V année, 1963, Numéro 2, Page 137
ROBERT SCHUMAN
Nous n’avons jamais fait partie de ceux qui soutenaient Robert Schuman. Lorsqu’il proposa l’institution de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, d’après un projet de Jean Monnet, nous fîmes observer qu’il n’était pas possible de donner un caractère européen à la production et à la distribution du charbon et de l’acier en maintenant tout le reste de l’économie dans les limites des vieilles dimensions nationales, et nous fîmes en outre observer que faire l’Europe morceau par morceau (d’abord le charbon et l’acier, puis le pool vert comme on l’appelait alors, puis celui des transports, et ainsi de suite), constituait une espérance tout à fait illusoire. Nous opposâmes l’« idée globale » du marché commun à l’« idée sectoriale » du marché isolé du charbon et de l’acier, et l’idée du constitutionnalisme à l’idée « fonctionnaliste » de l’Europe à petits morceaux. En principe nous avions parfaitement raison. Il suffisait d’appliquer de la façon la plus simple les principes les plus élémentaires de l’économie et de la politique pour se rappeler que tous les facteurs du processus économique sont interdépendants, pour affirmer que l’unité de l’Europe ne peut être ni irréversible ni féconde s’il n’existe pas un Etat fédéral, et enfin pour se rendre compte que l’on ne peut pas créer un Etat de ce genre (ni d’ailleurs aucun Etat quelconque dans le cadre de la démocratie) sans convoquer une Assemblée Constituante.[1]
De nouveau nous fûmes contre Schuman au cours de la première phase de l’élaboration du projet de fusion des armées nationales en une armée européenne intégrée, phase conclue le 24 juillet 1951 avec la présentation du Rapport intérimaire de la Conférence pour l’organisation d’une Communauté européenne de la défense. Pour ne pas soulever le problème de la cession de souveraineté de la part des Etats nationaux, Schuman se disposait alors à confier le contrôle de cette armée à une organisation privée de souveraineté, et de fait pratiquement calquée sur le modèle de la C.E.C.A. En le combattant, nous avions pour nous l’évidence. Nous démontrâmes que, le Moyen-Age étant loin désormais, une armée (européenne) sans un Etat (européen) était une absurdité irréalisable, de même qu’il était absurde et insoutenable de concevoir des Etats nationaux qui auraient conservé leur souveraineté absolue mais pas leurs armées. Cette critique eut quelque effet. Au cours de l’automne et de l’hiver 1951 De Gasperi se battit pour soumettre l’armée européenne à un pouvoir politique européen, et réussit à en faire reconnaître le principe (art. 7B, puis 38 du projet de traité de la C.E.D.), fait qui ne fut pas sans importance politique, même si, sur le plan pratique, les gouvernements n’hésitèrent pas à le piétiner, projetant une Communauté politique (la C.E.P.) de caractère confédéral, c’est-à-dire ne possédant pas un pouvoir propre et indépendant.
Enfin nous avons été fort mécontents du comportement de Schuman quand, après tous ces contrastes, nous finîmes par accepter la C.E.D. par calcul politique, pensant que la création de l’armée européenne aurait de toute façon provoqué la crise définitive des vieux Etats et favorisé la naissance de la Fédération même si la Communauté politique n’était que son ombre. En fait, du 27 mai 1952, date de la signature du traité de l’armée européenne, à la fin de cette même année, Schuman, tout en étant ministre des affaires étrangères, ne réussit même pas à imposer le dépôt du traité devant le parlement. Il ne fit rien, il n’essaya même pas de mobiliser, en prenant clairement position, toutes les forces favorables afin de s’appuyer sur elles pour surmonter les forces adverses. « Comme on lui demandait si le gouvernement allait présenter prochainement le traité, il répondit : — Il n’y a rien de dramatique dans ce retard qui a été causé par la nécessité de rédiger un exposé de motifs détaillé et de le faire adopter par le gouvernement ». Et il ne bougea même pas en 1953 quand, plus que jamais, il aurait été nécessaire de mettre cartes sur table, du fait de la présence au ministère des affaires étrangères de Bidault le saboteur. Le temps jouait contre la C.E.D. mais Schuman attendait sans rien faire de vigoureux, et bien qu’il en eût eu la possibilité, étant donné son prestige international, pour hâter le débat parlementaire. Or : « on peut soutenir qu’en 1952 et même en 1953 le traité aurait été ratifié s’il avait été soumis à l’assemblée ».[2]
Telle fut notre attitude à l’égard de Schuman. Mais maintenant qu’il ne s’agit plus de le combattre ou de le soutenir en fonction d’une stratégie politique, mais de le comprendre, il faut élargir le cadre de l’analyse. Quant à nous, il est de notre devoir de nous demander si ces critiques, pour justes qu’elles soient en principe, fournissent des éléments permettant d’aboutir à un jugement historique fondé sur sa politique. Or, il est certain qu’elles dépendirent du choix d’un point de vue qu’il faut maintenant justifier, et qu’elles ne tinrent pas compte des possibilités effectives. Le point de vue était celui du constitutionnalisme. Schuman fut jugé d’après ce mètre, selon qu’il s’approchait ou qu’il s’éloignait de la construction de l’Etat européen. D’autre part, pour ce qui est des possibilités effectives, il faut faire une distinction. Il convient de partir d’une constatation, à savoir que, sans aucun doute il était possible d’édifier un Etat européen. La ratification de la C.E.D. était possible. Et la ratification de la C.E.D. aurait crée une situation insoutenable : six Etats sans armée et une armée sans Etat. Et cette situation aurait à son tour imposé inévitablement ce choix : soit contrôler cette armée avec un Etat européen, soit la laisser sous le contrôle américain. Il en résulte que les partis démocratiques nationaux, et en définitive même les partis communistes, et, si l’on y pense bien, l’Union Soviétique elle-même, auraient fini forcément par choisir ou soutenir la Fédération Européenne.[3]
Cependant il faut remarquer tout de suite qu’il était extrêmement difficile, au cours de la période allant de 1950 à 1954, de se placer à un point de vue de ce genre. Les fédéralistes n’avaient pas réussi (en admettant qu’ils le tentèrent) à aligner des forces sur la position de la Constituante, en les déplaçant des camps nationaux au camp supranational. Il n’y avait donc pas, dans la balance des forces, une force soutenant le transfert total des pouvoirs de politique étrangère et militaire, et le transfert partiel des pouvoirs de politique économique et sociale, des Etats nationaux à la Fédération Européenne. Et comme il manquait ce levier pour décapiter les Etats nationaux, il manquait aussi, du moins selon la voie normale, la possibilité de penser à construire l’Etat européen. La seule chose possible fut de penser à une marche d’approche effectuée par les Etats eux-mêmes, ce qui implique que le point de vue courant, à cette époque-là, ne pouvait pas être le point de vue constitutionnel de la construction de l’Etat européen, mais le point de vue modéré de la recherche de la politique extérieure la plus apte à créer des situations plus favorables à l’unité européenne.
Il est vrai qu’avec la C.E.D. se fit jour, en réalité, la possibilité de créer l’Etat européen, et partant aussi celle d’adopter le point de vue constitutionnel. Toutefois il est nécessaire de préciser la nature exacte de cette possibilité. C’est vite fait. Quand la requête anglo-américaine du réarmement allemand créa la grande occasion, il ne fut pas possible, parce qu’il n’existait pas de force fédéraliste, de dire : « Armée allemande non, armée européenne oui, mais avec la Fédération européenne ». Il fallut dire, au contraire : « Armée allemande non, armée européenne oui, mais sans toucher à la souveraineté des Etats nationaux ». Il en résulta la C.E.D., c’est-à-dire la possibilité d’avoir la Fédération européenne, non pas comme conséquence d’un choix direct démocratique, mais comme le fruit de l’équilibre qui aurait suivi la ratification de la C.E.D.
Ceci met en évidence la première difficulté. Il s’agissait de pratiquer une politique étrangère (celle de la C.E.D.) mais en adoptant en même temps un point de vue totalement incompatible avec le fondement même de toute politique étrangère : celui de la décapitation de son propre Etat et de la constitution d’un Etat nouveau. Il s’agissait de contrôler un équilibre politique (celui dans lequel se posa le problème de la C.E.D.) et en même temps de penser déjà à l’équilibre futur. Mais cela ne suffit pas. Il faut également tenir compte du fait que l’équilibre futur aurait été complètement différent de celui à exploiter pour obtenir la ratification. Et ceci met en lumière la deuxième très grave difficulté. Pour ratifier la C.E.D. il s’agissait de priver les Etats de leur armée, de faire une armée sans tête, de réarmer les Allemands, d’accepter la politique des blocs, la guerre froide et les gouvernements modérés, c’est-à-dire d’aligner contre l’Europe une grande partie des forces qui, après la ratification, auraient fini par soutenir la Fédération Européenne.
Ces difficultés prouvent qu’il n’était pas facile de s’élever jusqu’au point de vue constitutionnel. Il faut donc juger la politique européenne de Schuman dans le cadre de la politique extérieure française également. Eh bien, dans ce cadre, les limites de la politique de Schuman s’expliquent. Schuman chercha à exploiter toutes les possibilités européennes à mesure qu’elles se créaient par suite de la reprise allemande : contrôle européen du charbon et de l’acier, armée européenne. D’autre part il ne força pas la main en tentant d’obtenir la ratification de la C.E.D. parce qu’il ne voulait pas courir le risque de faire crouler le pilier de sa politique : l’orientation atlantique et européiste du gouvernement français. Et il y a plus. Dans ce cadre la politique de Schuman fut hautement méritoire. Il fut l’un des principaux protagonistes des événements qui conduisirent à l’apparition de l’Europe des six et de ses conséquences : la réconciliation franco-allemande et le Marché commun. Pour apprécier cette politique à sa juste valeur, il suffit de la comparer à la politique allemande des gouvernements français après la première guerre mondiale, ou à la politique européenne de nombreux « européistes » des partis nationaux qui sont maintenant en train d’essayer de détruire la plateforme à six sans même comprendre qu’ils détruiraient ainsi la base même de l’ordre, de la reprise et de la prospérité de l’Europe.
Evidemment ce mérite n’élimine pas le démérite. Le fait qu’au cours de 1952 et de 1953 le traité de la C.E.D. aurait été ratifié s’il avait été présenté est un fait acquis. Cela suffit-il pour dire que Schuman eut entre ses mains le sort de l’Europe et qu’il la perdit ? En théorie il faudrait répondre oui. Il n’était pas impossible de remonter de la contradiction d’une armée sans Etat, à la contradiction générale de la vie européenne (les grands problèmes au niveau européen supranational, les pouvoirs et la lutte politique au niveau national), et d’entrevoir alors, dans cette optique, le futur équilibre européen au-delà des équilibres nationaux en vigueur, et finalement de jouer, avec cette vision, le tout pour le tout. Mais pour penser et pour agir de cette façon Schuman aurait dû posséder les qualités d’un révolutionnaire, et on ne peut pas l’accuser de ne pas l’avoir été. Que dire alors des dirigeants fédéralistes ? Ils voulaient mobiliser des forces pour l’Europe avec une organisation internationale de mouvements nationaux autonomes, c’est-à-dire « souverains ». Ils prêchaient l’unité de l’Europe et ils maintenaient divisés, nation par nation, les fédéralistes. Ils disaient que les Etats devaient renoncer à une partie de leur souveraineté au bénéfice de la Fédération, et ils ne savaient même pas renoncer à la souveraineté, bien moins importante, de leurs mouvements nationaux.
Mais nous ne voulons pas parler ici de la direction du Mouvement fédéraliste de cette époque-là. Pour en revenir à Schuman, nous devons observer, pour conclure, que le sens de sa politique nous échapperait encore si nous ne gardions pas présent à l’esprit le fait que personne ne connaissait alors, comme personne ne la connait aujourd’hui, la voie de la Fédération européenne. Ceux qui, comme Schuman l’a fait, tentaient de la découvrir, marchaient dans les ténèbres, là où les choses perdent leurs contours habituels et où les principes de la politique et de l’économie ne servent plus à rien. Tel fut, et tel est encore, l’aspect fondamental de la situation. Et c’est pour cette raison que nous, qui cherchons un rayon de lumière au milieu de ces ténèbres, nous nous souviendrons toujours avec dévotion de Robert Schuman comme de l’une des très rares personnes qui essayèrent de parcourir, dans l’obscurité, un bout de la route.
Mario Albertini
[1] A cette époque notre revue n’existait pas encore. Avoir formulé ces points de vue fut surtout le mérite d’Altiero Spinelli, qui était alors secrétaire du Mouvement Fédéraliste Européen italien (aujourd’hui section italienne du Mouvement Fédéraliste Européen, véritablement européen, c’est-à-dire supranational, né de la transformation de l’Union Européenne des Fédéralistes) et l’un des dirigeants les plus en vue de l’U.E.F. Si nous avons employé le « nous », c’est seulement parce que nous avions adopté ces mêmes points de vue au début de notre activité fédéraliste.
[2] Cfr. Jacques Fauvet, Naissance et mort d’un Traité, dans le recueil d’essais La querelle de la C.E.D. par Raymond Aron et Daniel Lerner, Colin, Paris, 1956, p. 29 (les passages en italique sont de l’auteur).
[3] L’on pourrait penser, en théorie, qu’il y aurait eu une troisième solution : le rétablissement des anciennes armées nationales. Mais en fait il se serait agi d’une possibilité inexistante. L’armée européenne sans tête — au cours de la brève période de sa précaire existence — se serait trouvée sous le contrôle américain. Pour reconstruire les armées nationales il aurait donc été nécessaire de se débarrasser du contrôle américain et de frapper à mort l’O.T.A.N. Seuls les communistes (qui toutefois auraient été contraints par la suite à effectuer un choix plus réaliste) et très peu de nationalistes de droite auraient pu choisir une politique de ce genre, qui aurait eu pour conséquence de substituer au contrôle américain, non pas une force (l’Etat européen), mais un amas de faiblesses, les vieux Etats nationaux.
