XXX année, 1988, Numéro 1, Page 27
DROIT EUROPEEN
ET DROIT CONSTITUTIONNEL NATIONAL
La Cour Constitutionnelle de la République fédérale d’Allemagne (Bundesverfassungsgericht) a introduit, par une décision prise à l’unanimité le 22 octobre 1986 par son 2e Sénat (Europarecht), une innovation importante dans la jurisprudence constitutionnelle allemande en matière de rapports entre droit interne et droit communautaire.
Dans cet arrêt, on stipule que :
« 1. a) La Cour de Justice des Communautés européennes est un juge légal aux termes de l’article 101, alinéa 1 n° 2 de la Constitution. Il s’agit d’un organe judiciaire souverain, institué par les Traités constitutifs de la Communauté, qui en principe décide en dernier ressort dans le cadre de compétences et de procédures établies sur la base de règles et de critères juridiques et dans l’indépendance qu’on exige d’un organe judiciaire. b) Les procédures suivies par la Cour de Justice correspondent aux critères que doit présenter toute procédure correcte dans un Etat de droit ; en particulier, ils garantissent le droit d’être entendu, la possibilité d’agir en tant qu’acteur et en tant que défendeur en fonction de modalités conformes à l’objet de la controverse, et une défense librement choisie et compétente.
2. Tant que les Communautés européennes, et en particulier, la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés, auront la faculté de garantir de manière générale, dans leurs rapports avec les pouvoirs des Communautés, une tutelle efficace des droits fondamentaux — que l’on puisse mettre, quant à ses caractéristiques de fond, sur le même plan que celle à laquelle la Constitution estime impossible de déroger, surtout pour ce qui est de leur contenu essentiel — la Cour Constitutionnelle fédérale n’exercera plus sa juridiction sur l’applicabilité du droit communautaire dérivé, dans la mesure où ce dernier entre en ligne de compte en tant que fondement juridique des décisions des tribunaux ou des autorités administratives qui agissent dans la sphère juridictionnelle de la République fédérale d’Allemagne. De même, elle ne soumettra plus ce droit à un examen de conformité par rapport aux droits fondamentaux garantis par la Constitution. »
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La décision du Bundesverfassungsgericht affirme le principe — nouveau dans l’histoire de la jurisprudence de la Cour — selon lequel il faut non seulement reconnaître de manière générale que le droit communautaire prévaut sur le droit national, mais encore qu’en cas de conflit de normes entre système juridique européen et système national — y compris au niveau constitutionnel — conflit constaté par un tribunal national, le jugement afférent est soustrait à la compétence de l’organe juridictionnel national affecté au contrôle de la constitutionnalité des lois et est réservé à la Cour de Justice des Communautés. Il en résulte sous certaines conditions, sur lesquelles j’aurai l’occasion de revenir, que le droit communautaire est soustrait au contrôle de conformité aux normes constitutionnelles nationales. De cette manière, on affirme nettement le principe de la prévalence du droit communautaire sur le droit ordinaire, mais également sur le droit constitutionnel national.
Que la validité de ce principe en ce qui concerne la sphère de juridiction des tribunaux de la République fédérale n’ait été reconnue qu’aujourd’hui trouve sa justification dans la décision par un argument d’un intérêt extrême, qui dans le même temps en limite d’une certaine manière la portée. La Cour se réfère à l’un de ses précédents arrêts, du 29 mai 1974 : on y soutenait la thèse que le degré d’intégration européenne auquel on était parvenu ne permettait pas d’affirmer que l’efficacité de la tutelle des droits assurée par la Cour de Justice des Communautés soit comparable à celle que garantit la Bundesverfassungsgericht. « La Communauté n’avait pas encore de Parlement légitime de manière directe et démocratique, grâce à des élections générales, doté de compétences législatives et face auquel les organes de la Communauté ayant des compétences législatives soient pleinement responsables ; en particulier, elle ne possédait pas encore un catalogue codifié des droits fondamentaux ; la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés en tant que telle ne garantissait pas jusqu’alors la nécessaire certitude du droit. » Mais, poursuit l’arrêt, depuis lors « dans la sphère de compétence des Communautés européennes, la tutelle des droits fondamentaux s’est développée de telle sorte qu’on peut la considérer, par son orientation, son contenu et son efficacité, comme étant conforme aux standards prévus dans la Constitution. »
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L’argument du Bundesverfassungsgericht met l’accent sur un point extrêmement important et délicat. Il est clair, en effet, que s’il est vrai que durant la période qui couvre les années 1974-1986, le Parlement européen a obtenu la légitimation de l’élection au suffrage universel direct, il est tout aussi vrai que, durant la même période, il n’a pas obtenu les compétences législatives et de contrôle dont parle l’arrêt, si ce n’est sous la forme ambiguë et pratiquement sans efficacité que prévoient les dispositions de l’Acte unique de Luxembourg. Dans l’intervalle, en prévision aussi de l’objectif du marché unique de 1992, les tâches qui incombent aux organes non électifs des Communautés se sont démesurément multipliées. Il faut en conclure que le déficit de démocratie de la Communauté — mise à part l’élection d’un Parlement sans pouvoirs — a certainement augmenté plutôt que diminué.
Il n’en reste pas moins évident que la décision de la Cour constitutionnelle allemande doit être saluée comme un événement très important dans l’histoire de la Communauté. En effet, s’il est vrai que ce qui l’a motivée focalise l’attention sur une contradiction extrêmement grave, il est vrai tout autant qu’il s’agit d’une contradiction qu’il ne revient pas aux juges, mais aux hommes politiques, de résoudre, parce que ce sont ces derniers qui l’ont créée en refusant, en raison de leur attachement aveugle et tenace aux souverainetés nationales, de mettre sur pied une réforme des institutions communautaires qui subordonne leur activité de décision au contrôle démocratique des citoyens.
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Les juges ne font que leur devoir lorsqu’ils créent, par un travail patient et intelligent, ce qui est l’une des réalités les plus solides de l’unité de fait de l’Europe communautaire : le droit européen. Il ne leur incombe que de tirer les conséquences, sur la base de l’esprit et de la lettre des Traités de Rome, de « l’entrecroisement fonctionnel entre la juridiction des Communautés européennes et celles des Etats membres », et du fait que « les Traités communautaires… et le droit communautaire qui en découle font partie du système juridique interne… et doivent être observés, interprétés et appliqués par… les tribunaux (des Etats membres). » De cette manière, la contradiction entre l’Europe quotidienne, qui renforce constamment son unité, et l’Europe des gouvernements, qui ne parvient qu’à exaspérer les raisons de sa division, apparaît toujours plus clairement aux yeux de chacun. Mais, il est bien qu’il en soit ainsi parce que ce n’est qu’à travers une exaspération des contradictions qui la caractérisent que nous pouvons espérer sortir de la situation intolérable dans laquelle douze gouvernements litigieux et corporatifs ont fait sombrer l’œuvre de De Gasperi, Adenauer, Schuman, Spinelli et Monnet.
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Pour conclure, il faut remarquer que la décision du Bundesverfassungsgericht a d’importantes incidences sur un problème posé par l’UEF lors de son Congrès de Strasbourg, à savoir la possibilité d’organiser un referendum sur l’Union européenne en même temps que les élections européennes de 1989, sur la base d’une décision du Conseil des Ministres de la Communauté sollicitée par un appel solennel du Parlement européen. Il s’agit d’une décision dont la constitutionnalité a été mise en cause par de nombreux milieux politiques de la Bundesrepublik. A présent, puisqu’un referendum organisé d’après les modalités de procédure indiquées plus haut s’intègrerait sans le moindre doute dans le système juridique communautaire, la décision de la Cour constitutionnelle de la République fédérale vide de substance sans équivoque possible toute objection, en ce qu’elle déclare cette même Cour incompétente pour intervenir dans une décision de cette nature. En effet, il est évident que l’initiative du Parlement européen constituerait une garantie indispensable du respect de ces droits démocratiques fondamentaux dont la violation serait le seul motif qui pourrait être allégué pour remettre en cause, en faveur du Bundesverfassungsgericht, le monopole juridictionnel de la Cour de Justice en matière de droit communautaire.
Francesco Rossolillo
