution mais sur un principe de légalité plus profond, qui, à son tour, fonde la validité de la Constitution.
Ce critère est celui de la souveraineté populaire qui a comme expression essentielle le pouvoir constituant du peuple. Sans la reconnaissance de ce dernier — considéré non pas comme une fiction juridique mais comme un pouvoir réel — le problème de la légitimité de la constitution ne peut trouver de solution si ce n’est par le recours à des constructions purement formelles, et, en tout état de cause arbitraire, tel que celle qui consiste à rechercher, aussi longtemps que possible, la source de légitimité d’une constitution dans une constitution antérieure, et ensuite dans une autre jusqu’à aboutir à cette entité mystérieuse que Kelsen appelle la « norme fondamentale ».
La vérité réside dans le fait que, lorsque les fondements mêmes de la société civile sont en question, à savoir lorsque ce qui est en cause est la refonte de l’Etat, l’on sort du cadre de la révision constitutionnelle et que la délégation attribuée par le peuple, dans l’exercice de son pouvoir constituant, aux organes qui en ont la compétence de par la constitution, doit être considérée comme automatiquement annulée. Dans ces cas précis, le peuple souverain récupère son pouvoir originaire d’établir des clauses fondamentales du contrat social, sans quoi son pouvoir constituant serait réduit à un flatus vocis purement et simplement. Ceci est surtout valable dans le cas de la plus profonde des transformations des règles de base de la société civile : celle qui concerne le cadre de la communauté politique et, par conséquence, l’identité même de ceux qui, par idéal, adoptent le contrat social.
Par ailleurs, il vaut la peine de rappeler que, en accord avec ces considérations, une partie influente de la doctrine interprète de façon restrictive ces normes constitutionnelles qui, comme l’article 24 de la Grundgesetz et l’article 11 de la constitution italienne, prévoient expressément la possibilité de cessions de souveraineté (Hoheitsrechte dans la terminologie de la Grundgesetz) de la part de l’Etat à des institutions ou des organisations interétatiques, en soutenant que, en fait, ces normes se réfèrent uniquement à l’éventualité de transferts de compétences rigoureusement définies qui, quoi qu’il en soit, ne donnent pas lieu à la création d’une nouvelle entité étatique, même imparfaite.
Il vaut également la peine de rappeler que la sensibilité juridique démocratique moderne tend aussi à soumettre à l’approbation directe des populations intéressées les modifications de la sphère de juridiction de niveaux de gouvernement subordonnés, à condition qu’ils soient dotés d’un degré d’autonomie plus ou moins grand, comme les Etats membres d’une fédération, ou, carrément, les régions administratives d’un Etat unitaire. C’est ainsi que la constitution italienne prévoit l’utilisation du moyen qu’est le referendum lorsqu’il s’agit de créer de nouvelles régions ou de modifier les limites de celles qui existent (article 132) et que, dans cette même RFA, toute modification du nombre ou des frontières des Länder doit être approuvée par referendum (article 29 de la Grundgesetz).
Reste le fait — j’en ai déjà fait mention — que la reprise en main de la part du peuple du pouvoir constituant peut rester à l’état potentiel si un accord élargi entre les forces politiques devait rendre superflue l’expression directe de la volonté populaire. Mais ceci n’enlève rien au fait que : a) l’expression directe de la volonté populaire relative à une décision de caractère constituant est la façon juridique la moins contestable pour en sanctionner la légitimité, b) en particulier, dans une situation comparable à celle de la Communauté, dans laquelle, à la volonté affirmée des hommes politiques de réaliser l’Union correspond l’absence persistante de résultats concrets, le recours à la consultation directe du peuple constituerait, politiquement parlant, la voie maîtresse pour donner une impulsion décisive au processus.
Déclarer aujourd’hui que l’on est pour l’Union européenne mais contre le referendum signifie donc reconnaître implicitement que l’on pense à l’Union comme à l’une des nombreuses élucubrations institutionnelles dont est constellée l’histoire du processus d’intégration et qui proposent, sous des formes toujours différentes, une réalité qui ne change jamais : le caractère intergouvernemental du mécanisme décisionnel. Ce qui revient à dire que l’on est contre l’Union.
Francesco Rossolillo
