VI année, 1964, Numéro 3-4, Page 206
Le Pacte Atlantique et l’O.T.A.N.
LE NOUVEL EQUILIBRE MONDIAL
Le Pacte Atlantique est une alliance conclue le 4 avril 1949 entre les Etats-Unis, le Canada, le Royaume-Uni, la France, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, l’Italie, le Danemark, l’Islande, la Norvège et le Portugal, auxquels s’ajoutèrent par la suite d’autres Etats d’Occident. L’O.T.A.N. (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord) est une organisation créée par les Etats membres de l’Alliance, à l’effet d’en réaliser les buts. L’un et l’autre sont des conséquences du nouveau cours de l’histoire mondiale.
A la fin de la seconde guerre mondiale le système européen des Etats, qui avait dominé le monde au cours des siècles précédents, fut remplacé par le nouveau système mondial des Etats continentaux. Dans la première phase de son existence, qui est sur le point de s’achever, ce système a présenté un caractère bipolaire. Seules deux puissances organisées à niveau continental, ou subcontinental, les Etats-Unis d’Amérique et l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques (qui reflètent ce caractère jusque dans leur nom), avaient un pouvoir effectif de décision à niveau international, et étendaient leur contrôle politique au monde entier. L’Europe fut divisée en deux justement parce qu’elle était traversée par la frontière des deux zones d’influence. A l’intérieur de ces zones d’influence avait cessé pour les Etats européens la tâche fondamentale de tout Etat normal : pourvoir par ses propres moyens à sa propre défense et à sa propre sécurité. La menace ne venait plus — pour aucun des Etats européens — des Etats nationaux voisins, mais de la puissance hégémonique de la zone d’influence adverse. Les Etats de l’Europe occidentale constituaient dès lors, du point de vue de leur sécurité, une unité de destin, et se trouvaient de ce fait sous la conduite des U.S.A., dans un état d’unité de fait.
Dans l’immédiat après-guerre, la rivalité entre les U.S.A. et l’U.R.S.S. se développa aussitôt avec acuité, surtout en Europe, et, au fur et à mesure qu’elle se manifestait, en cette partie de l’Europe qui avait conservé les institutions démocratiques malgré l’hégémonie américaine et la menace de l’impérialisme stalinien, aucun Etat ne se trouva en mesure de pourvoir seul à sa défense et à sa sécurité. Dans un premier temps les gouvernements des Etats de l’Europe occidentale, prisonniers du passé ne se rendirent pas compte de la situation et tentèrent de reprendre la vieille politique de l’équilibre européen, comme si un système européen existait encore (tant le traité franco-russe de 1946 que le pacte de Bruxelles de 1948 entre la Grande-Bretagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg, pour ne citer que ces deux exemples, étaient conçus dans un but antiallemand). Mais la poussée des événements et la clairvoyance américaine contraignirent très rapidement les Etats européens à s’adapter à la réalité du nouvel équilibre mondial et à se ranger avec les Etats-Unis, et sous leur conduite, contre la menace stalinienne.
La tension provoquée par le blocus de Berlin fit se précipiter les événements et l’on parvint ainsi à la signature du Pacte Atlantique. Ensuite, comme nous l’avons dit, on se préoccupa de donner à l’Alliance une structure institutionnelle, l’O.T.A.N. En 1951, ce système s’étendit à la Grèce et à la Turquie, qui furent invitées à adhérer par un protocole signé le 22 octobre. Le seul problème qui restait sans solution était celui de la participation de l’Allemagne à la défense de l’Europe, problème absolument essentiel, étant donné la position géographique de l’Allemagne occidentale. La tentative de résoudre le problème sans reconstituer une armée nationale allemande avec la C.E.D. ayant échoué, il ne restait d’autre solution que celle de l’entrée dans le Pacte Atlantique et dans l’O.T.A.N. de l’Allemagne Fédérale, avec sa nouvelle armée, laquelle eut lieu le 9 mai 1955.
Dans la première phase de son existence, couronnée de succès, l’O.T.A.N. remplit pleinement son rôle. L’expansion communiste en Grèce et en Turquie fut arrêtée ; les partis communistes de France et d’Italie furent contenus ; à l’Europe occidentale toute entière furent garanties la sécurité et la liberté des facteurs de production, toutes deux conditions essentielles, de sa reprise économique.
ORGANES ET FONCTIONNEMENT
L’organe politique placé à la tête de l’Organisation est le Conseil Atlantique. A la différence de tous les autres organes il fut institué lors même de la signature du Pacte. Il est composé de représentants des Etats signataires et se réunit en principe deux fois l’an au niveau des ministres des affaires étrangères, de la défense et des finances ; dans l’intervalle entre les sessions les Etats assurent leur représentation par l’intermédiaire de représentants permanents qui ont rang d’ambassadeurs. Ses décisions sont prises à l’unanimité : ce qui revient à dire que chaque Etat dispose d’un droit de veto. Il a pour tâche « d’examiner les questions concernant l’application du Traité » (art. 9), c’est-à-dire d’établir la stratégie de l’Alliance et de prendre toutes les décisions de caractère tant politique que militaire nécessaires pour appliquer cette stratégie.
Les tâches administratives sont confiées à un Secrétariat international dont le chef, le Secrétaire général, a, entre autres, la charge de présider le Conseil Atlantique et de développer une activité diplomatique à l’effet d’aplanir les divergences qui apparaîtraient éventuellement entre les membres de l’Organisation.
L’organe militaire suprême de l’Alliance Atlantique est le Comité militaire. Il est composé des chefs d’Etat-major des Etats membres, qui se réunissent en principe deux fois l’an et chaque fois que cela est jugé nécessaire. Dans l’intervalle entre ces sessions ils sont remplacés par des représentants militaires permanents. Il a la tâche de proposer au Conseil les directives stratégiques, logistiques, etc., indispensables à l’application de la stratégie décidée par le Conseil lui-même.
Le Groupe permanent est l’organe exécutif du Comité militaire. Il est composé de représentants des chefs d’Etat-major des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et de la France, et est représenté auprès du Conseil Atlantique, assurant ainsi un contact continu et la collaboration entre les autorités civiles et militaires.
Le territoire couvert par le traité est divisé en Commandements. Celui de l’Europe et celui de l’Océan Atlantique dépendent directement de l’O.T.A.N., alors que le Comité de la Manche et le Groupe stratégique régional Canada-Etats-Unis dépendent d’autorités nationales en liaison directe avec le Groupe permanent.
Les forces de l’O.T.A.N. se divisent en deux catégories : celles soumises au contrôle direct de son commandement et celles destinées par avance à lui être soumises en cas de guerre. Chaque Etat conserve une partie de ses forces armées qui reste exclusivement soumise à l’Etat-major national. De même les forces propres à l’O.T.A.N. restent de toute façon sous les ordres d’officiers de leur nationalité et sont en général cantonnées dans leurs pays respectifs, sauf naturellement en ce qui concerne les forces américaines basées en divers points d’Europe. En substance l’O.T.A.N. réalise l’intégration des seuls commandements, alors que les forces armées qui en font partie restent nationales sur tous les plans.
Les attributions juridiques des organes de l’O.T.A.N. sont de véritables fictions. Aucun doute là-dessus. Il suffit de constater que :
1) les bombardiers stratégiques, les missiles intercontinentaux, les sous-marins nucléaires et leur armement sont sous le contrôle direct des autorités militaires américaines, et de ce fait sont au-dehors de l’O.T.A.N. ;
2) les armes atomiques tactiques, dont l’O.T.A.N. est dotée depuis 1957, sont aux mains des unités américaines détachées en Europe. Les Européens fournissent donc exclusivement les forces destinées à remplir la fonction de « bouclier », c’est-à-dire à repousser des attaques limitées ou à contenir une attaque massive en l’attente des représailles américaines.
Il s’ensuit que l’O.T.A.N. n’est pas en mesure d’élaborer de façon autonome ses plans défensifs, mais doit subir ceux décidés par les U.S.A., qui sont les seuls à disposer d’un dispositif de dissuasion vraiment efficace. Ceci montre bien que le pouvoir d’élaborer la stratégie et celui de décider la mise en œuvre des dispositifs de défense sont pratiquement aux mains des Etats-Unis, comme le montre du reste le fait que, chaque fois qu’il s’est agi de réagir aux initiatives de l’adversaire à Berlin, les Etats-Unis ont été seuls à décider.
La fiction, d’autre part, était nécessaire. Une communauté politique n’est plus telle si elle doit renoncer à son autonomie dans le domaine de la défense. Les Etats nationaux européens ayant perdu avec cette autonomie leur caractère de communautés autonomes, ne pouvaient que dissimuler de quelque façon la situation effective qui s’était créée au sein de l’O.T.A.N. C’est justement de cette exigence que naquit l’utopie d’une évolution de l’O.T.A.N. en un sens communautaire. Elle fut énoncée en 1956 dans le rapport de la commission dite « des trois sages » qui avait été chargée par le Conseil Atlantique d’étudier les possibilités d’évolution de l’Alliance même au delà du secteur strictement militaire. Par la suite elle fut solennellement proclamée par le Conseil Atlantique lui-même, réuni à l’automne 1957, mais ne reçut jamais la forme — elle ne le pouvait pas — d’un projet précis.
LA CRISE DE L’O.T.A.N.
Comme nous l’avons dit, l’O.T.A.N. fut la conséquence de la situation de pouvoir constituée par la phase bipolaire du nouveau système mondial. La crise de ce système entraîna inévitablement la crise de l’O.T.A.N. De 1955 à 1960 commencèrent à se manifester des signes évidents de décadence de l’équilibre bipolaire, étant donné l’apparition sur la scène mondiale de nouvelles entités politiques de dimension continentale ou subcontinentale. La première de celles-ci fut la Chine, qui, dirigée d’une main de fer par une classe politique autoritaire, s’élevait progressivement au rang de grande puissance. La seconde fut l’Europe des Six, au sein de laquelle le processus de continentalisation se manifestait seulement sur le plan économique grâce au Marché commun, et s’exprimait d’une façon encore imparfaite en tant que puissance par la politique de la France.
Ces événements rendaient toujours plus pénible pour les U.S.A. et l’U.R.S.S. le contrôle de leurs zones respectives d’influence. Leur puissance relative commença alors à décliner. Amérique du Nord et Union Soviétique se trouvèrent donc rapprochées, tout en restant adversaires, par un intérêt commun : celui d’empêcher que leurs zones d’influence respectives ne se désagrègent. Cette convergence, bien que dans le cadre d’une divergence de fond, diminua la tension internationale, mit en évidence la faible cohésion des blocs et de plus rendit « invraisemblables » des représailles nucléaires américaines pour assurer la sécurité de l’Europe occidentale. C’est ce qui se cache derrière le prétendu passage de la stratégie de la massive retaliation, c’est-à-dire des représailles nucléaires immédiates, à celle de l’escalation, c’est-à-dire des représailles adaptées à l’importance des attaques ennemies, qui en réalité était aussi valable auparavant, comme le montre l’histoire de l’après-guerre et le fait même que la riposte nucléaire n’est « vraisemblable » que si la sécurité d’une puissance nucléaire est en jeu.
En pratique cela signifiait seulement que l’Europe occidentale n’était plus soustraite, comme le sont les zones protégées par la dissuasion nucléaire, au risque d’une guerre conventionnelle généralisée. C’est ainsi que fut créé un vide de défense rendant inévitable en Europe même la manifestation de tendances à la remplir. Il existait d’autre part une possibilité partielle de le combler, par suite de la continentalisation de l’économie européenne et, du développement qui en résulte de l’économie et de la puissance des Etats de la C.E.E.
Cette tendance fut personnifiée surtout par l’Etat qui, pour son prestige et sa liberté d’action dans la politique internationale, en plus de ses capacités technologiques, était le plus fort des Six de la C.E.E. : la France. Déjà en septembre 1958 dans un mémorandum adressé au Président Eisenhower, le général de Gaulle avait mis en question la structure de l’Alliance, et dans les mois qui suivirent le gouvernement français prit quelques décisions qui mirent résolument l’O.T.A.N. en état de crise, s’opposant à l’installation sur le sol français de rampes de lancement de missiles, refusant d’intégrer les forces aériennes françaises au sein de l’O.T.A.N. et de soumettre à son commandement en cas de conflit la flotte de la Méditerranée. L’attitude de la France fut renforcée par l’explosion de la première bombe atomique française à Reggane le 13 février 1960. Cet événement sanctionnait l’obtention par la France d’un embryon de défense autonome.
L’attitude de l’Allemagne bien que différente, étant donné la position internationale différente de la Bundesrepublik, fut motivée par les mêmes inquiétudes. L’Allemagne n’était pas en mesure de revendiquer ouvertement une autonomie défensive (qui aurait nécessité la possession d’un armement atomique dont elle ne pouvait se doter par suite de ses engagements internationaux) ; elle demanda alors, et demande encore, une forme de participation aux responsabilités nucléaires américaines.
Les U.S.A. crurent pouvoir faire face à cette situation avec le projet de la Force Atomique Multilatérale (M.L.F.) qui commença à prendre forme dans les derniers mois de 1962, mais quine fut jamais clairement défini. De toute façon, il prévoit l’installation de missiles à ogive nucléaire, fournis par les U.S.A., à bord de bâtiments dotés d’équipages internationaux. Toujours selon le projet, la définition des objectifs stratégiques de la M.L.F. et la décision de lancer les missiles seraient de la compétence d’une autorité multinationale décidant à l’unanimité.
Mais ce projet ne réalise pas une participation effective des Européens aux responsabilités nucléaires des Etats-Unis, sinon en quelques secteurs secondaires de l’organisation complexe de la défense nucléaire. D’un côté le potentiel atomique de la M.L.F. ne représenterait qu’une infime partie de l’ensemble du potentiel nucléaire des Etats-Unis, donc, pour être efficace, il devrait nécessairement s’insérer dans le plan stratégique général élaboré par les autorités militaires américaines, de l’autre, la décision de déclencher le mécanisme des représailles atomiques resterait aux mains des seuls Américains. En-fait chaque fois que les Européens voudraient faire usage des missiles et que les Américains seraient d’un avis contraire, ceux-ci pourraient en empêcher l’utilisation étant donné la nécessaire unanimité dans la décision du lancement. Dans le cas contraire, le veto des Européens resterait sans effet, les Américains pouvant toujours recourir à leur arsenal nucléaire non intégré à la M.L.F.
Le projet naturellement ne satisfit pas la France, qui possédait déjà un armement autonome, bien que modeste. Mais il fut accueilli avec faveur par l’Allemagne, qui y vit un premier pas vers son propre armement nucléaire. Mais l’opposition française, et celle de la Grande-Bretagne, qui avait présenté un contreprojet tendant à exclure, même sous une forme voilée, tout prétexte à l’armement nucléaire allemand, ôtèrent toute possibilité de succès à la M.L.F. qui est aujourd’hui pratiquement abandonnée.
PERSPECTIVES D’AVENIR
Le Pacte Atlantique viendra à échéance en 1969, et il est certain qu’il ne sera pas renouvelé sous la forme qu’il revêt actuellement, étant donné les déséquilibres qui se sont manifestés en son sein. Il est certain d’ailleurs que la crise de l’Alliance continuera tant que l’Europe sera divisée. L’Europe divisée restera privée d’une protection nucléaire effective car une intervention nucléaire américaine pour la défense des alliés d’outre-océan a désormais perdu toute vraisemblance et le modeste deterrent français — ou l’éventuel deterrent allemand — ne serait certes pas en mesure de s’y substituer.
Il est certain au contraire que l’Europe fédérale serait en mesure de constituer un deterrent nucléaire efficace. De cette façon, la substantielle convergence d’intérêts entre l’Europe et les Etats-Unis ne serait plus neutralisée par le fait que l’Amérique du Nord est efficacement défendue, et que l’Europe ne l’est pas, et l’Alliance Atlantique revivrait alors sur une nouvelle base, celle d’une equal partnership.
