XIII année, 1971, Numéro 3-4, Page 149
Jack C. Plano et Robert E. Riggs, Forging World Order – The Politics of International Organization, The MacMillan Company, New York — Collier MacMillan Limited, London, 1967.
« On ne peut pas arrêter la course du développement technologique. Que cela plaise ou non, l’humanité doit faire face au défi d’une révolution scientifique qui menace de mettre hors course les capacités d’invention humaines dans le domaine des rapports sociaux. Le développement des organisations régionales ou mondiales est une tentative à l’échelle internationale pour répondre à ce défi : c’est-à-dire pour arriver, sur le plan politique, à des accords avec un monde qui, sur le plan technologique, a tendance à devenir toujours plus petit ».
C’est cette motivation qui a poussé les deux auteurs à aborder le problème de l’ordre international. Leur approche est historique.
On trouve la première ébauche d’organisation internationale dans le traité de Westphalie. La nature de cette ébauche d’organisation est exprimée par le concept de système européen des Etats, dominé par la logique de puissance, qui par ailleurs impose aux Etats membres des règles de conduite très précises. Mais le développement de l’organisation internationale dans un sens institutionnel est lié à la naissance des idéologies libérale et démocratique. De même que, sur le plan national, celles-ci impliquent que le processus de formation des décisions politiques soit fondé sur la participation des gouvernés, de même, sur le plan de l’organisation internationale elles impliquent une coopération fondée sur l’accord des Etats qui y participent. C’est ainsi que l’on arrive au XIXe siècle aux Commissions, aux Unions, aux Conventions, jusqu’aux deux conférences de La Haye de 1899 et de 1907, qui doivent affronter le problème de « construire un système mondial fondé sur le droit et sur l’ordre ». C’est là que fut accepté le principe de « l’égalité entre les Etats souverains, qui contribua à rompre le monopole des grandes puissances du Concert européen sur les questions de paix et de guerre, de rivalités économiques et de conflits coloniaux ».
Un grand pas en avant fut encore accompli par la Société des Nations. Sa naissance est liée au fait que l’humanité a commencé à considérer la violence entre les Etats comme un problème qui touchait la communauté internationale tout entière. Les auteurs observent, en effet, comment, jusqu’au XXe siècle, on a considéré la guerre comme un fait qui concernait seulement les Etats belligérants. Dans la même mesure, comme l’a bien dit Hobbes, avant la fondation de l’Etat moderne, le délit était considéré exclusivement comme une offense portée à l’individu, ou tout au plus à sa famille, et non comme une offense dirigée contre la société, dont l’intérêt spécifique — pensait-on alors — n’était pas de le prévenir et de le punir. La naissance de l’interdépendance économique et sociale a entraîné l’exigence de la communauté internationale, et elle ne permet plus à personne de rester étranger au conflit. Pour cela il fallait donner des formes institutionnelles à la communauté internationale et la munir des instruments de prévention et de répression de la violence, et par là, du maintien du droit. Ce n’est pas par hasard que le projet de la Société des Nations est né tout de suite après l’expérience du premier conflit mondial.
Ce projet a échoué. En sont pour preuves : l’absence américaine, les défections russe et allemande, la crise mandchourienne, la crise éthiopienne et, enfin, la seconde guerre mondiale. Et parmi les différentes raisons qui ont été présentées pour justifier cette faillite, Plana et Riggs incluent les thèses de ces fédéralistes qui, à l’utopie de la Société des Nations, ont opposé « l’alternative d’un gouvernement mondial doué de pouvoirs substantiels directement sur les individus. Puisque la paix entre les Etats peut être préservée seulement par un gouvernement fédéral, — c’est là leur argumentation — la paix mondiale exige une autorité mondiale… Pour solides que puissent paraître, en théorie, ces argumentations en faveur d’un fédéralisme mondial, le monde des Etats souverains n’était pas prêt alors, ni ne l’est aujourd’hui, pour une métamorphose aussi radicale. Mais, surtout, on peut relever, que si la volonté de résister à l’agression avait été répandue et profondément enracinée, la coopération entre les Etats membres aurait donné les mêmes résultats qu’un système fédéral mondial… En conclusion, aucune théorie n’est suffisante pour expliquer la faillite de la Société des Nations. On pourrait même conclure que la malchance y a joué son rôle ».
En tout cas, même pendant la seconde guerre mondiale déjà, les alliés ont compris que l’on ne pouvait « gagner la paix seulement avec la victoire militaire », qu’il fallait instituer un ordre pacifique, en évitant les erreurs du passé, et qu’il ne fallait pas attendre la fin des opérations militaires pour commencer. C’est par cette prise de conscience que vont surgir les initiatives qui aboutiront à la convocation de la Conférence de San Francisco (avril 1945) et à la fondation de l’Organisation des Nations Unies.
Le livre développe ensuite, en trois parties séparées, la description de la Communauté internationale, en montrant comment, sous le patronage des Nations Unies, elle s’est articulée de 1945 à nos jours, en présentant ses problèmes, ses structures, ses instruments d’intervention, ses succès et ses échecs. Le sens de ce processus est donné par la tension institutionnelle vers les buts de l’intégration économique et de la stabilité politique. Puis il conclut : « Pendant les cinquante dernières années, le monde a été témoin de la désintégration graduelle des empires coloniaux, de deux guerres mondiales, d’une série presque ininterrompue de conflits locaux et de tout un ensemble d’attitudes hostiles entre les grandes et les petites nations. Au milieu de cette désintégration politique, une révolution technologique dans le domaine des transports, des communications, de l’industrie a accru de façon draconienne les contacts au delà des frontières nationales, et a donc multiplié les occasions de coopération et de conflit ». A quoi il faut ajouter que les développements dans le domaine militaire rendent de plus en plus impossible le recours à la violence. Face à cette situation, « les gouvernements se sont progressivement tournés vers la coopération internationale en voyant en elle l’unique moyen pour éliminer les frictions et résoudre pacifiquement les controverses ».
« Quelques-uns, déçus par la lenteur du processus de formation de la communauté politique, en ont conclu que seule la création d’un gouvernement mondial pouvait sauver la situation. Mais de cette façon on passe sur les nombreux exemples de violence qui, sous forme de révolutions ou de guerres civiles, ont caractérisé l’histoire des Etats nationaux, et on fait abstraction de l’expérience de nombreuses entités existantes, que nous appelons Etats souverains mais que difficilement nous pouvons considérer comme des communautés politiques ».
Il vaut mieux, donc, procéder comme on l’a fait. Cette méthode a été essayée et s’est affirmée : c’est la méthode fonctionnaliste, celle-là même qui a donné de si brillants résultats dans les expériences d’intégration à l’échelle mondiale ou régionale (alliances militaires, institutions de coopération économique ou politique etc.).
Le lecteur qui a en face de lui la brutalité de l’équilibre européen du premier après-guerre, la seconde guerre mondiale et les tensions de l’équilibre bipolaire au moment de la guerre froide et qui sent surtout, avec une angoisse toujours croissante, les progrès du désordre mondial lié à la décadence du gouvernement américano-russe du monde, est stupéfait devant une candeur aussi déroutante et ne peut empêcher son imagination d’évoquer le Pangloss voltairien qui, à la Leibniz, croit que de toute façon ce monde-ci est le meilleur des mondes possibles. Ce n’est pas autrement, d’ailleurs, que Benedetto Croce, dans son Histoire de l’Italie de 1871 à 1915, voit se déployer progressivement dans ce pays et se réaliser irrésistiblement le concept de liberté, jusqu’au point où, sept ans après, l’Italie deviendra… fasciste.
Mais face aux problèmes de l’ordre mondial, qui sont la paix et la guerre, le fascisme et la liberté des peuples, le bien-être ou la misère de l’humanité, on ne doit pas s’en sortir avec des boutades. Et bien que la nature de ce travail nous empêche d’explorer à fond la substance du problème, il ne nous en est pas moins possible de toucher quelques questions de méthode qui déterminent dans une large mesure le contenu de la recherche en question.
Le problème dont il s’agit pour nos deux auteurs est de définir l’ordre mondial, et, en second lieu, les instruments à employer pour y parvenir. Il y a là deux problèmes distincts et nous nous proposons de les examiner séparément.
Plano et Riggs considèrent que « l’étude de l’organisation internationale est nécessairement l’étude d’institutions, de processus et de fonctions déterminés ». Mais cela ne suffit pas. « A un certain moment, le penseur doit affronter le problème des buts ultimes ». Ainsi l’ordre mondial devient deux choses : d’un côté ce qui existe aujourd’hui, c’est-à-dire ce que Plano et Riggs nomment « institutions, processus et fonctions déterminés » ; et, de l’autre, puisque ce qu’on a appelé « l’ordre mondial » est justement, en réalité, le désordre mondial, l’ordre mondial comme valeur ultime.
Cette contradiction, venant du fait que par la même expression on désigne un phénomène et son contraire, ne devrait pas nous gêner. En effet, nous appelons homme cet ensemble de gémissements dépourvus de sens, cette accumulation de fonctions végétales et animales qu’est le nouveau-né, mais aussi ce sommet de rationalité qu’est le philosophe. Et ceci est parfaitement légitime et le sens commun y recourt continuellement, car, avec les noms, nous fixons le moment de l’unité dans le devenir des choses. En d’autres termes : il est parfaitement légitime que l’analyse scientifique fixe les contenus cohérents en soi de deux modèles contradictoires entre eux, car ce n’est que par ce moyen que le devenir devient réel pour nous. Mais pour que les deux modèles contradictoires puissent cependant constituer une unité, il faut que l’intellect, qui a isolé les deux modèles, cède, comme dirait Hegel, à la raison qui réussit à saisir l’unité du processus, c’est-à-dire du passage nécessaire d’un opposé à l’autre à travers toutes les médiations nécessaires qui lient l’existant à l’idéal. Ce n’est que par ce moyen que les contraires deviennent les moments d’un même processus et que l’intuition du sens commun devient scientifiquement signifiante. En substance et pour rester dans les limites de notre problème, l’ordre mondial actuel et l’ordre mondial que Plano et Riggs attribuent au gouvernement mondial avec pouvoirs directs sur tous les individus et pas seulement sur les Etats (et pourquoi ne pas dire plus simplement : fédération mondiale ?) une fois décrits à travers des modèles cohérents en soi, c’est-à-dire non contradictoires, doivent être liés entre eux ; ou mieux, la raison doit voir si le lien existe qui les lie nécessairement ensemble, et, s’il existe, l’identifier à travers toutes les médiations. Ce lien, nos auteurs l’ont vu dans l’introduction et dans la conclusion : c’est le développement technologique. Mais justement parce qu’ils refusent la pensée dialectique, ce lien qu’ils ont pourtant perçu ne devient pas pour eux un lien, le ressort d’un processus, la connexion profonde de deux moments opposés d’une même réalité, mais l’un des nombreux éléments de l’analyse intellectuelle qui se juxtapose aux contraires, au lieu de les unifier. Ainsi, l’on comprend parfaitement comment, après avoir perçu l’importance du développement technologique, nos deux auteurs peuvent affirmer de façon désinvolte que la naissance de la communauté internationale est déterminée par le développement des idéologies démocratique et libérale, qui ne sont, en réalité, que le reflet idéologique de la révolution industrielle dans ses premières manifestations.
Et c’est justement cette incapacité de saisir le lien qui unit nécessairement l’ordre mondial existant à sa vérité qui fait que, pour nos auteurs, la vérité de l’ordre mondial reste extrinsèque à l’ordre mondial existant et devient « but ultime ». Celle-ci est reléguée donc dans le monde de l’idéal et des valeurs ; et c’est justement parce qu’elle transcende la réalité historique qu’elle devient utopique. La raison peut la contempler, lui faire la génuflexion rituelle ; mais après, elle la laissera tomber, sans problème, car la réalité est tout autre. D’où le très grand respect — ou mieux le coup de chapeau — pour l’idéalisme fédéraliste qui implique la destruction du mythe de la souveraineté absolue des Etats, et ensuite, l’acceptation de l’ordre existant fondé sur la souveraineté absolue. D’où encore le pharisaïsme de ces prédicateurs du bien qui finissent toujours par accepter le mal et par le justifier.
Mais il faut ajouter quelque chose encore. L’incapacité de voir le processus réel depuis l’ordre mondial actuel jusqu’à la valeur ultime, empêche nos auteurs de chercher les étapes intermédiaires du processus et d’en identifier tous les vecteurs réels, ces vecteurs qui mettent en crise l’ordre existant et sont les facteurs de l’avancement. Il est évident qu’une fois niée l’objectivité du processus réel, la Société des Nations n’apparaît plus comme la tentative d’affirmer concrètement, c’est-à-dire avec un ordre institutionnel, la valeur abstraite de l’ordre mondial, un ordre institutionnel qui couvait en lui le germe de son autodissolution, parce qu’elle n’avait pas atteint la dimension mondiale et qu’elle était fondée sur la souveraineté absolue des Etats.
Les Nations Unies n’apparaissent plus comme la réalisation de la dimension quasi mondiale de l’ordre institutionnel qui couve encore en lui le germe de son autodissolution parce qu’il est fondé, lui aussi, comme la Société des Nations, sur la souveraineté absolue des Etats. Il est évident aussi que, sur la base de cette conception irrationaliste de l’histoire, l’échec de la Société des Nations, loin d’apparaître providentiel, c’est-à-dire nécessaire, semble être la suite d’événements dans lesquels « la malchance a joué son rôle ». Et pour finir, il est clair que les Etats qui existent aujourd’hui n’apparaissent pas comme de véritables « communautés politiques » capables de jouer le rôle de garantie contre des « révolutions et des guerres civiles ». Mais cela même ne devrait pas étonner puisque Kant observait déjà que les Etats ne peuvent devenir des républiques (c’est-à-dire des « communautés politiques » dans le langage de Plano et Riggs) qu’au sein de la Fédération mondiale, qui est la seule à pouvoir accomplir la révolution libérale et égalitaire.[1]
Au plus cette remarque devrait seulement nous pousser à rechercher, sur l’échiquier mondial des Etats, ceux qui sont les plus avancés, où la contradiction entre le processus réel et la souveraineté absolue est plus mûre et où, par conséquent, apparaît possible l’étape intermédiaire vers la Fédération mondiale.
Mais cette approche pragmatique, c’est-à-dire irrationaliste, du problème de l’ordre international donne raison aussi du second aspect de l’analyse de Plano et Riggs : à savoir la définition des instruments pour atteindre l’ordre mondial. Comme il a été déjà dit, ces instruments s’identifient à une méthode qui a déjà fourni d’excellentes preuves et qui vaut la peine d’être encore utilisée : la méthode fonctionnaliste. Dire ces choses aux fédéralistes revient à les provoquer. Mais il faut être francs, nos deux auteurs sont à cet égard extrêmement conséquents. Si la négativité n’est pas la vie du réel, autrement dit si la destruction des diverses formes de l’ordre international n’est pas l’expression historique de l’inadéquation de ces phénomènes à la valeur ni la condition indispensable de sa réalisation progressive dans l’histoire, si le rôle de l’homme historique n’est pas d’exprimer dans son action la négativité à travers la lutte contre l’existant et d’affirmer la valeur par le projet, concrètement au nom de la valeur abstraite, la stratégie du changement est fonctionnaliste. Il serait plus juste de dire : stratégie du pseudo-changement car le fonctionnalisme est l’action politique au service de la sauvegarde de l’ordre existant. Il est fondé sur l’ordre existant et objectivement vise à le perpétuer car il le justifie, du moment qu’il permet de fournir des réponses aux problèmes nouveaux au sein du vieux système et laisse intact ce dernier. Le fonctionnalisme, c’est encore la théorie de celui qui ne veut rien changer, c’est-à-dire la justification subjective de la conservation. Si, en effet, l’ordre international d’aujourd’hui, c’est-à-dire le désordre international actuel, prend ses racines dans la souveraineté absolue des Etats ; si, mieux encore, et comme l’admettent Plano et Riggs, la contradiction névralgique du monde contemporain réside dans la dimension supranationale du mode de production et dans la dimension nationale du pouvoir politique, l’unique façon de la résoudre consiste à porter le pouvoir politique au niveau du processus productif, c’est-à-dire à détruire la souveraineté nationale et à instaurer les premières formes de la souveraineté supranationale. Mais quiconque affronte de façon fonctionnaliste le problème de l’ordre international ne porte pas atteinte à la souveraineté nationale ; il offre au contraire aux pouvoirs nationaux et à lui-même, laquais auto-mystifié de ces derniers, l’alibi de s’occuper du problème historique, sans le résoudre (la solution impliquerait leur propre destruction) et même en ajournant la solution, car on fait croire aux hommes que le problème ou bien n’existe pas ou bien qu’il est en voie de solution. Et c’est justement ces expériences régionalistes, auxquelles Plano et Riggs font référence, et en particulier l’intégration européenne qui témoignent de façon dramatique à quel point l’approche fonctionnaliste est le dernier abri de la souveraineté nationale et de ses serviteurs, même là où cette souveraineté, mutilée de façon profonde, pour ne pas dire anéantie, comme dans les Etats européens après la seconde guerre mondiale, n’aurait pas dû constituer un obstacle excessif pour des hommes courageux désireux de la détruire et de construire le premier exemple d’un dépassement démocratique de la souveraineté absolue dans l’histoire de l’humanité.
Ce n’est pas le moment de s’aventurer dans la « pars adstruens » du discours. Ceci impliquerait une analyse approfondie des caractères du mode de production dans le monde contemporain, du caractère contradictoire qu’assument, face à celui-ci, les institutions politiques souveraines qui dérivent de l’histoire du XIXe siècle ou bien d’expériences encore plus lointaines et des possibilités qui sont données aux hommes d’exploiter cette contradiction en Europe où la contradiction apparaît plus profonde et le succès plus facile. Cela impliquerait en outre, un discours sur la signification historique de la Fédération européenne, à savoir sur les grands changements historiques que la Fédération engendrerait vers l’unification du genre humain, et ainsi de suite. Mais tout cela déborde les limites de cette note.
Mais au contraire, une considération finale s’impose : ce livre, semblable à beaucoup d’autres par l’argument et, surtout, par son conformisme, a certainement un sens qui dépasse les intentions des auteurs. Ces serviteurs de l’ordre établi qui, comme on l’a vu et comme tous les hommes de bon sens le voient, n’est que le « désordre établi », à force de parler d’ordre mondial, affirment ce qui devra suivre et qui détruira tout ce qu’ils défendent objectivement. Ce n’est pas autrement que Hobbes, lorsqu’il fut appelé à légitimer la monarchie absolue, proclama le Léviathan fruit de la renonciation irréversible de la part de l’individu aux propres pouvoirs souverains. Avec cela Hobbes rendait le pouvoir absolu dépendant de la base et ouvrait la voie à la théorie des droits naturels et inaliénables de l’homme. C’est ainsi que Lord Clarendon pensait — et à juste titre — que Hobbes avait rendu le plus mauvais service à son royal élève, dont par son œuvre il comptait cependant fonder le pouvoir. Puisse-t-on, un jour, dire la même chose d’œuvres comme celle dont on vient de parler ici.
Luigi V. Majocchi
[1] Pour le concept de « république » chez Kant, voir le « Premier article définitif pour la paix perpétuelle » dans la Section seconde de son Vers la paix perpétuelle (trad. fr., Paris, P.U.F., 1958). Pour la relation qui existe entre l’instauration de la « république » (ce que Kant appelle aussi « constitution civile parfaite ») et la création d’un « rapport externe entre les Etats réglé par des lois » (c’est à dire la fondation de la Fédération mondiale), voir la septième thèse de l’Idée d’une histoire universelle du point de vue cosmopolitique (dans Kant, Werke, vol. VI, Insel Verlag, Frankfurt a.M., 1961).
