XIII année, 1971, Numéro 1, Page 39
Aspects politiques
de l’unification monétaire*
MARIO ALBERTINI
I
Il est communément accepté que les problèmes monétaires doivent être abordés également d’un point de vue politique. Mais dans la pratique cette exigence est bien souvent oubliée. Au départ de cette situation il faut considérer l’absence d’une théorie complète et spécifique des aspects politiques de la monnaie (ou encore mieux des aspects de pouvoir de la monnaie). C’est pour cela que cette acceptation en reste bien souvent au stade d’une exigence pure et simple ; et c’est l’évidence qu’on ne peut aboutir à aucune conclusion effective si la pensée, à n’importe quel point d’une analyse, se sert de ce qui n’est encore que l’exigence d’une théorie au lieu de se servir d’une théorie accomplie. On demeure ainsi dans la situation qu’Hegel nomme « mauvaise infinité ».
Là où les économistes, et les spécialistes des phénomènes monétaires, voient en premier lieu un moyen (la monnaie) et les conduites humaines en fonction des caractéristiques, données ou projetables, du moyen, le politologue voit au contraire, ou devrait voir, une relation humaine complexe, un ensemble d’échanges de comportements et de comportements complémentaires où se manifeste toujours, même de façons différentes, la réalité du pouvoir. Les économistes doivent isoler l’aspect économique de ces comportements, les politologues devraient, au contraire, en isoler l’aspect politique, dans le but d’élaborer en commun des modèles, et au delà, des solutions interdisciplinaires. C’est seulement de cette façon (et seulement s’il est vrai que les aspects décisifs des problèmes monétaires sont l’aspect économique et l’aspect politique, comme je le pense moi-même et comme il résultera en partie de ce que je dirai, même si cela reste à prouver) qu’aucun aspect des questions examinées ne reste coupé de l’analyse. Dans le cas contraire on court le risque de voir les aspects oubliés dans l’analyse revenir sur le terrain par le jeu de la réalité, décevant ainsi les expectatives théoriques et rendant vains les projets.
Pour bien aborder mon travail, je devrais donc proposer un point de vue politique, c’est-à-dire, en dernier lieu, un ensemble de termes logiques cruciaux spécifiques, propres à parler avec clarté des aspects de pouvoir de la monnaie. Cette formulation ne peut être ici que provisoire et précaire. Mais elle est la pierre de touche de tout examen de ce genre. Il faut donc tenter. Si on se trouve face à une situation où il faut conclure : Hic Rhodus hic salta, il vaut mieux essayer de sauter, même s’il est plus que probable qu’on finisse à la mer.
II
Je définirais mes termes de la façon suivante :
a) Les monnaies sont utilisées dans le cadre de comportements humains qui ont des finalités économiques (échange, disposition à l’échange) et une forme politique. La finalité économique, ou contenu, correspond aux marges de choix de la part de tout le monde, la forme politique est nécessaire, elle est imposée. Les deux aspects sont complémentaires, il n’y a pas d’échanges sans raison d’échange et la raison d’échange n’est pas un fait seulement économique. L’imposition peut dériver d’une simple situation de fait, une situation de pouvoir (à la limite un accord entre deux personnes) sans l’apparition de véritables décisions de pouvoir (ceci se manifeste typiquement avec la monnaie naturelle). L’imposition peut, au contraire, émaner d’une décision de pouvoir compatible avec les finalités et les faits de l’échange (monnaie de papier, monnaie scripturale).
b) La multiplication des échanges a rendu indispensable la monnaie de papier et la monnaie scripturale, à savoir la monnaie en tant que décision de pouvoir, et a fait apparaître un facteur politique discrétionnaire comme facteur économique. Les limites de l’expansion territoriale du pouvoir public, par rapport à l’extension de la dimension territoriale du volume des échanges, ont dédoublé la monnaie en deux secteurs bien distincts caractérisés par des structures propres : la monnaie nationale (nationale dans le sens générique du terme) et la monnaie internationale. On peut prendre comme exemple, à cet effet, la situation du droit qui se dédouble en droit positif de chacun des Etats et en droit international. De même que le droit international (ou le soi-disant droit international) la monnaie internationale dépend plus des rapports de force entre les Etats que de décisions rationnelles. Cette analogie peut constituer une première orientation sur la limite actuelle et les conditions de développement du rapport entre monnaies de papier et scripturale et monnaie naturelle.
c) La monnaie de papier et la monnaie scripturale ne peuvent chacune se manifester totalement qu’au sein d’un Etat et de son infrastructure. La parité de change est de toute façon assurée ou rétablie, son champ de variation (la politique monétaire) dépend de la volonté publique, elle est fonction des exigences et des caractéristiques du marché national et peut être considérée bonne ou mauvaise par rapport à la politique économique. La monnaie internationale, qui ne dépend pas d’une volonté publique, ne peut pas devenir entièrement de papier ou scripturale, elle garde un lien avec la monnaie naturelle (l’or) et son champ de variation est en rapport avec la fixité, ses fluctuations et sa désintégration dans un éventail de parité. Elle peut être considérée bonne ou mauvaise en fonction des exigences du commerce international.
d) Modèles des aspects de pouvoir de la monnaie internationale : l’anarchie internationale (éventail de parité, tendance au bilatéralisme et, à la limite, tendance à divers rapports d’échange pour chaque échange), l’hégémonie (hégémonie d’une monnaie nationale qui se comporte également comme monnaie internationale et garde un lien direct avec une monnaie naturelle, l’or) et la convergence de la « raison d’Etat » entre divers Etats (tendance au multilatéralisme et aux parités fixes, potentialité internationale des monnaies nationales).
III
En partant de ces termes, l’opération indiquée par l’expression « unification monétaire » n’est plus un problème qui présente plusieurs solutions (toutes illusoires sauf une), mais un problème qui acquiert le caractère de problème défini, avec une unique solution. Il s’agit, sur le plan économique, de transformer un ensemble de monnaies nationales, aux possibilités internationales limitées, en une seule monnaie nationale qui recouvre tout le territoire en question. Sur le plan politique il s’agit de faire naître sur ce même territoire une volonté publique constitutionnellement définie.
On peut dire, en résumé, qu’on ne peut pas projeter l’unification monétaire sans projeter, en même temps, la création d’un Etat fédéral européen. J’ai utilisé volontairement l’expression « projeter la création d’un Etat fédéral européen ». Dans le contexte de la culture politique actuelle, et des capacités de réaction de la classe dirigeante, cette expression peut paraître un non-sens, une absurdité. Mais ceci dépend uniquement des limites de la pensée actuelle et non de la nature du problème. On peut citer comme exemple, et justement à propos de la création du premier Etat fédéral de l’histoire, l’Etat américain, Gladstone qui s’exprima en ces termes : « De même que la Constitution britannique est l’organisme le plus subtil qui soit jamais dérivé de l’histoire qui évolue, ainsi l’organisme américain est l’œuvre la plus merveilleuse qui, dans un moment donné, ait été engendrée par le cerveau et les desseins de l’homme ».
D’autre part, pour ce qui est de la possibilité de créer un Etat fédéral européen dans le cycle politique actuel, et dans le but de secouer cette léthargie mentale qui fait croire impossible ce qu’on ne sait pas ou qu’on ne veut pas penser, je voudrais rappeler un fait, souvent négligé, de l’unité italienne (qui comportait, comme l’unité européenne, la création d’un nouvel Etat sur un territoire recouvert de plusieurs Etats).
Cavour, le principal protagoniste de la création de l’Etat italien sur le plan de l’exécution, s’il ne le fut pas sur celui de l’initiative, jugeait impossible, dans les années précédant immédiatement 1860, le création d’un Etat italien et n’épargnait pas des sarcasmes les plus crus ceux qui parlaient d’un tel objectif. Donc le scepticisme de presque tout le monde et celui même de la classe dirigeante impliquée dans l’intégration européenne n’est pas une raison suffisante pour déclarer que le débat est clos avant même de l’avoir engagé.
IV
En des termes formels l’aspect politique du problème est simple. L’unification monétaire est un problème technique qui ne peut être résolu que par un Etat fédéral européen ; et que, par définition, un Etat fédéral européen résoudrait sans faute. Même le problème de sa fondation est simple. Dans un cadre démocratique, pour faire un gouvernement on a recours à des élections. Pour faire un Etat il est nécessaire de convoquer une assemblée constituante. Quand on se sert de l’expression « union politique » au lieu de « Etat fédéral » ; et pour le processus de formation, au lieu de « assemblée constituante » et «lutte pour la convoquer », d’une expression qui essaie de nommer l’impossible, — l’évolution par degrés d’un groupe d’Etats vers un système fédéral commun — on formule ainsi des exigences sans parler de leurs solutions. Et il est curieux que sur cette base — que j’ai appelée de la « mauvaise infinité » — on prétende ensuite vouloir qualifier de doctrinarisme des « mystiques » de l’Europe les thèmes de ceux qui appellent pain le pain et vin le vin, quand il s’agit de pain et de vin.
Ces observations, en réalité, sont du simple bon sens et frôlent même la banalité, mais, à mon avis, si on n’accepte pas toutes les conséquences théoriques et pratiques de cette banalité, le problème devient insoluble. Bien sûr, à cause de la divergence qui se manifeste toujours entre le déroulement des faits historiques et le développement de la conscience des forces qui la dirigent, il s’agit d’insérer cette logique dans les choses, plutôt que de faire des démonstrations théoriques.
Un des points décisifs me paraît être le suivant : il faut proposer, contre la logique, une opération progressive d’unification monétaire précédant, et non pas suivant, la création d’un pouvoir politique européen, défini constitutionnellement, parce que les promoteurs du processus ne se comportent pas, au niveau de l’exécution des décisions (sinon au niveau de l’initiative, comme nous verrons), selon des critères logiques.
Il s’agit là d’un expédient pour essayer de pousser les protagonistes, comme on a l’habitude de dire d’un point de vue militant, fédéraliste, sur un plan incliné, celui de la création du pouvoir européen. Si on fait faire à quelqu’un quelque chose qui implique un préalable, il se peut que celui-ci finisse par se trouver dans la nécessité de s’en occuper. Naturellement cela implique des bases. Il faut que la situation présente cette possibilité. Il est nécessaire en outre qu’elle présente quelques points facilitant la glissade.
Le cadre historique général de cette possibilité — celui de la formation d’un Etat fédéral — existe. L’Europe des Six, et avec quelques difficultés en plus, l’Europe des Dix, est un ensemble historico-social qui présente de façon nette les circonstances qui « permettent d’adopter un système fédéral de gouvernement ». L’expression est de Wheare qui a écrit, au dire de beaucoup, la meilleure œuvre du point de vue technique sur le gouvernement fédéral. Selon Wheare, ces circonstances sont le désir d’unité (les sondages d’opinion sont clairs à ce sujet) et la capacité de faire fonctionner un système fédéral.
Et les facteurs qui alimentent ce désir et déterminent cette capacité sont :
a) L’insécurité militaire et les besoins d’une défense commune ; b) le désir d’indépendance vis à vis des puissances étrangères et la conviction qu’on ne peut l’obtenir qu’avec l’unité ; c) l’espoir d’obtenir des avantages économiques ; d) une certaine forme d’association déjà expérimentée ; e) la contiguïté géographique ; f) la ressemblance des institutions politiques.
Si on fait le point de la situation en Europe occidentale, en se référant non seulement, comme on a l’habitude de le faire, à la situation des Etats et à leur position dans les rapports internationaux, mais aussi, comme on devrait le faire, à la situation actuelle de l’intégration européenne et à la position de cette quasi entité dans le monde, on retrouve exactement, dans les termes concrets des problèmes politiques et économiques d’aujourd’hui, les circonstances énumérées par Wheare. Sauf une, que je n’ai pas encore rappelée, celle d’un leadership efficace.
Toutefois je pense que le problème du leadership efficace ne se résout pas en donnant une réponse à la question « qui sont ces leaders ? », mais il doit être examiné dans le contexte de l’action nécessaire (celle qui peut naître de l’existence de points « glissants ») puisque il n’y a pas de leaders sans action et là où naît une action naît un leader.
V
J’ai parlé de la possibilité, il me reste maintenant à parler des points « glissants » et l’unification monétaire est l’un de ces points.
L’intégration économique a atteint un tel degré de développement qu’elle oblige les gouvernements à se pencher sur les problèmes monétaires et les problèmes annexes. Et en effet ces derniers ont officiellement été débattus.
Le fait réside dans les choses. Le degré de développement de l’intégration oblige les gouvernements à considérer non seulement le problème monétaire, mais aussi de nombreux problèmes économiques, et en dernier lieu, celui de l’unification des politiques économiques. Mais si sur ce terrain on ne peut pas dépasser une certaine limite, celle constituée par la souveraineté encore intacte des Etats ; sur le terrain monétaire, au contraire, comme nous le démontre l’expérience du passé (cf. l’expérience de l’U.E.P.), on peut avancer concrètement et de façon tangible, par exemple dans la direction clairement indiquée par le prof. Triffin. L’Europe des Six, comme éventuellement l’Europe des Dix, se trouve en effet dans une des situations de pouvoir à laquelle correspond, ou peut correspondre, une monnaie internationale ; à savoir la situation de convergence de la raison d’Etat des Etats-membres.
Cette situation peut favoriser en particulier la création d’un système européen de réserve. En termes de développement de l’intégration économique, cette possibilité, sous cette forme ou sous d’autres, est d’ailleurs une nécessité.
Dans le concret, avec des mesures de ce genre nous nous trouverions face seulement à une monnaie internationale. Mais ce qui est singulier c’est que dans le cadre de l’intégration européenne cette monnaie internationale serait comprise par la classe dirigeante et le milieu politique pour une étape allant sur le chemin de l’unification monétaire.
Cette circonstance singulière ne garantit pas d’elle-même la fin du processus, qui en réalité n’est pas un processus mais un saut, le saut de la convergence de la raison d’Etat des Etats mêlés à l’intégration européenne, et du type actuel de leur association, à un système fédéral. Cependant elle garantit, ou peut garantir, la réalisation de mesures qui se situent dans l’optique du « plan incliné », en d’autres termes, l’action d’un leadership de plus en plus engagée, même si très peu consciente, dans la logique concrète de l’intégration européenne.
Ce que j’ai dit jusqu’à présent montre que le problème monétaire est l’un des points « glissants » mais n’est pas le point décisif. La création d’une monnaie internationale sera prise pour une phase d’unification monétaire, mais à un certain moment les nœuds politiques de l’opération reviendront à la surface comme sont venus à la surface les nœuds du prétendu passage automatique de l’unification économique à l’unité politique.
De même que le Marché commun, ce processus apparent d’unification monétaire, soutenu par des résultats réels, même si de nature différente, redonnera forme aux desseins d’unité politique. Cependant le but final de cette politique monétaire est le même que celui des projets d’unité politique : déboucher sur un Etat fédéral ou l’échec, la régression du Marché commun vers une zone de libre échange, avec les conséquences fatales, aussi bien économiques que politiques, qu’une régression de ce genre entraîne.
VI
Entre parenthèses je voudrais faire observer que, même à ce propos, on peut faire la comparaison avec une phase de l’histoire d’Italie, celle de la fin du XVe siècle, très souvent rappelée par Luigi Einaudi pour éclairer le sens de l’unification européenne. Le dépassement manqué de la division italienne, au moment où naissaient les grandes monarchies européennes de droit divin, rendit esclave l’Italie. Le dépassement manqué de la division de l’Europe, à cette époque où le pouvoir effectif de décision appartient aux grands Etats continentaux, rendrait de même esclave l’Europe occidentale, qui l’est déjà effectivement à moitié dans le domaine monétaire, pour ne pas parler d’autres domaines et surtout du terrible esclavage de l’Europe orientale.
Le fait que cette prévision soit plausible ne suffit pas de toute façon à compter sur une réaction efficace de la classe politique. Rien ne paraît plus irréel pour cette dernière que la convocation d’une assemblée constituante européenne, et sans constituante on ne peut pas promulguer de constitution. Mais cette attitude n’est pas surprenante, ni même coupable. La classe politique n’a pas formellement le pouvoir de convoquer une assemblée constituante européenne. Ceux qui ont le pouvoir de prendre les décisions suprêmes n’ont pas ce pouvoir. Et derrière ce fait juridique se cache comme toujours un fait de pouvoir.
Tout pouvoir réel est le résultat du processus de la lutte politique. Ce processus n’est pas un processus pur, sans prémisse. Dans le conditions actuelles il a comme condition nécessaire les institutions nationales qui donnent à la lutte politique un caractère de lutte pour le maintien ou l’acquisition du pouvoir national. Qui se moque du soi-disant institutionnalisme des fédéralistes oublie cette réalité évidente. Il oublie l’institutionnalisme national, c’est pourquoi il ne se rend pas compte que la lutte politique ne peut pas, par définition, détruire sa condition nécessaire, le pouvoir national, qui est également la dernière étape de tout développement de n’importe quelle lutte politique normale. Se trouve là, en concret, le sens véritable de l’expression « souveraineté nationale » qui n’exclut pas, de par sa nature de pouvoir parmi des pouvoirs, les concessions les plus honteuses face à l’hégémonie des grandes puissances.[1]
Si on ne peut pas compter, à cause de cela, sur l’initiative de la classe politique, il faut alors continuer à explorer la question du plan incliné et de ses points « glissants ». Le problème est défini : existe-t-il un point glissant vers une constituante qui affleure peu à peu ? Pour examiner ce problème nous disposons à présent d’un singulier document. Comme on le sait, le « mémorandum Monnet » du 28 avril 1950 a été récemment rendu public. Il y a un passage dans ce mémorandum qui dévoile la nature du dessein stratégique de la C.E.C.A.. Après avoir constaté que, sur chaque secteur du front politique, on ne rencontrait que des impasses, Monnet poursuivait : « D’une pareille situation, il n’est qu’un moyen de sortir : une action concrète et résolue, portant sur un point limité mais décisif, qui entraîne sur ce point un changement fondamental et, de proche en proche, modifie les termes mêmes de l’ensemble des problèmes ».
Le point sur lequel Monnet a travaillé, comblant par l’action d’un groupe restreint (qui comprenait l’actuel président du Comité central du M.F.E., Etienne Hirsch) le manque d’initiative des partis et des gouvernements, a fait naître l’Europe communautaire. Le projet était fonctionnel, son développement est resté dans les limites du fonctionnel. Cependant il nous a laissé un héritage précieux : une association déjà expérimentée et une indication stratégique fondamentale.
Le problème actuel, pour lequel il faut le même courage et la même imagination qu’eurent Monnet et ses compagnons, est le suivant : peut-on mener une action résolue sur un point limité mais décisif du front de la formation de la volonté politique, de nature à modifier les termes mêmes de l’ensemble des problèmes ? Je pense que oui et je n’en dirai pas plus long à ce sujet. Depuis quelques années les fédéralistes les plus engagés et les européistes les plus sérieux l’exposent, sans être compris. Mais ils ne s’en préoccupent pas trop, car ils travaillent, avec toujours plus de succès, justement sur ce point qu’est l’élection unilatérale directe des délégués nationaux au Parlement européen. Si on obtient cette modification fondamentale dans un pays — elle devrait se produire en Italie (si l’on s’en tient aux déclarations du président du Conseil des Ministres ainsi que d’illustres ministres et de nombreux parlementaires) mais également en Belgique où est en cours d’examen une loi analogue à la loi d’initiative populaire présentée en Italie, et en Allemagne où existent d’importants précédents — les choses bougeront. La première reconnaissance du droit électoral européen des citoyens mettrait dans une position très difficile les gouvernements qui ne voudraient pas reconnaître un droit égal à leurs citoyens et irait jusqu’à provoquer l’élection générale directe du Parlement européen, ce qui est impossible tant qu’on la laissera entre les mains du Conseil des ministres de la Communauté. Les éléments qui relèvent d’une élection générale sont, à mon avis, au nombre de deux : l’alignement des partis à un niveau européen, qui ferait reposer le Parlement européen sur la même base d’intérêts politiques et de consentement public dont profitent les Etats, et l’amalgame des intérêts et des besoins crées par l’intégration avec la motivation de la conduite des partis, qui seraient obligés, par des élections européennes, de rechercher le consentement des citoyens même en fonction des intérêts et des besoins européens. Ces derniers éléments esquissent le facteur de formation d’une volonté politique européenne. Et esquissent un Etat européen car un espace dans lequel interviennent directement les citoyens et les partis ne peut pas ne pas se donner une assise constitutionnelle.
* En ce qui concerne le problème de la définition de l’aspect de pouvoir de la monnaie (c’est-à-dire de l’élaboration d’une terminologie appropriée), cet article doit être considéré uniquement comme la formulation d’une première hypothèse de travail ; hypothèse qui reste à développer, encore qu’en la développant elle se révèle efficace. Cependant le terrain empirique sur lequel j’ai fait ce premier pas de définition du problème me paraît très solide. Ce terrain avait été déjà exploré, avec, à mon avis, beaucoup de profondeur et de réalisme, par Lionel Robbins, surtout dans son Economic Planning and International Order.
[1] En dernière instance une « institution » n’est qu’un ensemble de comportements sociaux stabilisés, c’est-à-dire stables et acceptés dans le sens qu’on les accepte tant qu’on ne les refuse pas. C’est pourquoi il n’est pas possible de refuser une « institution » sans tâcher d’en créer une nouvelle. Cela comporte l’adoption d’un nouveau comportement, la lutte sur cette base contre le vieux, la stabilisation du nouveau après la victoire, faute de quoi on retombe dans le vieux. De toute façon une « institution » n’est jamais quelque chose qui se trouverait en dehors des actions humaines, du « jeu des forces » etc. Le mot, à cause de sa dérivation juridique, peut tromper. La chose est là. Et pour ce qui est des institutions nationales traditionnelles (souveraineté absolue) — ce qui revient à dire des comportements nationaux exclusifs, dans le domaine politique — il n’y a que les fédéralistes qui les refusent, en tâchant de leur substituer des institutions fédérales européennes — ce qui revient à dire des comportements nationaux et européens indépendants, limités et coordonnés.
