XV année, 1973, Numéro 3-4, Page 122
Elections du Parlement
européen et irréversibilité de l’intégration européenne*
LUIGI VITTORIO MAJOCCHI
Les trois rapports sont si clairs et si complets qu’ils laissent bien peu de place à une intervention. Je voudrais, cependant, apporter ma contribution au débat et présenter une tentative d’approfondissement de la relation, déjà annoncée par Mario Albertini dans son rapport, qui existe entre les concepts d’intégration européenne, de son irréversibilité et l’objectif de faire participer le peuple à la construction de l’Europe par les élections directes du Parlement européen. Je me servirai à ce propos d’une analyse très lucide d’Albertini[1] sur la nature de l’intégration européenne, confrontée avec quelques développements récents de la politique mondiale, qui semblent mettre en jeu les caractères, sinon tout simplement l’existence, de l’intégration européenne, afin que le problème de l’élection directe du Parlement européen puisse être plus correctement et plus clairement identifié non comme l’un des nombreux problèmes de l’« approfondissement communautaire », mais, comme le suggérait déjà Albertini dans son rapport, comme le terrain crucial sur lequel se jouent les destinées de l’intégration européenne elle-même et de tout ce qui lui est lié en termes de destin économique, social, politique et civil des Européens.
Dans l’essai cité plus haut, Albertini constatait les difficultés de compréhension du processus d’intégration européenne et suggérait, pour les surmonter, le renversement du critère qu’on emploie normalement pour comprendre les phénomènes politiques. « Quand nous cherchons à nous rendre compte de la politique de la France, de l’Allemagne, etc., nous nous trouvons devant des données qui changent, mais que nous pouvons rattacher à un cadre permanent : l’Etat. Nous pouvons, en substance, prendre conscience de ces variations continuelles de l’histoire, justement parce que les institutions, elles, ne bougent pas, et que toutes les données qui changent leur sont rattachées. Dans le processus de l’unité européenne c’est le contraire qui se passe : ce qui reste constant c’est le mouvement lui-même, tandis que ce qui est stable habituellement change, à savoir les institutions ».[2] Ce déplacement du point de vue est d’une importance énorme même afin de faire avancer avec profit le sujet qui est ici mis en discussion. En substance, pour parler correctement du problème du Parlement européen et de son élection, nous devrons parler avant tout du processus d’intégration européenne, comprendre le Parlement européen comme une expression institutionnelle de ce processus, rapporter le problème de son élection à une phase donnée de son développement.
L’analyse d’Albertini, à laquelle j’ai déjà fait allusion, nous aide aussi à cet égard. Suivons-la. Le processus d’intégration européenne a son fondement (« le facteur de l’unité ») dans le déclin de la souveraineté nationale qui s’est manifesté avec la fin de la seconde guerre mondiale dans les Etats du continent européen. Depuis lors, ces Etats ne sont plus en mesure de faire face seuls aux deux tâches fondamentales de tout Etat : celle du développement économique et celle de la défense des citoyens. « C’est pourquoi ils ont perdu le pouvoir de lier fortement les citoyens et d’obtenir, comme au temps du triomphe des nations, leur loyalisme inconditionnel. Pour la première fois dans l’histoire, ils se trouvent placés en permanence devant l’alternative de l’impuissance dans la division et de la force dans l’unité. Jusqu’à la deuxième guerre mondiale, ils étaient en mesure d’assurer seuls leur sécurité et leur économie, d’où la tentative constante d’augmenter leur propre force et de diminuer celle des voisins, d’où les luttes pour l’équilibre et l’hégémonie. Désormais, bon gré mal gré, la raison d’Etat elle-même, l’élémentaire nécessité de subsister, les oblige, sans échappatoire possible, à résoudre ensemble les problèmes qui ne peuvent ni être éludés ni être résolus séparément par aucun Etat. Tel est le piège de l’unification. C’est pourquoi les Etats, contre leur nature, au lieu de suivre chacun sa voie nationale, marchent ensemble ».[3] Ainsi le développement de l’intégration européenne et, par conséquent, le déplacement de l’intérieur du cadre de la souveraineté nationale à l’extérieur de ce cadre, de problèmes qui ne peuvent trouver de solution que dans l’unité, rend de plus en plus contradictoires les Etats nationaux et démasque le seul véritable facteur de la division des Européens : la classe politique nationale qui, engagée dans une lutte pour un pouvoir qui est national, pense aux Etats — le cadre de cette lutte — comme à des éléments permanents de l’histoire et est incapable de prendre les initiatives aptes à surmonter la division et à produire l’unité.
C’est ce conflit entre le facteur de l’unité et le facteur de la division, la contradiction entre la dimension européenne des problèmes et la conservation des pouvoirs nationaux, qui engendre les institutions communautaires. Elle n’ont pas de vie autonome. Nées comme la dernière tranchée de la conservation nationale, elles portent en elles le germe explosif d’être la négation abstraite de la conservation nationale et l’affirmation abstraite de l’unité et, plus le processus de déplacement des problèmes de la division à l’unité s’approfondit, plus ce germe contradictoire est destiné à croître jusqu’à la résolution de la contradiction, c’est-à-dire au transfert de pouvoir qui accompagne la mort du régime des Etats nationaux et la naissance de la Fédération européenne.
En se servant de ce modèle, il est possible d’identifier, toujours d’après Albertini, trois phases différentes dans le processus d’intégration européenne. Une première phase, la phase « psychologique », a commencé dans l’immédiat après-guerre. Les Etats occidentaux du continent européen, en face de l’agressivité de l’impérialisme stalinien et des problèmes de la reconstruction, incapables d’élaborer et de soutenir seuls une politique étrangère et économique qui leur soit propre, confièrent leur défense à l’unité atlantique et la reconstruction à l’unité européenne. Ce sont ces situations de fait et ces problèmes qui sont à la base de la solidarité atlantique et, dans son cadre, de la libéralisation européenne des échanges et de la reconstruction économique. Le reflet idéologique de cette situation de pouvoir a été l’européisme, « la base psychologique réelle de la politique occidentale et européenne », qui trouva son expression symbolique dans le Conseil de l’Europe.
La seconde phase, la phase « économique », s’ouvrit sur le problème de la souveraineté allemande. La France, qui ne la voulait pas, proposa le contrôle européen des bases traditionnelles de la puissance allemande : le charbon et l’acier, d’un côté, l’armée, de l’autre. Ce fut ce problème qui fit le départ, dans le cadre des pays du Conseil de l’Europe, de ceux qui étaient disposés (les Six) et de ceux qui ne l’étaient pas, se rattachant à la Grande-Bretagne, à accepter des limitations dans des domaines d’une importance aussi fondamentale. Les institutions par lesquelles prit corps cette profonde « unité de fait » entre les Six furent la C.E.C.A. et la C.E.D. ; et les débuts positifs de la première et la lutte, malheureuse, pour la seconde sont à la base du Marché commun et, par conséquent, de la première ébauche sérieuse d’unité confédérale, bien que limitée à l’économie, des Six. Le développement de cette seconde phase est destiné à ouvrir une troisième phase, la phase « politique ». Le déplacement de l’économie toute entière des Etats à l’intégration européenne, avec l’instauration de l’union douanière et du marché commun agricole, était destiné à poser et a posé le problème de la monnaie et de la programmation européenne, c’est-à-dire de véritables problèmes de gouvernement qui impliquent, pour être résolus, la fondation d’un véritable pouvoir fédéral européen. Par ailleurs, le succès de l’intégration européenne, qui a fait des Six la première puissance commerciale et la seconde puissance industrielle du monde, a posé le problème du règlement des rapports des Six, comme unité, avec le reste du monde. Ce qui, encore une fois, exige, pour la solution du problème, la fondation d’un véritable pouvoir fédéral européen. L’analyse d’Albertini se concluait ainsi : « Du reste, on entrevoit déjà les questions qui sont en train de venir à maturité. Entre 1967 et 1969, la période transitoire du Marché commun arrivera à son terme. En 1969, le Pacte Atlantique arrivera à échéance. Ce sont des questions qui seront difficilement réglées sans la fondation d’un gouvernement européen ».[4]
Sans aucun doute, les questions sont venues à maturité. La contradiction entre le développement supranational de l’économie et la dimension nationale du pouvoir politique est certainement à la base des insuccès retentissants de tout effort de contrôle de l’économie dans nos Etats, de l’anarchie sociale de plus en plus profonde, de l’impuissance et de la non-crédibilité de plus en plus préoccupantes de nos classes politiques. La crise de l’Etat dont on parle tant aujourd’hui, en l’imputant aveuglément aux partis, aux syndicats, en substance à la démocratie, n’est pas autre chose que la conséquence de l’impuissance de nos Etats en face des problèmes de la défense et du contrôle de l’économie, qui les ont dépassés.
Mais la deuxième question aussi est venue à maturité. Et c’est la question des rapports entre l’intégration européenne et le reste du monde. Trois grands événements ont caractérisé la scène politique internationale l’année dernière. Il est ici, dans le cadre d’une brève intervention, seulement possible d’y faire allusion et d’en renvoyer éventuellement l’approfondissement à une autre occasion. Ce sont : en premier lieu, le début du dialogue sino-américain, en second lieu, les mesures monétaires annoncées par Nixon le 15 août, en troisième lieu, la Ostpolitik et, étroitement lié à cette dernière, le projet, qui fait de plus en plus de chemin, d’un traité sur la sécurité européenne. Sans aucun doute, il existe un lien entre tous ces faits et le processus d’intégration européenne. L’Europe déjà parvenue à la phase de l’union économique et monétaire et, autrement dit, dans l’antichambre de l’unité politique, a provoqué les premières réactions de la part des puissances hégémoniques de l’équilibre mondial instauré dans la seconde guerre mondiale : les Etats-Unis et l’Union soviétique. Une grande puissance ne peut naître d’un subterfuge, et surtout, une puissance économique du rang de l’unité de fait des Six ne peut pas prétendre à ce type d’irresponsabilité dans la politique mondiale qui lui était échu dans l’immédiat après-guerre. Il faut dire honnêtement que les Américains nous ont proposé de fonder en des termes nouveaux nos relations avec eux. Déjà Kennedy avait lancé le mot d’ordre de la equal partnership, déjà Kissinger, dans cette période kennedienne, avait parlé de l’urgence de la pile européenne du pont atlantique. Kissinger encore, et cette fois avec une autorité bien différente, il y a deux ans, dans son American Foreign Policy, quand il dessinait et présentait officieusement les grandes lignes du programme de politique extérieure du gouvernement Nixon, disait : « Aucun pays ne peut agir sagement simultanément en tout lieu du globe à chaque instant du temps. Un monde plus pluraliste, spécialement dans les relations avec les amis, est notre intérêt profond à long terme. La multipolarité politique, bien qu’il soit difficile de s’y accoutumer, est la condition préalable d’une nouvelle période de créativité. Aussi pénible qu’il puisse être de l’admettre, nous pourrions tirer profit de l’existence d’un contrepoids qui disciplinerait notre éventuelle impétuosité et, en offrant une perspective historique, modifierait notre penchant pour une solution abstraite et finale. Tout cela suggère qu’il n’y a pas d’autre possibilité que l’unité européenne pour les Etats-Unis comme pour l’Europe. En son absence, le malaise ne peut être que soulagé, il ne peut prendre fin ».[5] Mais comme l’observait encore Kissinger, « en dernière analyse, c’est au premier chef le problème des Européens »[6] et c’est un problème, celui de notre dignité et de notre indépendance, que nous, Européens, n’avons pas voulu résoudre. Ainsi, en face des responsabilités croissantes et de plus en plus insoutenables dans la politique mondiale (engagement militaire au Sud-Est asiatique, présence massive en Europe occidentale, responsabilité de la gestion de la moitié du monde) et des graves conséquences économiques sur le plan interne de cet engagement, les Américains ont accompli leur « révision déchirante » : a) traiter avec la puissance chinoise, pour se soulager d’une partie des charges du front asiatique ; b) forcer les Européens à s’aligner en bon ordre sur les directives de la puissance hégémonique, en détruisant l’intégration européenne, poumon économique de la reprise d’une Europe qui est trop puissante pour ne pas perturber la politique de la puissance hégémonique — et trop faible, parce qu’elle n’a pas encore fait son unité politique, pour aménager en des termes nouveaux ses propres relations avec l’Amérique. Le 15 juillet (annonce du voyage de Nixon à Pékin) e le 15 août (annonce des mesures fiscales et monétaires de Nixon) illustrent ces objectifs de la politique américaine. Le premier événement n’a pas besoin de commentaire, parce qu’il parle de lui-même. Le second n’est pas d’interprétation aussi immédiate. Mais une considération suffit pour en comprendre la signification objective : la décision de suspendre la convertibilité du dollar en or a provoqué le chaos monétaire en Europe et, par là, mis en crise le marché commun agricole (fondé sur les prix européens des produits agricoles), mis en péril le marché commun industriel (même une union douanière ne peut durer à long terme sans un minimum de sécurité sur le marché des changes) et rendu plus difficile la création de l’union économique et monétaire. Objectivement, même si la partie n’est pas jouée à long terme et si les intentions américaines ne sont pas encore définitives, le jeu de Nixon équivaut au « divide et impera ».
C’est le même langage qu’il faut tenir à l’égard de la Ostpolitik et de la conférence sur la sécurité européenne. Avant tout, comme l’observait ironiquement Barzel, il serait plus correct de parler d’une politique à l’Ouest de l’U.R.S.S. plutôt que d’une politique a l’Est de la R.F.A. (sur la scène politique internationale ce sont toujours les grandes puissances qui font la politique et les petites qui la subissent, même si l’on fait accroire aux nigauds que celui qui la subit est aussi celui qui la fait !). Mais, cela dit, tout le monde voit que la politique soviétique à l’égard de l’Allemagne n’est qu’un aspect, l’aspect le plus tapageur, d’une stratégie qui tend, en sollicitant les ambitions du nationalisme allemand, à briser l’unité de fait des Six et par là la base politique de leur puissance économique. Du reste, la couverture idéologique de cette politique cynique existe et c’est l’idée force de la conférence sur la sécurité européenne où l’on aura, si l’on y va avec les Européens divisés, comme issue fondamentale de la négociation la reconnaissance du statu quo en Europe, c’est-à-dire, avant tout, la réaffirmation de la division de l’Europe en deux, en second lieu cette légitimation que les Russes ont en vain recherchée de 1945 à aujourd’hui de la part des Occidentaux (et que Brandt vient de concéder honteusement) de leur empire sur l’Est européen et la légitimation de la domination dans la division qu’aujourd’hui les Américains imposent à l’Ouest aux alliés rebelles.
Il n’y a pas de quoi s’étonner : la politique internationale est dominée par la loi de la puissance : c’est pourquoi les Etats-Unis et l’U.R.S.S., gendarmes du monde de 1945 à aujourd’hui, répondent au défi de l’intégration européenne, parvenue à la phase « politique » avec des attitudes qui ont la capacité d’empêcher la conclusion politique du processus et de sanctionner, avec le statu quo, le maintien des zones d’influence réciproques. Les Etats-Unis et l’U.R.S.S. auront à payer un prix, et ce sera la renaissance de l’Allemagne, qui évoque de sombres présages, mais c’est une autre question.
Tel est le cadre de la politique mondiale, qui est en train de se dessiner : le cadre décisif, sur la foi de l’enseignement rankien. Et c’est en partant de ce cadre que nous pouvons tirer les premières conclusions. Une première conclusion possible est la confirmation empirique d’une affirmation que Mario Albertini nous a présentée dans son rapport quand il établissait un lien entre l’élection du Parlement européen, même s’il s’agit d’une élection dans un seul pays, en tant que mise en marche du processus constituant destiné à se déchaîner avec la première apparition du peuple européen sur la scène du processus d’intégration européenne, et la conquête définitive de l’irréversibilité de ce processus. Dans l’essai auquel je me suis largement référé, Albertini notait en bas de page — nous étions en mai 1963 — « la tentative d’approfondir historiquement la nature du processus d’intégration m’a convaincu de son irréversibilité… ».[7] Je crois qu’Albertini avait alors raison et ce jugement, sur une tendance historique, doit être maintenu. Mais peut-être est-il aujourd’hui possible de le formuler avec une précision meilleure. Le processus d’intégration européenne est irréversible sous deux angles : 1) si on le considère dans le contexte du cycle historique actuel, celui qui s’est ouvert avec la fin de la seconde guerre mondiale et qui a été caractérisé par l’équilibre bipolaire et par sa lente décadence. Dans ce cadre, les conclusions de l’essai d’Albertini sont inattaquables et, en particulier, il est vrai que, toutes choses égales d’ailleurs, on ne voit pas comment on peut sortir des contradictions créées par le processus d’intégration européenne sans la fondation d’un gouvernement européen à partir des Etats qui l’ont conduit jusqu’à présent en un point si avancé en profondeur ; 2) si, au delà du cycle historique actuel, on le rapporte en général à l’approfondissement de l’interdépendance des comportements humains au delà des limites des Etats nationaux, sur l’espace européen. Dans ce cas, « intégration européenne » devient une expression qui indique simplement une tendance irréversible à l’unité des marchés qui, pour n’être pas continentaux, son contradictoires avec le mode de production, mais qui ne délimite pas l’aire d’intégration ni ne peut établir des paramètres temporels de son évolution.
Ce n’est assurément pas de ce second cas que nous entendons parler ; si ce doit être le destin de l’intégration européenne, à nos enfants de s’en occuper politiquement, aux astrologues de prévoir. Mais le discours sur l’évolution annoncée de la situation de pouvoir mondiale (intégration européenne parvenue à la « phase politique », défi américano-russe à l’intégration européenne, réorganisation du monde de l’après-guerre avec trois interlocuteurs en l’absence de l’Europe), nous empêche aussi d’accepter la première hypothèse. Les données mondiales de pouvoir en rapport avec lesquelles il faut définir l’intégration européenne, ont changé ou sont en train de changer rapidement. Un défi est lancé à l’intégration européenne, son irréversibilité est compromise, ses conquêtes menacées, les issues politiques auxquelles elle aurait pu aboutir remises en question.
Toutes les interventions de ce matin ont mis en évidence ce que voudrait dire l’élection directe du Parlement européen, ce que voudrait déjà dire l’initiative d’un seul pays pour des élections unilatérales, pour acheminer l’Europe vers le saut de la fondation du pouvoir fédéral. Ce qu’on peut ajouter maintenant est que tout ce qu’on peut faire aujourd’hui, tout de suite, pour le succès de cette initiative prend le sens de la poursuite désespérée de l’occasion historique où l’on peut tout gagner ou tout perdre. Nous avons parlé du défi lancé par l’évolution politique mondiale à l’intégration européenne. Tout le monde parle de l’exigence d’une réponse européenne. Mais la seule réponse européenne qui compte, c’est-à-dire qui influe sur l’évolution de la politique mondiale, est le témoignage concret, par les faits (ce ne sont pas les mots qui font l’histoire et l’Europe ne sera pas non plus le fruit des professions de foi européenne quotidiennes à caractère général) de la volonté de l’Europe de mettre en marche le processus de son unité fédérale en faisant intervenir, comme l’observait Albertini, le peuple dans la construction de l’Europe par la première reconnaissance du droit de vote européen des citoyens.
* Il s’agit de l’intervention à la journée d’étude sur le problème de l’élection au suffrage universel du Parlement européen, organisé à Pavie le 30 octobre 1971.
[1] Il s’agit d’un rapport intitulé « Sviluppo dell’integrazione europea e relative influenze internazionali » présenté au Congrès des Facultés italiennes de Sciences politiques, qui se tint à Florence les 11 et 12 mai 1963. La version remaniée, d’où sont tirées les citations suivantes, a été publiée dans le recueil L’integrazione europea e altri saggi, Il Federalista, Pavia, 1965, et dans la revue Le Fédéraliste, VII, 3-4, décembre 1965.
[2] M. Albertini, op. cit., Le Fédéraliste, VII, p. 151.
[3] M. Albertini, op. cit., p. 153.
[4] M. Albertini, op. cit., p. 158.
[7] M. Albertini. Il s’agit de la traduction du texte italien publié dans L’integrazione europea cit. p. 70.
