XIV année, 1972, Numéro 3, Page 77
Le problème monétaire
et le problème politique européen*
MARIO ALBERTINI
1 — La monnaie du point de vue politique
Il est commun d’admettre qu’il faut également aborder les problèmes monétaires d’un point de vue politique. Mais il est peu commun d’examiner les aspects politiques fondamentaux des problèmes monétaires, ce qui équivaut à dire qu’on ne l’admet souvent qu’au plan improductif d’une exigence irrésolue. Naturellement, cela se répercute sur les résultats des analyses. Prendre acte d’exigences cognitives qui se manifestent dans l’examen d’un problème sans les satisfaire ne permet pas d’aboutir à des conclusions positives et confine la réflexion dans l’état que Hegel qualifie de « mauvais infini ». A la racine du « mauvais infini », qui se manifeste souvent, en effet, dans les discussions monétaires, se trouve l’absence d’une théorie complète et adéquate des aspects politiques (aspects de pouvoir) de la monnaie.[1] La donnée de fait est celle-ci : là où les économistes et les spécialistes des phénomènes monétaires voient un moyen (la monnaie) et les comportements humains en fonction des caractéristiques économiques, données ou prévisibles, du moyen, les spécialistes de politique devraient voir une relation humaine complexe, un ensemble d’échanges de comportements et de comportements complémentaires dans lesquels se manifeste toujours le fait du pouvoir. Les économistes doivent isoler l’aspect économique de ces comportements, et ils le font. Les spécialistes de politique devraient en isoler l’aspect politique, à l’effet de contribuer à l’élaboration commune de modèles interdisciplinaires et, quand il le faut, de solutions interdisciplinaires des problèmes monétaires.
Ce n’est que de cette façon, et seulement s’il est vrai que les aspects décisifs des problèmes monétaires sont l’aspect économique et l’aspect politique, avec ses implications juridiques (comme je le crois et comme il résultera en partie de ce que je dirai, encore qu’il faille le démontrer), qu’aucun aspect des questions prises en considération ne sera coupé des analyses. Dans le cas contraire, on court le risque de voir les aspects qui échappent à l’analyse revenir sur le tapis sous l’action de la réalité, trompant l’attente théorique et annihilant les projets.
Il faut donc aborder cet aspect politique du problème. En dernière analyse, cela signifie disposer d’un ensemble de termes logiques cruciaux capables de mettre en évidence, et de maintenir en évidence, les aspects de pouvoir de la monnaie. Et puisque ces termes n’existent pas, il faut commencer par une proposition. C’est une tâche difficile. Ma formulation ne pourra être que provisoire et précaire. Mais une formulation de ces termes est, en tout cas, une des pierres de touche d’examens de ce genre. Le problème de l’unification monétaire européenne est sur le tapis. Les gouvernements de la Communauté ont officiellement décidé de réaliser l’union monétaire au cours des dix prochaines années. Il s’agit donc de résoudre aussi les aspects politiques du problème, pour obscurs qu’ils soient. Ou, pour mieux dire, il faut accepter le risque de se tromper pour tenter de les résoudre.
Dans la science, et dans la pratique qui dépend de la science, l’erreur n’est pas grave ; ce qui est grave, c’est de mettre la tête sous l’oreiller, d’éluder les problèmes à la seule fin d’éviter de tomber dans l’erreur. Un problème qui n’est pas traité est, par définition, un problème pendant. Une erreur de solution, au contraire, peut être corrigée et peut conduire, justement grâce à sa correction, à des conclusions valables.
2 — L’analyse de Lionel Robbins
La présence du facteur politique dans les phénomènes monétaires a été identifiée avec clarté par Lionel Rabbins. Rappelons sommairement son analyse, en renvoyant le lecteur, pour une appréciation plus approfondie, aux ouvrages : L’économie planifiée et l’ordre international et Les causes économiques de la guerre. Comme spécialiste de politique, je me suis limité à développer les éléments politiques présents dans cette analyse, et à proposer une terminologie. Pour cette part, évidemment, les erreurs et les imperfections sont miennes.
Dans L’économie planifiée et l’ordre international, après avoir rappelé qu’au XIXe siècle il y eut un progrès, et au XXe siècle une régression, sur la voie de la création d’une monnaie internationale, Robbins parvient, avec une observation à mon avis indiscutable, au cœur du fait, en montrant qu’il existe un problème là où, normalement, on considère qu’il y a seulement des difficultés naturelles : « Nous sommes tellement habitués aux inquiétudes se référant à la balance commerciale entre les différents pays, qu’on a l’air en demandant pourquoi elles existent de discuter une chose évidente. Mais un peu de réflexion suffirait à montrer qu’il n’en est pas ainsi. Si, par un effort d’imagination, nous parvenons à nous débarrasser de nos œillères nationalistes, il apparaît bien clairement qu’il existe un problème. Il n’y a rien dans les frontières politiques qui, en tant que telles — et distinctes des politiques poursuivies à l’intérieur de leurs limites — nous permettrait d’admettre que les achats effectués par delà les frontières d’un Etat souverain ont une signification fondamentalement différente des achats effectués par delà les limites du territoire d’une province. Nous savons que la prospérité de différentes provinces d’un même pays varie souvent autant que la prospérité de différents pays dans différentes parties du monde. Et pourtant, lorsque les Galles du Sud sont en crise, il n’y a pas de problème de transfert monétaire à Londres. Il y en a un lorsque l’Australie est déprimée. Il existe certainement là une énigme qui se situe plus profondément que le niveau du bavardage d’une bourse des valeurs. Pourquoi, dans le premier cas, y a-t-il stabilité et absence de friction, alors que l’instabilité et les difficultés surgissent dans le deuxième cas ? ».[2]
Par sa réponse, Robbins déplace radicalement de l’économie à la politique le point d’observation du processus monétaire international, et peut ainsi facilement isoler et décrire les facteurs qui le mettent en mouvement et le conditionnent. La difficulté qu’on doit affronter, Robbins le répète, est celle des transferts. Mais cette difficulté ne dépend pas, à son avis (comme on pourrait le penser sur la base de la distinction des classiques entre commerce international et commerce intérieur) de la plus grande mobilité du travail sur le marché national par rapport au marché international. Ni même des droits de douane, qui créent certainement des difficultés, mais non, évidemment, un « problème » de transferts. On pourrait penser, continue Robbins, à l’existence de différents types de monnaie. Mais des monnaies différentes, en tant que telles, n’engendrent que la nécessité de les changer : « un ennui », plutôt qu’un problème. Enfin, on pourrait penser aux « différences de structure bancaire des différents pays » : « On sait très bien qu’il existe des techniques grâce auxquelles les transferts entre les systèmes de réserve peuvent être harmonieusement ajustés ».[3]
Le fait est, observe Robbins, qu’il y a quelque chose qui empêche l’adoption de ces moyens techniques. Ce quelque chose est : « la division politique du monde en Etats souverains différents, réclamant chacun le droit de réglementer la monnaie locale et les accords bancaires. Si le monde était unifié en un seul Etat fédéral, nul doute qu’il existerait encore des problèmes bancaires de la plus haute importance. Mais on peut dire de façon à peu près certaine qu’on ne trouverait pas parmi eux le ‘problème’ du transfert et de l’équilibre entre un pays et un autre sous la forme que nous lui connaissons ».[4]
C’est ce facteur politique qui doit être pris en considération. Il a joué de diverses manières. Il a arrêté le développement d’instituts bancaires transnationaux, il a déterminé le développement de systèmes de réserve nationaux. En dernière analyse, il a fait coïncider l’espace sur lequel s’exerce la souveraineté politique avec celui sur lequel agit un système de réserve local. Et c’est alors que se sont manifestées les pires conséquences, les conséquences indirectes. A cause de cette coïncidence, dans un cas de déséquilibre, les autorités du système risquent de ne pas pouvoir prendre les mesures nécessaires pour rétablir l’équilibre. « Elles peuvent être empêchées d’autoriser la contraction du crédit local ou — chose plus probable dans une société qui évolue — de l’empêcher de s’étendre aussi rapidement qu’ailleurs. L’étendue de la tension sera ce que sera celle de la volonté administrative. Et il est probable que cette volonté sera exercée ».[5]
Robbins éclaire cette explication d’un exemple. Je crois qu’il est opportun de le proposer au lecteur par une ultime citation textuelle. « Nous pouvons saisir cela de façon beaucoup plus nette si nous retournons à notre exemple du Pays de Galles. Heureusement pour la stabilité de la vie économique à l’intérieur du Royaume-Uni, le Pays de Galles du Sud fait partie d’un territoire unifié. En conséquence, lorsque l’état de la balance commerciale entre les Galles du Sud et le reste du pays implique une diminution du pouvoir d’achat dans les Galles du Sud, l’évolution est presque automatique. Les dépôts effectués au Pays de Galles s’amenuisent. Ceux qui sont ailleurs gonflent. Ceci se produit dans les conditions existantes, que les banques galloises appartiennent ou non à un système général. Des banqueroutes peuvent se produire au Pays de Galles. S’il y existe des banques locales, certaines d’entre elles peuvent sombrer dans la débâcle. Mais les gens continueront de régler leurs affaires en livres sterling. S’il existait une ‘pénurie’ réelle de livres sterling, la possibilité de faire les arrangements nécessaires serait offerte à d’autres banques. Il ne serait pas question d’une difficulté permanente de transfert ou d’une différence également permanente entre la valeur d’une livre au Pays de Galles et ailleurs.
Mais considérons ce qui se serait certainement passé si le Pays de Galles avait été un Etat souverain indépendant avec une banque centrale indépendante sous le contrôle du Trésor gouvernemental. A mesure que la situation se serait aggravée au Pays de Galles, nous aurions commencé à entendre parler d’une tension sur les changes gallois. La banque centrale aurait certainement été empêchée de prendre les mesures nécessaires pour maintenir sa réserve intacte et le change en harmonie avec Londres. Les Gallois les plus malins et les plus prévoyants auraient deviné qu’une crise était imminente et, pour sauver leurs capitaux, auraient retiré leur argent pour le tésauriser ou le placer à Londres. On les dénoncerait comme manquant de sentiment à l’égard du pays de leurs pères. Mais la fuite s’accentuerait. On verrait éclater une crise où l’étalon-or serait suspendu et après laquelle surviendrait une période de contrôle rigide des changes (et, conséquemment, une aggravation de la situation générale), des primes à l’exportation du charbon gallois, etc., ou des fluctuations sur le cours des changes gallois. Des hordes d’experts descendraient à Cardiff pour diagnostiquer la cause du désastre et écrire des livres sur le sujet. Ils l’attribueraient à toutes les circonstances possibles, excepté la seule dont la responsabilité soit évidente : l’incapacité d’un système bancaire, soumis à la pression politique, de prendre des mesures destinées à maintenir l’équilibre.
En dernière analyse, c’est le facteur politique qui engendre le problème économique du transfert monétaire international. Si des accidents historiques n’avaient pas créé des Etats souverains indépendants, avec des prétentions indépendantes de contrôle sur l’unité qui sert à régler les dettes et sur la gestion des banques locales, aucun ‘problème’ de ce genre ne se serait posé. Dans un Etat mondial, avec une monnaie mondiale, de graves difficultés financières pourraient se présenter dans certaines régions. Des banques locales pourraient accorder trop de crédit et faire faillite. Des producteurs locaux pourraient subir de telles diminutions des demandes pour leurs produits qu’il leur devienne impossible de payer leurs dettes à leurs créditeurs dans d’autres parties du monde. Mais il ne se produirait aucun abandon du standard international, aucun effondrement de l’unité monétaire internationale. Et semblable chose serait parfaitement réalisable, sans l’intervention des Etats souverains indépendants ».[6]
3 — Les aspects de pouvoir de la monnaie
Cette analyse de Robbins met clairement en évidence le facteur politique présent dans les phénomènes monétaires. Concrètement, cela pose effectivement ce problème-ci : comment la variation du facteur politique fait varier les phénomènes monétaires ? Robbins lui-même, par la comparaison sur le terrain monétaire entre Etat national et fédération mondiale, a fait des observations à ce propos. Il s’agit de les généraliser suffisamment pour mettre en évidence les variations du facteur politique qui comportent des variations marquantes du phénomène monétaire, et de les fixer à l’aide d’une terminologie.
Je l’établirai de la façon suivante :
a) Les monnaies sont d’usage dans le cadre de comportements humains qui présentent des motivations d’ordre divers, un aspect économique spécifique (échange, disposition à l’échange) et un aspect qui comprend sans doute des aspects politiques : la raison d’échange. Les deux aspects sont complémentaires. Il n’y a pas d’échange sans raison d’échange. Mais ils n’ont pas le même caractère. La disposition à l’échange et l’échange laissent une certaine marge de choix : on peut acheter ou ne pas acheter, acheter ceci ou cela, une quantité de ceci ou de cela. La raison d’échange au contraire est ce qu’elle est : si l’on achète, on doit échanger une quantité donnée contre une quantité donnée. En d’autres termes, la raison d’échange est subie.
Cette contrainte peut résulter d’un accord entre deux personnes, d’un fait de marché, d’un prix « politique ». Ce qui compte, c’est d’observer qu’en fait l’élément politique est aussi présent dans les deux premiers cas. Si l’échange a lieu entre deux personnes, indépendamment d’un marché, l’accord, consensuel ou forcé, est un véritable fait politique parce qu’il dépend du pouvoir de chacun par rapport à l’autre. Ce qui est en cause, c’est une situation de pouvoir. Si l’échange a lieu sur le marché, la raison d’échange est évidemment fonction de l’offre et de la demande. Mais pas seulement de l’offre et de la demande. Sur le marché, la monnaie est nécessaire. Et la monnaie n’est pas du tout un point de repère invariable, neutre par rapport à l’offre et à la demande comme l’aiguille d’une balance. La monnaie est un des facteurs politiques qui entrent dans la formation de la raison d’échange, et la fixent dans les limites d’un ensemble très vaste de possibilités économiques pures.
b) Cet aperçu peut servir à montrer la différence politique entre la monnaie naturelle et la monnaie de papier ou la monnaie scripturale. Quand les échanges sont peu fréquents, ils ne dépendent qu’en partie du marché (faiblement intégré) et ne dépendent qu’en partie des pouvoirs publics. Les échangistes n’ont besoin que d’une monnaie naturelle, qui à son tour dépend moins des pouvoirs publics que la monnaie de papier. Cela équivaut à dire que les aspects politiques de la raison d’échange sont entre les mains des échangistes (dans leur pouvoir relatif) plus qu’entre celles des pouvoirs publics.
Quand les échanges sont au contraire très fréquents, la monnaie de papier (et la monnaie scripturale), à savoir la monnaie comme décision des pouvoirs publics, est indispensable. Ce fait différencie nettement l’activité économique de l’activité politique. Mais il ne s’agit pas d’une séparation entre la politique et l’économie, il s’agit d’un déplacement du pouvoir des personnes impliquées dans l’échange à une autorité publique, qui prend le caractère de facteur politico-économique. Dans le premier cas (en le poussant à la limite pour en montrer les aspects typiques), les acteurs de l’échange agissent de façon autonome tant sur le plan économique que sur le plan politique.[7] Dans le second cas, au contraire, ils n’agissent de façon autonome que sur le plan économique, et subissent un conditionnement politique externe. Naturellement, la différence n’est pas seulement politique, mais aussi économique parce qu’avec le changement des aspects politiques de l’échange, ses aspects économiques changent également.
Il peut être utile, pour illustrer cette différence en général, de la comparer à la différence entre le droit développé et le droit primitif. Le droit primitif est caractérisé par l’autodéfense.[8] Et, en soi, la monnaie naturelle est une autodéfense. D’autre part, l’échange a eu effectivement le caractère d’un droit qu’on faisait valoir de temps en temps parce qu’il était reconnu par tous, et qu’on identifie dans les rites de l’échange, mais qui n’était pas réservé, pour l’exercice de la sanction, à une autorité publique.
c) La multiplication des échanges n’a pas seulement provoqué la formation de la monnaie de papier. A cause des limites de l’expansion territoriale des pouvoirs publics par rapport à l’extension de la dimension territoriale des échanges devenus fréquents, la monnaie s’est dédoublée en deux secteurs bien distincts, caractérisés par des structures différentes : la monnaie nationale (au sens juridique du terme)[9] et la monnaie internationale.
La monnaie nationale a pris, par un processus économiquement spontané, le caractère de monnaie de papier. Mais ce processus avait une base politique : l’Etat bureaucratique moderne. En effet, la monnaie de papier ne peut se manifester que dans le cadre d’un Etat organisé de façon moderne et de son infrastructure administrative. La monnaie internationale, au contraire, qui ne peut pas dépendre d’une volonté publique, inexistante au niveau international, ne peut pas devenir complètement une monnaie de papier, et conserve par suite un lien avec une monnaie naturelle (l’or) en l’absence de points de repère plus sûrs.
Politiquement, ce qu’on a dit pour la monnaie de papier est valable pour la monnaie nationale : le pouvoir implicite dans l’échange n’est pas dans les mains des échangistes, mais dans celles des pouvoirs publics. Pour la monnaie internationale au contraire, toujours sur le plan politique, c’est ce qu’on a dit pour la monnaie naturelle qui est valable : le pouvoir implicite dans l’échange est, au moins en partie, dans les mains des échangistes, qui, dans ce cas, sont les agents économiques assistés par l’Etat ou l’Etat lui-même.
Une analogie avec le droit est encore valable pour cette différence politique. Comme le droit international (ou le prétendu droit international), la monnaie internationale dépend plus des rapports de force entre les Etats que de décisions rationnelles. Et il convient de rappeler, avec Kelsen, que : « dans ses aspects techniques, le droit international est un droit primitif, comme il résulte, entre autres, de l’absence complète d’organes particuliers chargés de l’application des normes juridiques à un cas concret ».[10] Dans ce sens, on peut dire que la monnaie internationale est effectivement, par rapport à la monnaie nationale, une monnaie « primitive ».
Du point de vue économique, la différence entre la monnaie nationale et la monnaie internationale est la suivante. Avec la monnaie nationale (de papier), les aspects économiques de la raison d’échange peuvent se manifester de façon autonome. La parité, comme rapport égal pour tous entre les moyens monétaires et les biens ou les services, est constamment assurée, ou immédiatement rétablie après les crises graves, dans d’étroites marges de variation. Et les marges de variation (la politique monétaire) dépendent de la volonté publique, sont fonction des caractéristiques et des exigences du marché national, peuvent être considérées comme justes ou fausses d’après les critères de la politique économique.
Avec la monnaie internationale, au contraire, les aspects économiques de la raison d’échange ne se manifestent pas de façon autonome. La parité s’établit au niveau des rapports des moyens monétaires entre eux et avec la monnaie internationale, et seulement indirectement par rapport aux biens et aux services ; les variations de cette parité se manifestent par la fixité des changes, leur fluctuation, leur désintégration en un éventail de parités. Et ces variations peuvent être considérées comme justes ou fausses en relation avec les exigences du commerce international, non pas d’après les critères d’une véritable politique économique.
d) La monnaie nationale présente un seul aspect de pouvoir : l’Etat. Les aspects de pouvoir de la monnaie internationale, au contraire, varient en fonction de la distribution (inégale) du pouvoir politique dans le monde comme système d’Etats, et dépendent en général de la balance of power qui se manifeste dans le système, et en particulier de la position de pouvoir de chaque Etat dans le système. Avec le seul critère disponible, la raison d’Etat,[11] on peut distinguer les modèles suivants :
désordre international[12] — corrélat économique et monétaire : éventail de parités, tendance au bilatéralisme et à la limite vers des rapports d’échange différents pour chaque échange ;
hégémonie d’un Etat — corrélat économique et monétaire : suprématie d’une monnaie nationale, qui fonctionne aussi comme monnaie internationale et garde un lien direct avec une monnaie naturelle, l’or ;
convergence de la raison d’Etat entre plusieurs Etats — corrélat économique et monétaire : tendance au multilatéralisme et vers des parités fixes, potentialité internationale des monnaies nationales limitée et subordonnée à la monnaie internationale.
Ces modèles peuvent orienter — à des fins théoriques comme à des fins pratiques — le jugement sur la nature du rapport actuel entre la monnaie nationale (de papier) et la monnaie internationale, et sur les conditions politiques de son développement, en faveur de la monnaie de papier, jusqu’au point limite, extérieur à ce cadre, de la monnaie mondiale. La monnaie mondiale est extérieure à ce cadre parce que sa base politique réclame la suppression du système mondial d’Etats souverains (souveraineté absolue) et son remplacement par une fédération mondiale. Il n’y a pas d’autre manière de transformer les rapports de force actuels entre les Etats (droit primitif) en rapports juridiques véritables, c’est-à-dire dépendant d’une volonté publique. Et cela suffit pour affirmer qu’il est complètement dénué de sens d’accepter la souveraineté absolue des Etats armés — c’est-à-dire les rapports entre les Etats comme rapports de force — et d’imaginer, malgré tout, des projets de monnaie mondiale, comme il l’est, du reste, de penser que l’O.N.U., organisation d’Etats souverains et armés, puisse garantir la paix.
4 — Monnaie européenne et création de l’Etat européen
Sur la base de l’analyse de Robbins et de la terminologie générale que j’ai proposée, l’opération désignée par l’expression « unification monétaire européenne » ne se présente plus comme un problème qui aurait plusieurs solutions (en réalité toutes illusoires sauf une), mais prend le caractère d’un problème défini, avec une seule solution. Le but économique est de transformer un groupe de monnaies nationales, avec des possibilités internationales limitées et subordonnées, en une monnaie « nationale » (européenne) qui couvre tout l’espace en question. Il s’agit donc de mettre en œuvre le moyen politique : une volonté publique, constitutionnellement définie, sur le même espace.
Cela équivaut à dire qu’on ne peut pas projeter l’unification monétaire de l’Europe sans projeter la création d’un Etat fédéral européen. C’est à dessein que je me suis servi de l’expression « projeter la création d’un Etat fédéral européen ». Dans le cadre de la culture politique actuelle, et de la médiocre capacité de la classe dirigeante à répondre au défi des faits, cette expression peut sembler absurde, dénuée de sens. Mais cela dépend des limites de la pensée courante, non pas de la nature de la chose. Par exemple, et précisément à propos de la création du premier Etat fédéral de l’histoire, les Etats-Unis d’Amérique, Gladstone s’exprima de la sorte : « De même que la constitution britannique est l’organisme le plus fin qui ait jamais résulté de l’histoire qui se fait, de même la constitution américaine est l’œuvre la plus merveilleuse qui ait été exprimée à un moment donné par le cerveau et les desseins de l’homme ».[13]
Et il ne s’agit que d’un exemple. Afin de secouer la torpeur intellectuelle qui fait considérer comme impossible ce qu’on ne sait pas, ou ne veut pas, penser, on peut rappeler la cas du Risorgimento italien, qui, comme l’émancipation américaine, comportait, dans des circonstances historiques différentes, le même problème politique : la création d’un Etat nouveau sur un territoire déjà couvert par plusieurs Etats. Il est vrai que Cavour, dans les années qui précédèrent immédiatement 1860, considérait comme impossible la création d’un Etat italien, et n’épargnait pas les sarcasmes les plus cruels à l’égard de ceux qui se battaient pour cet objectif. Mais en 1860 l’Etat italien était une réalité, et précisément grâce à Cavour (comme grand exécuteur des initiatives de ceux qu’il avait raillés). Par conséquent, le scepticisme du nombre, et jusqu’à celui de la classe dirigeante engagée dans un mouvement unitaire, mais qui projette sa conclusion dans le temps indéfinissable du vide de la pensée et de la volonté, n’est pas une raison suffisante pour déclarer close la question, avant de l’avoir abordée.
En termes formels, l’aspect politique du problème est simple. L’unification monétaire est un problème technique qui peut être résolu par un Etat européen, et que, par définition, un Etat fédéral européen résoudrait tout à fait. Même le problème de la fondation de cet Etat nouveau est simple. Pour faire un gouvernement, dans le cadre démocratique, on a recours à des élections. Pour faire un Etat, il faut convoquer une assemblée constituante. Mais la pensée commence à tomber dans le vide quand on se sert de l’expression « union politique » au lieu de l’expression « Etat fédéral » ; et, pour le processus de fondation, au lieu des expressions « assemblée constituante » et « lutte pour la convoquer », quelque expression qui cherche à nommer l’impossible, la transformation graduelle d’un groupe d’Etats en un Etat nouveau, fût-il fédéral.
Les initiés peuvent aussi donner à entendre qu’ils savent de quoi il s’agit. L’opinion publique, qui n’est pas portée à deviner, reste inerte. Elle n’a pas tort. Avec des discours de ce genre, on indique les exigences, pas les solutions ; on ne propose pas des choix, on s’en remet au bon Dieu. Et il est curieux que sur cette base, qui est conceptuellement celle du « mauvais infini » comme je l’ai rappelé, quelques-uns prétendent (et il me déplaît que même Le Monde soit de ceux-là) liquider comme « doctrinarisme des mystiques de l’Europe » le réalisme de ceux qui appellent un chat un chat.
Il faut donc, pour commencer, tenir bon sur les aspects formels du problème contre la réticence de la classe politique et les falsifications de la classe dirigeante. Et peu importe si ces aspects formels sont de simple bon sens, s’ils frisent tout bonnement la banalité. Le problème a cette nature. C’est le point de départ pour l’aborder. Naturellement, il faut aussi tenir compte du fait qu’au point de vue opérationnel personne ne reconnaît cette nécessité. Et c’est justement à ce propos que l’engagement en faveur de l’union monétaire revêt une importance politique. Le point décisif me semble être celui-ci : il faut accepter, et soutenir, contre la logique, une opération graduelle d’unification monétaire précédant, et non suivant, la création d’un pouvoir politique européen parce que les protagonistes du processus en ce qui concerne l’exécution (l’initiative, comme nous l’avons vu et comme nous le verrons, n’est pas leur affaire), ne se comportent pas suivant des critères logiques.
Evidemment, il s’agit d’un expédient. Mais il y a des expédients utiles. Peut-être y a-t-il des expédients qui peuvent pousser les forces politiques sur un plan incliné. Et c’est avec des expédients de ce genre qu’on doit chercher à résoudre l’aspect non formel du problème de la création du pouvoir européen. Si l’on réussit à engager quelqu’un pour quelque chose (l’union monétaire) qui implique un présupposé (le pouvoir politique), il peut arriver qu’il finisse par se trouver, malgré lui, dans la nécessité de le créer. L’hypothèse doit donc être prise en considération. En pratique, il s’agit d’établir : a) si la situation historique présente la possibilité de créer un Etat fédéral européen, b) si la situation politique présente quelque point glissant pour pousser la classe dirigeante sur un plan incliné des nations à l’Europe même sur le terrain politico-institutionnel.
5 — La possibilité historique
Pour répondre à la première question, ou au moins pour poser la question de telle sorte que puissent être discutés les critères avec lesquels on l’examinera, on peut recourir à la pensée de K.C. Wheare qui a écrit, de l’avis de beaucoup, l’ouvrage techniquement le meilleur sur le gouvernement fédéral. Wheare a pris en considération non seulement la nature de ce système de gouvernement, mais aussi les circonstances historiques qui permettent de l’adopter. C’est ce qui nous est utile. Selon Wheare, les circonstances qui permettent d’adopter un système fédéral sont :
a) le désir d’unité,
b) la capacité de faire fonctionner un système fédéral.
Et les facteurs qui alimentent ce désir et déterminent cette capacité sont :
a) l’insécurité militaire et le besoin d’une défense commune,
b) le désir d’indépendance à l’égard de pouvoirs étrangers et la conviction qu’on ne peut l’obtenir qu’avec l’union,
c) l’espoir d’obtenir par l’union des avantages économiques,
d) quelque forme d’association déjà expérimentée,
e) la contiguïté géographique,
f) la similitude des institutions politiques,
g) un leadership efficace.[14]
Si l’on pense que cette analyse est exhaustive, et je le crois, il s’agit de vérifier la présence ou l’absence de ces circonstances, et des facteurs qui les font entrer en action, en Europe occidentale.[15] C’est vite fait. Dans le cadre des Six, le désir d’unité existe. Les sondages d’opinion l’attestent, alors que pour les Dix, et en particulier pour la Grande-Bretagne, il faut attendre que l’adhésion à la Communauté porte ses fruits. Il existe aussi, tant dans le cadre des Six que dans celui des Dix, la capacité de faire fonctionner un système fédéral de gouvernement.[16] Et, par un bref examen, on peut montrer que les facteurs qui sont à la base du désir d’unité et de cette capacité sont non seulement présents, comme on le constate immédiatement, mais déjà très efficaces.
Les faits sont les suivants. L’Europe occidentale a déjà expérimenté plusieurs formes d’association, cassant la tendance à une division croissante qui durait depuis le début du XIXe siècle. Sur cette base politique, elle a fait un bon bout de chemin sur la voie de l’intégration économique. Grâce à quoi, il faut désormais compter, dans le commerce mondial, avec l’entité économique européenne et, dans les relations internationales, avec cette quasi-entité politique. L’unité est encore en lutte avec la division, mais elle est déjà assez forte pour empêcher les Etats de faire une politique nationale dans de nombreux secteurs vitaux, et pour s’imposer, en ce moment même, à la Grande-Bretagne elle-même, qui avait pourtant cherché, par tous les moyens, di far da sé. Ce sont des faits imposants. Beaucoup les sous-estiment parce qu’en jugeant la situation européenne ils ne se réfèrent qu’à la situation politique intérieure des Etats et à leur position dans le monde. Mais il suffit de les garder présents à l’esprit pour admettre la présence, et l’action, de puissants facteurs unitaires.
A l’égard de ceux qu’énumère Wheare, on pourrait être incertain sur un seul : le leadership efficace. Par plusieurs aspects, il s’agit en réalité d’une inconnue. Mais par quelques aspects seulement. Les leaderships naissent de l’action et dans l’action. Et, alors qu’on ne peut pas juger les hommes avant qu’ils aient agi, on peut prendre en considération les actions, en acte ou en puissance. Par des examens de ce genre, on ne peut aboutir à aucun jugement certain, parce que les hommes ne font pas toujours bien ce qu’ils font, ni ne font toujours ce qu’ils pourraient ou devraient faire. Mais on peut établir une possibilité. Si une action politique est en acte ou en puissance, est également en acte ou en puissance un leadership, qui pourra être efficace ou non, sans qu’on puisse a priori l’affirmer ou l’exclure.
Il faut donc, au point où nous en sommes, passer à la seconde question, en discutant de possibilités et non de certitudes. En se servant des facteurs de Wheare comme critère (moins celui du leadership efficace) on peut conclure que l’Europe occidentale offre la possibilité historique de la fondation de la Fédération européenne. Et en se servant du critère du plan incliné des nations à l’Europe, on peut vérifier si, sur ce plan, sont en acte ou en puissance des actions, et donc établir si est en acte ou en puissance un leadership européen.
6 — Action résolutive et leadership européen occasionnel
J’ai déjà dit que l’union monétaire est un des points glissants du plan incliné des nations à l’Europe. Pour en apprécier l’efficacité sous cet aspect, il conviendra de rappeler qu’il s’agit d’un choix imposé par le degré de développement de l’intégration économique, qui est arrivée désormais en un point où on ne peut ni consolider les résultats déjà acquis, ni avancer, sans aborder le problème monétaire. Il s’agit, en substance, d’un choix imposé par les faits, et irrévocable à moins de les modifier. Par la conférence de La Haye en 1969, les gouvernements ont reconnu cette nécessité.
En fait, le cadre est plus vaste. Le degré de développement de l’intégration européenne oblige les gouvernements à aborder non seulement le problème monétaire, mais aussi d’autres problèmes économiques, en dernière analyse le problème même de l’unification des politiques économiques (sans considérer les problèmes politiques liés, directement ou indirectement, à ce développement économique). Mais sur ce terrain, à cause de la limite que constitue la souveraineté encore intacte des Etats (autrement dit le fait que la formation de la volonté publique est encore confinée dans le cadre national), ce qu’on pourra obtenir, si les circonstances sont favorables, n’aura pas de toute façon le caractère d’un fait nouveau, européen, mais seulement celui d’une plus ou moins grande collaboration internationale. Sur le terrain monétaire, au contraire, peuvent être faits des pas en avant de nature institutionnelle, tangible, européenne, par exemple dans la direction indiquée par Triffin.[17] Il y a un précédent, l’expérience de l’Union européenne des paiements (U.E.P.). Et il y a la condition politique préalable. L’Europe des Six, comme celle des Dix, se trouve dans l’une des situations politiques qui présentent des caractéristiques monétaires spécifiques : celle de la convergence de la raison d’Etat des Etats. Dans cette situation peut se manifester une monnaie internationale, même limitée et subordonnée à une monnaie hégémonique. C’est une situation qui peut effectivement permettre de créer, comme l’a proposé Triffin, un système européen (limité) de réserve.
Il est vrai qu’avec des dispositions de ce genre, nous ne nous trouverions qu’en présence d’un type de monnaie internationale. Mais la circonstance singulière est que, dans le cadre de l’intégration européenne, cette monnaie serait prise par la classe politique, par la classe dirigeante et par l’opinion publique, pour une étape sur la voie de la création d’une monnaie européenne. Ce n’est pas une supposition arbitraire. C’est la constatation d’un fait. La décision des gouvernements d’avancer par étapes vers l’unité monétaire a suffi pour produire des convictions de ce genre.
Naturellement cette circonstance singulière, à elle seule, ne garantit rien. Une monnaie internationale ne peut pas évoluer graduellement vers une monnaie « nationale ». Du point de départ au point d’arrivée, il y a un saut. Un saut politique, non économique. Il s’agit d’un « saut qualitatif », comme on a coutume de dire, d’un système d’Etats nationaux souverains à un système fédéral. Mais cette circonstance est toutefois de nature à garantir une vision politique diffuse, et des dispositions concrètes, qui se situent dans la perspective du plan incliné vers la fédération européenne. Autrement dit, à garantir, dans les termes de notre problème du leadership, l’action d’un leadership de plus en plus engagé, bien que peu conscient de cet engagement, dans la logique concrète de l’intégration européenne.
Ce que j’ai dit jusqu’à présent montre que le problème monétaire est l’un des points glissants, mais qu’il n’est pas le point glissant décisif. La création d’une monnaie internationale serait prise pour une phase de l’unification monétaire, mais à un certain point les problèmes politiques de l’opération viendront à maturité, comme avant eux les problèmes du prétendu passage automatique de l’unification économique à l’unification politique. Toutefois, c’est déjà quelque chose que certains problèmes mûrissent. Cela étant admis, il s’agit de voir si ces problèmes pourront être résolus, ou bien, dans les termes du problème du leadership, si en se profilant ils ont donné origine, ou si en se rapprochant ils donneront origine, à des points glissants plus avancés de caractère politico-institutionnel. Par conséquent, deux actions différentes, et donc deux leaderships distincts, sont à prendre en considération, encore qu’elles soient complémentaires et destinées, en dernière analyse, à se confondre.
Par cette observation, on arrive peut-être au cœur du problème. D’autre part, cela s’est déjà produit. En 1951, à l’initiative de la France, les Six, alors à peine constitués, décidèrent de créer une armée européenne (C.E.D.). Ils le firent seulement parce qu’ils furent placés en face de la question du réarmement allemand. Et, chose indicative, ils n’abordèrent pas du tout l’aspect politique de fond du problème. Mais, vers la fin de cette même année, cet aspect de fond apparut. A l’action pour la C.E.D. s’associa, juste à la fin de 1951, l’action pour la Communauté politique européenne (C.E.P.). En théorie, ce n’étaient que deux aspects de la même chose : on ne pouvait pas faire une armée européenne sans pouvoir politique européen. Mais dans le déroulement concret des faits, l’initiative pour la C.E.D., l’initiative pour la C.E.P. et la conjonction des deux ne furent pas promues par le même leadership, mais par deux leaderships distincts.
La première s’arrêta à mi-chemin. Elle ne prit pas en considération la création d’une souveraineté européenne (formation de la volonté publique dans le cadre européen) qui était pourtant indispensable pour contrôler une armée européenne (comme elle serait indispensable pour contrôler une monnaie européenne). La seconde parcourut au contraire le reste du chemin, en mettant sur le tapis le problème de la renonciation à la souveraineté nationale, indispensable pour créer une souveraineté européenne. Et les deux leaderships ne se différencièrent pas seulement par rapport à leurs objectifs, mais aussi par rapport à leur nature. Le premier était un leadership national, en ce sens qu’il coïncidait avec les leaderships nationaux des Six. Le deuxième au contraire ne fut qu’un leadership occasionnel, européen, engendré par l’objectif et distinct des leaderships nationaux (gouvernements nationaux, leur majorité, leur politique générale).[18]
Ces faits obligent à prendre en considération une hypothèse. S’il s’agit de renonciation à la souveraineté nationale, on ne peut pas compter sur l’action normale de la classe politique, c’est-à-dire sur les leaderships nationaux, mais seulement sur l’action d’un leadership européen occasionnel comme moyen conducteur par rapport aux leaderships nationaux. Cette hypothèse peut, d’autre part, être confirmée par une explication, qui paraîtra plus évidente si elle est développée dans le contexte de la signification historique de l’intégration européenne.
Depuis longtemps, les leaderships nationaux sont engagés dans l’intégration européenne. Cet engagement est arrivé désormais jusqu’au niveau des projets d’union monétaire. Mais le destin final de cette politique est celui-là même du Marché commun : ou bien l’aboutissement à l’Etat fédéral européen, ou bien l’échec, la régression vers une zone de libre échange, avec les conséquences fatales tant économiques que politiques, d’une régression de ce genre. L’enjeu est immense. Pour le mettre en pleine lumière, Luigi Einaudi rappelait une phase de l’histoire italienne, celle de la fin du quinzième siècle. Le dépassement manqué de la division italienne, alors que se formaient les grandes monarchies européennes, asservit l’Italie. Le dépassement manqué de la division de l’Europe, à notre époque où le pouvoir effectif de décision au niveau international appartient aux grands Etats continentaux, asservirait l’Europe, qui est déjà asservie à moitié, en fait, dans le domaine monétaire, pour ne pas parler du reste, ni de la terrible servitude de l’Europe orientale.[19]
Mais la plausibilité de cette prévision ne suffit nullement à produire une réaction efficace de la classe politique. Il y a une donnée : la conscience de cette alternative historique est présente dans la classe politique, mais rien ne semble, à cette même classe politique, plus irréalisable, moins proposable, que le moyen pour créer un Etat européen, la constituante européenne. Cette cécité ne dépend pas seulement des formes d’irresponsabilité morale et intellectuelle engendrées par l’adaptation passive ou malhonnête à chaque position personnelle de pouvoir. Cette cécité dépend aussi, et surtout, si ce que j’ai dit est plausible, de la contradiction entre la nature de la décision, convoquer la constituante européenne, et la structure du processus normal de production des décisions politiques. Si l’on prouve que cette décision est impossible dans ce cadre, on prouve en même temps que, dans ce cadre, elle est impensable. Et on explique la contradiction qui se forme même chez les meilleurs entre la considération historique, qui suggère l’unité (l’Etat européen), et la considération politique, qui ne conçoit que des actions qui maintiennent la division (les Etats nationaux). La décision de convoquer une constituante européenne ne peut être prise, évidemment, qu’au niveau international, c’est-à-dire dans un cadre où ne se forme aucune volonté publique, mais seulement un compromis entre les expressions de sommet de différentes volontés publiques.
Juridiquement, il s’agit d’une décision possible à condition que se forme, dans un nombre suffisant de pays, et en même temps, la volonté de la prendre. Mais avec la politique normale, et même avec la politique révolutionnaire au cas où elle vise la conquête du pouvoir dans l’Etat, il est non seulement difficile, mais même tout à fait impossible théoriquement, d’aboutir à une situation de ce genre.
Les décisions dépendent du pouvoir, le pouvoir de l’affrontement des forces, l’affrontement des forces du cadre de la lutte. Il en résulte, par rapport à la décision de convoquer une constituante dans le cadre de plusieurs pays (plusieurs cadres de lutte) : a) que les forces intéressées n’auraient aucune possibilité, sinon fortuite, d’aboutir à une majorité pour la constituante en même temps, b) qu’elles ne pourraient même pas, en vérité, commencer la lutte pour cette majorité parce qu’on ne peut pas diviser les forces en présence avec la proposition d’une décision qui n’en serait pas une (un Etat seul ne peut pas convoquer la constituante européenne), c) qu’en tout cas le pouvoir normal — qui se prend, se perd ou se garde seulement dans un cadre de lutte, un Etat — et la décision de convoquer une constituante prise dans plusieurs pays — qui correspond à la décision de changer justement le cadre de la lutte — sont incompatibles parce que le pouvoir normal ne se conquiert que par la mobilisation des possibilités historico-sociales de survivance d’un cadre de lutte, quelles qu’elles soient, et non par le contraire. C’est en quoi réside la difficulté à surmonter pour créer la fédération européenne. Les Etats peuvent atteindre n’importe quel niveau de lâcheté ou de folie, mais ils ne peuvent être dépassés par la politique normale, qui, par définition, n’est que gestion ou transformation de l’Etat.
Par cette observation finale, l’aspect non formel de la création de la fédération européenne, dans les limites des critères utilisés, est identifié. Il y a une exclusion nette. On ne peut pas compter, pour le lancement d’une action résolutive, sur l’action normale de la classe politique. Il y a une possibilité. On peut compter sur l’action d’un leadership européen occasionnel s’il existe, sur le plan incliné vers l’Europe, un point glissant vers une situation qu’on pourrait qualifier de « constituante rampante ».
Je pense que ce point existe, et que cette action est en cours. Je peux me tromper, naturellement. Poser correctement un problème historico-social, au stade actuel des sciences de la société, est une opération peu sûre, avec de nombreuses possibilités d’erreur. Et la tentative de trouver une solution est plus incertaine encore. Mais l’enjeu est tel qu’il vaut mieux se tromper, mais provoquer une discussion, que se taire. C’est la pierre de touche. Si l’on ne pousse pas l’examen jusqu’à ce point, on ne s’occupe pas du tout de l’unité européenne. On dit, et c’est vrai, que l’unité européenne dépend de la volonté humaine. Mais cela signifie qu’il faut projeter la réalisation de la fédération européenne, ou bien cela ne signifie rien parce que là où il n’y a pas de projets, il n’y a pas de volonté. La fédération européenne pourra naître aussi d’une somme d’action erronées, et de leur conjonction fortuite ou délibérée dans la direction juste, mais certainement pas du vide de la pensée et de la volonté.
En tout cas, tout ce qui peut être établi par la raison ne doit pas être négligé. C’est pourquoi, avant d’aboutir à la conclusion, cela vaut la peine de rappeler que l’entreprise communautaire a été gérée par les leaderships nationaux, mais a été fondée par un leadership européen occasionnel (présent également, comme on l’a vu, dans la tentative de la C.E.P. et, comme on pourrait le constater, à tous les tournants du mouvement européen). Comme on sait, le mémorandum Monnet du 28 avril 1950 a été récemment publié. Il y a un passage, dans ce document, qui dévoile la nature du dessein stratégique de la création de la C.E.C.A. Après avoir constaté qu’on ne rencontrait que des impasses dans tous les secteurs du front politique, Monnet poursuivait : « D’une pareille situation, il n’est qu’un moyen de sortir : une action concrète et résolue, portant sur un point limité mais décisif, qui entraîne sur ce point un changement fondamental et, de proche en proche, modifie les termes mêmes de l’ensemble des problèmes ».
Le point sur lequel Monnet a agi, en abordant le problème franco-allemand dans le cadre européen avec le projet de la C.E.C.A. et en renversant avec un petit groupe l’immobilisme des partis et des gouvernements, a débloqué la situation, a fait naître l’entreprise communautaire, a guidé les Etats d’Europe occidentale, pour vingt ans, sur une voie politique et économique efficace.[20] Le dessein était fonctionnel, son développement est resté dans les limites du fonctionnalisme.[21] Mais il a développé les énergies dont dispose aujourd’hui l’Europe occidentale, et nous a laissé un héritage précieux : une association déjà expérimentée et une indication stratégique précise.
Aujourd’hui encore, sur le front politique européen, on ne rencontre que des impasses. Le monde est à un tournant, l’impuissance des Etats nationaux éclate aux yeux de tous, l’Europe ne peut pas agir parce qu’elle n’a pas de pouvoir politique. Dans ce cadre mondial, qui du seul fait d’exister suggère l’idée d’un quatrième pôle européen, il y a l’engagement des gouvernements pour l’union monétaire. Nous savons que l’union monétaire met en jeu la souveraineté nationale, mais nous savons aussi qu’elle n’engage pas les leaderships nationaux à la dépasser vraiment. Toutefois, avec les leaderships nationaux engagés sur ce front, et avec la faveur des circonstances, un leadership européen occasionnel est en train d’agir sur un « point limité » qui devrait être décisif, parce qu’il concerne la source même de la formation de la volonté publique démocratique.
Ce point est l’élection unilatérale directe des délégués au Parlement européen. Depuis quelques années, les européistes les plus sérieux, et les fédéralistes les plus responsables, luttent pour cet objectif.[22] Il est vrai qu’en général on n’attribue pas beaucoup d’importance à cette action, et il est vrai que, même parmi ceux qui la mènent, beaucoup ne croient pas du tout qu’elle puisse être résolutive. Mais cela n’a pas d’importance. Ce qui importe, c’est que l’action soit en cours dans quatre pays, que le succès dans un pays ouvrirait la voie au succès dans d’autres pays, que la reconnaissance du droit de vote européen dans plusieurs pays mettrait dans une situation intenable les gouvernements qui, dans la situation actuelle de l’Europe, s’obstineraient à ne pas reconnaître ce droit à leurs citoyens. Et, encore, que l’élection générale européenne, impossible tant qu’on la laisse entre les seules mains du Conseil de ministres de la Communauté, deviendrait possible. Et, enfin, qu’une élection générale européenne modifierait les termes de la formation de la volonté publique, et, par là « les termes mêmes de l’ensemble des problèmes ».
Avec une élection européenne se formerait une volonté publique dans le cadre européen : un fait, qu’on le veuille ou non, virtuellement constitutionnel. Le vote ou la violence créent le pouvoir. S’occuper du vote européen et ne pas voir cette conséquence, et discuter si l’élection ou l’attribution de vraies compétences au Parlement européen est nécessaire au préalable, ou prôner tout bonnement la création graduelle, morceau par morceau, d’un Etat fédéral — comme s’il n’était pas vrai que le pouvoir est ou n’est pas — est vraiment la plus grande des abstractions.
Mais, de nouveau, cela n’a pas d’importance. La réalité ne souffre pas les abstractions. Dans la réalité, le vote crée le pouvoir. Et dans la réalité, l’action pour le vote européen est en cours.[23] La raison permet donc d’affirmer qu’est en cours la lutte pour la fédération européenne comme tentative délibérée. On ne peut rien dire d’autre. A la fin, on constatera le succès, ou l’échec, de la tentative. A la fin, on constatera si le leadership européen occasionnel aura eu, ou non, la vertu et la fortune dont parle Machiavel.
* Il s’agit de l’élaboration du schéma du rapport présenté à la journée d’étude sur le thème « Pour un système européen de réserve », organisée à Turin le 20 juin 1970. Ce rapport à été publié sur le numéro 1, 1971, de la revue « Le Fédéraliste ».
[1] Ce qui est en cause, c’est l’état encore précaire de la science politique. La terminologie politique générale est encore celle du langage commun cultivé. Mais la communauté scientifique, qui sait évidemment que, lorsqu’il n’y a pas les termes dans la langue, il n’y a pas les choses dans la connaissance et que, lorsque les termes sont imprécis, les connaissances des choses sont imprécises — et incontrôlables — l’oublie souvent quand il s’agit de politique.
[2] Lionel Robbins, L’économie planifiée et l’ordre international, trad. fr., Librairie de Médicis, Paris, 1938, p. 238-9.
[7] Il est intéressant d’observer qu’à cette autonomie individuelle tendanciellement indiscriminée ne correspond pas une autonomie effective de la fonction économique et de la fonction politique, ni même, par suite, l’autonomie individuelle comme développement et expression des facultés humaines. Même dans ce cas, la relation entre liberté et loi, entre conditionnement social et expression des facultés humaines, est valable.
[8] Cf. les références au droit primitif dans Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Harvard University Press, Cambridge (Mass.), 1946.
[9] J’emploie, ici comme ailleurs, le mot « national » en accord avec l’usage. Je voudrais pourtant observer que, dans cet usage, « national » est synonyme d’« étatique » et perd la référence à la nation comme conscience idéologique d’un type particulier d’Etat (pour la réduction du concept de nationalité au concept juridique de citoyenneté, cf. Hans Kelsen, op. cit., p. 234).
[10] Cf. Hans Kelsen, op. cit., p. 338.
[11] En général, on entend la raison d’Etat seulement comme un concept de valeur. Mais la littérature inspirée par ce concept a toujours mis l’accent sur une « nécessité », c’est-à-dire sur quelque chose de déterministe, qu’on ne choisit pas mais qu’on subit, comme par exemple le « marché » ou tout autre déterminisme social. En l’état des choses, ce concept déterministe est encore mal formulé, mais il est souvent employé dans la sphère de la culture, en l’espèce par les historiens. Weber fait observer que « le langage de l’historien contient des centaines de mots comportant de semblables tableaux de pensée, mais imprécis parce que choisis pour les besoins de l’expression dans le vocabulaire courant non élaboré par la réflexion, dont on éprouve cependant concrètement la signification, sans qu’ils soient pensés clairement » (Cf. Max Weber, Essais sur la théorie de la science, trad. fr., Paris, Plon, 1965). C’est à ce type idéal, pas encore pensé « clairement », que je me réfère.
[12] La littérature fédéraliste anglaise entre les deux guerres mondiales a employé l’expression « anarchie internationale » pour mettre en évidence l’absence d’ordre dans n’importe quel système d’Etats absolument souverains. Dans le sens plein du mot « ordre » l’affirmation est indiscutable. Toutefois, cette expression ne permet pas de distinguer les différentes situations — de l’ordre relatif au désordre — dans lesquelles peuvent se trouver les systèmes d’Etats. Pour cette raison, tout en acceptant dans son contexte l’idée contenue dans l’expression « anarchie internationale », j’ai jugé utile d’employer, dans ce contexte, l’expression « désordre international ».
[13] Cité par A. Nevins et H.S. Commager, America, la storia di un popolo libero, trad. it., Turin, 1947, p. 133.
[15] On pourrait analyser les circonstances qui permettent — ou imposent — d’adopter un système fédéral de gouvernement en Europe occidentale aussi en termes de matérialisme historique en ce qui concerne la base sociale (l’évolution du mode de production), de raison d’Etat, en ce qui concerne la convergence des raisons d’Etat, et d’une identification de la contradiction historique qui permet de les dépasser. Mais l’avantage des critères de Wheare réside dans le fait qu’ils sont empiriques, tout en étant compatibles avec des hypothèses théoriques de ce genre, et donc aussi facilement utilisables et contrôlables qu’acceptables.
[16] Sur un sujet de ce genre, on peut avoir les idées les plus disparates, et les préjugés peuvent avoir facilement le dessus sur les idées les plus réfléchies. Mais on ne peut pas avoir de doutes si l’on considère d’un côté le degré de développement historique de l’Europe occidentale, de l’autre les conditions historiques dans lesquelles un système fédéral a fonctionné en Amérique du Nord au cours du XIXe siècle (il a été dit, par ailleurs, que les Etats-Unis d’Amérique sont une fédération européenne réussie). Il faut considérer, naturellement, que la vie civile des peuples dépend aussi des conditions de l’expérience historique, conditions qui peuvent sous-exprimer, ou au contraire développer les capacités civiles. Les conditions historiques du système européen des Etats ont contraint, sur le continent, les peuples européens au centralisme, en contrariant l’expression pleine du libéralisme et, par là même, celle de toutes les autres expressions modernes de la vie sociale. D’autre part, dans cet après-guerre, s’est développé, comme conséquence de la faiblesse des Etats nationaux, le mouvement de l’unité européenne. Les défauts de la vie politique européenne (continentale), très graves en Italie, ne peuvent pas, par conséquent, être imputés à un manque supposé de civilisation de ces peuples, mais doivent être imputés à la faiblesse des Etats. Le fait que, malgré cette faiblesse, fonctionnent encore des institutions démocratiques, constitue vraiment la preuve de la maturité historique de l’Europe occidentale.
[17] Cf. R. Triffin, « Il panorama internazionale oggi e domani » dans Verso una moneta europea (essais de U. Mosca etc.), Bologne, 1970.
[18] Le projet de la C.E.D., comme schéma de traité, était pratiquement terminé avant l’été de 1951. Il n’envisageait pas la création parallèle d’une Communauté politique. Mais à la réouverture automnale des travaux, la délégation italienne à la conférence de la C.E.D. le remit en question et De Gasperi réussit à faire accepter, à la réunion du Conseil de ministres du 11 décembre, le principe de la construction ‘simultanée d’une armée européenne et d’une communauté démocratique européenne. Par la suite, ce principe fut exprimé par l’article 38 du traité de la C.E.D. et dans le travaux de l’Assemblée ad hoc qui préparèrent la constitution de la C.E.P.
Le fait est peu connu, parce qu’il n’avait pas un caractère public. Mais il est établi par une fille de De Gasperi, qui affirme : « Des procès-verbaux, il résulte que ses interventions furent souvent en opposition avec celles des autres participants qui s’étaient engagés à chercher un accord sur les questions techniques et de budget, alors qu’il insistait sur un problème plus vaste et plus fondamental ; autrement dit, il jugeait indispensable qu’on vît dans les développements de la Communauté la présence d’une Assemblée représentative et politique ». Elle rapporte textuellement quelques déclarations de De Gasperi, qui commencent ainsi : « L’Italie est prête à transférer de larges pouvoirs à une Communauté européenne pourvu qu’elle soit démocratiquement organisée et donne des garanties de vie et de développement » (Cf. Maria Romana Catti De Gasperi, La nostra patria europea, Milan, 1969, p. 58-59).
Pour établir la nature « occasionnelle » de cette action il suffit de considérer : a) l’indifférence des partis italiens en face de la première comme de la seconde position du problème de la C.E.D., b) la coïncidence entre la position prise par De Gasperi et celle qu’avait prise le M.F.E. (italien), c) le changement de présidence de la délégation italienne à la Conférence de la C.E.D., qui fut confiée, à la reprise automnale, à Ivan Matteo Lombardo, alors actif au M.F.E.
[20] Hallstein a expliqué avec rigueur le caractère politique de l’intégration économique : « ce qui a été intégré, c’est la participation de l’Etat à la détermination des données, des conditions de l’activité économique » (Cf. W. Hallstein, L’Europe inachevée, coll. « Le monde qui se fait », Robert Laffont, 1971). Il faut tenir compte aussi du fait que l’intégration a été le choix fondamental des Etats en matière de politique étrangère.
[21] La discussion sur la méthode pour construire l’Europe, qui s’est déroulée au début du processus d’intégration et que beaucoup ont oubliée aujourd’hui, malgré l’engagement officiel en faveur de l’union monétaire (et de l’union politique), aboutit à l’identification de deux voies : le fonctionnalisme et le constitutionnalisme. Spinelli, à juste titre, réduisit le fonctionnalisme en une expérience née de besoins nouveaux de la politique internationale : « Tant au cours de la première qu’au cours de la seconde guerre mondiale, les divers pays d’Europe avaient dû se battre en coalitions et accomplir de grands et durables efforts en commun, lesquels avaient imposé certaines méthodes de collaboration interétatique qui allaient bien au delà des méthodes pratiquées avec les traités traditionnels d’alliance ou de commerce. Quelques objectifs importants, reconnus d’intérêt commun par les divers Etats de la coalition, étaient apparus au cours des deux guerres comme difficilement réalisables en dehors d’une action commune très bien coordonnée. Quelques autorités spécialisées unifiées, à caractère militaire et économique, s’étaient ainsi constituées : commandements uniques, centrales d’achat et de distribution de certaines matières premières, alimentaires ou d’intérêt stratégique, fonds monétaires destinés à soutenir les monnaies des divers Etats et ainsi de suite. L’exécution de telle ou telle tâche était confiée à une autorité supranationale, au service de laquelle étaient mis les appareils administratifs nationaux de chaque Etat… Toutefois, il ne s’agissait pas de véritables transferts de souveraineté, mais seulement de délégations bien limitées dans le temps et matériellement. Les décisions politiques générales étaient toujours prises par les gouvernements nationaux ; si des lois s’avéraient nécessaires, elles étaient votées par chaque parlement » (cf. A. Spinelli, « Il modello costituzionale americano e i tentativi di unità europea » dans La nascita degli Stati Uniti d’America, sous la direction de L. BOLIS, Milan, 1957, pp. 213-4). La critique de cette méthode, faite par Spinelli et par d’autres, est désormais une leçon des faits. Les « Communautés » ont vécu, le problème du pouvoir est resté posé.
[22] Cf., pour les projets et les propositions de loi, Per l’elezione del Parlamento europeo, publié par la Direction générale de la documentation parlementaire et de l’information du Parlement européen, Rome, 1969. De septembre 1969, date de cette publication, à ce jour, le cadre n’a pas beaucoup changé. Il y a eu des progrès, mais pas encore de résultats décisifs.
[23] Par une élection générale européenne on obtiendrait : a) l’organisation des partis au niveau européen, qui donnerait au Parlement européen la même base d’intérêts politiques et de consensus public que celle dont se prévalent les Etats, b) l’amalgame des intérêts et des besoins créés par l’intégration et des espérances créées par l’élection, avec les motivations du comportement des partis et des candidats. On obtiendrait, en substance, le déplacement du pouvoir (formation de la volonté publique) des nations à l’Europe, mais sans réseau européen du pouvoir et avec les réseaux nationaux exclusifs du pouvoir encore intacts. Pour apprécier une situation de ce genre, on peut penser peut-être à la situation militaire du succès, en tant qu’elle est distincte de l’exploitation du succès. Il est vrai qu’il y a des cas où le succès, acquis stratégiquement, vient à manquer en tout ou en partie, faute d’exploitation, ou d’une exploitation convenable du succès. Mais ils sont rares. En tout cas, le succès stratégique (dans cette comparaison, l’apparition d’un pouvoir européen de fait, qui en fait doit précéder, et ne peut pas suivre, ou simplement coïncider avec la phase constitutionnelle proprement dite) est le problème fondamental. L’exploitation du succès est plus facile, et au moins en partie préconstituée.
