XXVIII année, 1986, Numéro 1, Page 24
L’Europe au seuil de l’Union*
MARIO ALBERTINI
1. — Je voudrais commencer mon propos en remarquant que le débat non seulement politique, mais aussi culturel, relatif à l’unification de l’Europe et aux moyens de la faire progresser est insuffisant. Peu nombreux sont ceux qui s’en occupent, et parmi ceux-ci dominent les « europessimistes » auxquels, fort heureusement, les faits ont toujours apporté un démenti. L’unité européenne, que l’on a cent fois crue morte, est toujours vivante ; et comme tout organisme sain, elle pose des problèmes. Il dépend de la volonté humaine, autrement dit de nous, en tant que citoyens, et de la classe politique, de faire en sorte que ce soit des problèmes de croissance. Jusqu’à présent, malgré de longues périodes d’incertitudes et d’inévitables erreurs, nous y sommes parvenus.
Cette insuffisance du débat comporte un risque, au sens le plus grave du terme : le risque de ne pas savoir quel est le point qui a été atteint, et ce qu’il faut faire pour aller de l’avant. Au commencement du processus d’unification, et même bien avant ses réels débuts par la fondation de la première Communauté, la CECA, il y eut un large débat sur la nature politique de l’objectif et la méthode à adopter pour l’atteindre. En réalité, bien des choses demeurèrent obscures, en tout premier lieu le caractère exceptionnel de l’entreprise. Il n’existe pas, du point de vue historique, une tâche plus difficile que celle d’unifier des États, bien établis, bien caractérisés et avec de grandes traditions. La pensée va immédiatement au cas de la Grèce classique, qui, malgré les diverses expériences confédérales, ne réussit pas à atteindre l’unité et fut terrassée ; et encore, on songe au cas de l’Italie de la fin du XVe siècle, qui subit la même destinée. Mais, tandis que l’on n’a pas réussi à bien établir — et nous en subissons encore les conséquences — la véritable signification historique de l’entreprise de l’unité, on a réussi quand même à indiquer clairement la voie à suivre. Deux voies ont été indiquées : le fonctionnalisme, qui a été proposé par quelques savants qui mettaient l’accent sur la nécessité de créer des « domaines fonctionnels » européens — les domaines où l’intérêt européen paraissait de la manière la plus évidente —, mais qui éludait le problème du pouvoir ; et le constitutionnalisme, qui a été proposé par des groupes fédéralistes, nés au cours de la Résistance, en tout premier lieu par Altiero Spinelli, qui aujourd’hui encore se bat valeureusement sur cette position à laquelle il était arrivé à Ventotene en étudiant la pensée de Luigi Einaudi et de grands auteurs anglais, tels que Lionel Robbins et Lord Lothian. Et ce n’est pas vrai, comme beaucoup de gens l’estiment encore, qu’à cette époque le fonctionnalisme a prévalu.
Ce qui a prévalu, au contraire, a été l’idée d’exploiter les possibilités du fonctionnalisme pour arriver au constitutionnalisme. La CECA — Communauté européenne du Charbon et de l’Acier — et la déclaration solennelle prononcée par Schuman le 9 mai 1950 et qui lui fut inspirée par Jean Monnet, reflètent de manière transparente cette stratégie. En soi, la CECA était une idée fonctionnelle typique : un pool européen — comme l’on disait alors — d’intérêts dans un domaine important mais limité. Mais, dans la déclaration du 9 mai, on disait de manière explicite que, avec la CECA, on voulait établir « les premières assises concrètes d’une fédération européenne indispensable à la préservation de la paix » ; et l’on sait, d’autre part, quel rôle jouaient les institutions dans la pensée de Monnet.
Il convient également de rappeler comment, au cours de la lutte pour la Communauté européenne de Défense, De Gasperi contribua à la primauté du constitutionnalisme, en tant qu’idée directrice à laquelle subordonner les processus fonctionnels. A vrai dire, au début, la CED fut conçue avec l’orientation du fonctionnalisme, qui dans, ce cas devenait une folie. On en vint à penser à mettre en commun les armées, tout comme on avait mis en commun le charbon et l’acier, c’est-à-dire à créer une armée européenne sans créer un pouvoir démocratique européen. Cela semble incroyable : une armée sans un Etat, sans une patrie. De Gasperi refusa ce projet aberrant et, lorsque les ministres des affaires étrangères se réunirent, le 11 décembre 1951, pour la Conférence sur l’armée européenne, à laquelle étaient présents Adenauer et Schuman, aux côtés de De Gasperi qui avait pris en charge également le ministère des affaires étrangères, ce dernier obtint que la création de l’armée européenne fût accompagnée de la création de la Communauté politique européenne. En outre, il obtint par la suite que l’élaboration du texte de la Communauté politique fût confiée à un organisme politique possédant, de par sa nature, des capacités constitutionnelles : l’Assemblée ad hoc, comme on l’appela, c’est-à-dire l’Assemblée parlementaire de la CECA élargie.
Il ne me revient pas de traiter la question de la CED et de la Communauté politique. Toutefois, je voudrais rappeler deux points : le premier, c’est le rôle décisif que joua la fortune adverse dans la chute de la CED. Comme on le sait, la France qui l’avait proposée le 24 octobre 1950, la repoussa à l’occasion d’un vote parlementaire provoqué par Mendès France, le 30 août 1954, alors que la Belgique, l’Allemagne, le Luxembourg et la Hollande avaient déjà ratifié le Traité et que l’Italie était sur le point, à son tour d’achever les procédures de ratification. Mais, ce qui frappe, c’est que jusqu’à la fin de l’année 1953, il y avait au Palais Bourbon une majorité en sa faveur. Autre fait singulier à noter : sans la mort de Staline survenue en 1953 justement, et sans de mauvais calculs sur les effets de sa mort, cette majorité n’aurait peut-être pas été dissoute. Même si peu d’Européens le savent — à cause justement des limites du débat européen qui n’arrive jamais à faire coïncider le cours des faits avec celui des idées — cela signifie que si le sort avait été différent, les mérites de De Gasperi, Adenauer et Schuman restant identiques, une fédération européenne, encore limitée à six pays, mais ouverte, existerait déjà depuis une trentaine d’années. Le second point à rappeler est qu’il est faux d’affirmer, comme on le fait souvent, que la lutte pour la CED était une fuite en avant, et que l’objectif était trop ambitieux. Il s’agissait de choisir entre la reconstruction de l’armée allemande et la construction de l’armée européenne : l’histoire avait posé le problème, il fallait choisir. D’autre part, ceux qui expriment ces opinions négatives sur la lutte pour la CED devraient se demander si, sans cette lutte, qui dura quatre ans, et sans le sentiment de devoir en quelque sorte se racheter après cet échec, on aurait vu se manifester la volonté politique qui conduisit aux traités de Rome et à l’entreprise du Marché commun.
2. — Avec la CED, le fonctionnalisme avait atteint d’un bond le constitutionnalisme. Avec la chute de la CED, les échéances étaient à nouveau repoussées dans un avenir lointain. Mais il faut également rappeler ces faits, qui appartiennent désormais au passé, parce qu’ils suggèrent en filigrane le dessein dans lequel se manifeste la logique même de l’unification européenne, sa loi de développement et, par voie de fait, la règle à appliquer pour que ce développement continue à se manifester. On ne peut comprendre cet aspect aussi important de l’histoire que nous vivons tant que l’on n’a pas présent à l’esprit le fait que l’unification européenne est un processus d’intégration (vérifiable grâce au critère fonctionnel), étroitement lié à un processus de construction des éléments institutionnels qui tour à tour se présentent comme indispensables (vérifiable grâce au critère constitutionnel). Chacun de ces deux éléments, privé de l’autre, est aveugle ou vide. Et bien entendu il ne faut pas oublier que le degré de développement de l’intégration dépend du degré de développement de la construction. De la hâte avec laquelle, surtout dans le cas européen, on élabore les données qui vont être à la base du développement des actions, découle l’usage synonymique que l’on fait des termes « construction de l’Europe », « intégration européenne » et « unification européenne ». Mais de la sorte on maintient dans l’ombre les points d’articulation du processus qui consiste en une unification (terme global) qui dépend elle-même d’une construction (graduelle) et de la corrélative intégration (elle aussi graduelle).
Aujourd’hui on parle plutôt, d’une part de « petits pas », de l’autre de « saut qualitatif ». Mais ces termes n’ont de sens que s’ils se réfèrent aux caractéristiques structurelles de l’unification de l’Europe. Ce n’est qu’ainsi que l’on peut évaluer la réelle nécessité d’un saut qualitatif, lorsqu’elle se manifeste, c’est-à-dire lorsque le processus d’unification stagne parce le niveau de construction ne permet plus le développement ultérieur de l’intégration, et par conséquent ne met pas en action, au niveau européen, de nouvelles énergies politiques et sociales. D’autre part, ce n’est qu’ainsi que les « petits pas » se révèlent vraiment utiles parce que l’on sait dans quelle direction ils doivent être faits. En tout autre circonstance, les petits pas équivaudraient à une progression désordonnée vers le chaos, une manière de mettre fin à l’unification sans même s’en rendre compte.
3. — Ces considérations théoriques sont indispensables. Seul ce cadre de référence élaboré, quoique de manière approximative, dès le début de l’unification, permet de parler des perspectives et des problèmes et de définir le point où nous en sommes. En effet, si on l’adopte, il est aisé de constater que depuis quelques années l’intégration stagne parce que justement le degré de construction (la CEE, caractérisée par le monopole législatif et exécutif du Conseil des ministres et le droit de veto qui en découle) ne permet plus d’aller de l’avant. Le Marché commun n’est pas devenu, et n’est pas non plus en train de devenir, le marché intérieur de l’Europe. Les frontières ne sont pas encore ouvertes. Nous sommes à nouveau entrés dans une phase de l’unification qui rend nécessaire un saut qualitatif — un degré plus élevé de construction — afin de poursuivre notre marche en avant et de remettre les petits pas, la gestion quotidienne de l’intégration, sur une ligne de développement.
Les termes du problème sont clairs. Il existe une démonstration par l’absurde qui montre clairement ce qu’est la situation. Supposons que le degré de construction de l’Europe se maintienne tel quel et essayons de voir, sur la base de ce postulat, ce que sera l’Europe des années 90. Rien de plus simple, comme une même cause — à savoir le monopole décisionnel du Conseil des ministres — produit toujours les mêmes effets, nous pouvons d’ores et déjà prévoir que la politique agricole européenne, rendue plus complexe par l’élargissement du cadre à douze membres, se décomposera toujours plus et qu’aucune autre politique commune ne sera mise en place.
Aucun doute ne peut subsister à ce sujet. Je l’ai déjà dit, et je préfère le répéter, une même cause produit toujours les mêmes effets. Le mécanisme décisionnel actuel de la Communauté réussit à mener, au milieu de difficultés croissantes, une politique agricole européenne qui va de mal en pis ; et de 1970 à nos jours, il n’a jamais favorisé le développement d’autres politiques communes, qui pourtant, comme tout le monde lé sait et le déclare, seraient plus que nécessaires dans le secteur social, notamment dans le domaine de l’emploi, ainsi que dans les secteurs industriel, monétaire, des technologies avancées et de la recherche, etc. Voilà pourquoi, de 1970 à aujourd’hui, aucun progrès substantiel n’a été réalisé pour transformer le Marché commun en un marché intérieur. Comme je l’ai déjà dit, les douanes en sont le plus lamentable témoignage.
Les quelques bonnes réalisations des années 70 ont été faites, de manière plus ou moins nette, en dehors des institutions, ce qui implique un affaiblissement, si ce n’est même l’annulation de leur efficacité en tant que degrés de construction et d’intégration. Aucun doute ne peut subsister sur ce que serait la situation de l’Europe dans les années 90 si les institutions restaient telles qu’elles sont aujourd’hui. C’est bien beau de dire que les possibilités contenues dans les Traités de Rome n’ont jamais encore été complètement exploitées, et qu’il s’agirait donc uniquement d’en tirer parti. Le fait est que ceux qui soutiennent cette thèse ignorent que les institutions ne correspondent jamais parfaitement aux mots qui les décrivent dans les textes constitutifs, mais, à la pratique qui en résulte, quel que soit l’exemple auquel on se réfère.
Si certaines possibilités qui figurent verbalement dans les textes n’ont jamais été exploitées durant les trente années ou presque qui viennent de s’écouler, cela signifie simplement qu’elles étaient illusoires. Du reste, il n’est pas difficile de comprendre pourquoi il en était ainsi. Chacun sait, et nous l’avons déjà vu, que le problème tient au développement des politiques communes. Mais avec les politiques communes, on se trouve sur un terrain où rien n’est simple ; on se trouve confronté à la nécessité de prendre des décisions qui exigent un véritable pouvoir étatique. Comment peut-on concevoir, dans le monde moderne, de prendre des décisions concernant l’intérêt général sans un véritable gouvernement ?
Prétendre vouloir développer des politiques communes dans le secteur social, industriel, technologique, monétaire, etc., en l’absence d’un exécutif démocratique responsable face à un parlement, ou d’un gouvernement présidentiel, mais avec un Conseil des ministres nationaux tel qu’il existe aujourd’hui, c’est-à-dire un monstre à dix têtes qui devrait à la fois légiférer et gouverner, cela n’a absolument pas de sens. Existerait-il des politiques « communes » aux USA si les décisions américaines étaient confiées à un organisme intergouvernemental composé des représentants des states ? Existerait-il des politiques communes en Italie si, à la place du gouvernement national, nous n’avions qu’une conférence permanente des présidents régionaux ? Lorsqu’il est question de la nécessité d’abolir le droit de veto au sein du Conseil des ministres de la Communauté, on évoque ce problème, sans l’identifier ni le clarifier.
Le droit de veto s’est imposé parce qu’il n’y a pas de cadre institutionnel capable de développer une vie politique européenne autonome, et par conséquent d’assurer une base solide aux décisions européenne. Et il est sûr — comme deux et deux font quatre — que le droit de veto existera tant qu’on ne pourra prendre de décisions européennes de manière démocratique, dans le seul cadre qui puisse les garantir, le cadre constitutionnel. En l’état actuel des choses, avec un pouvoir de décisions exclusivement aux mains du Conseil des ministres (c’est-à-dire des gouvernements nationaux), statuer par vote majoritaire, c’est risquer systématiquement de prendre des décisions fondées sur l’intérêt de quelques Etats, au détriment des autres. Les guerres ridicules du vin, ou des bateaux de pêche espagnols, etc., ne sont que la conséquence la plus évidente — mais non pas la plus importante — des limites de ce mécanisme décisionnel qui ne peut prendre de décisions basées sur la volonté et sur les intérêts de tous, et qui par conséquent oscille toujours entre l’hégémonie et l’immobilisme.
4. — Tous ceux qui connaissent directement le problème savent que les choses sont ainsi, même si souvent ils préfèrent le taire. Et si cette vérité ne fait pas la une des systèmes d’information, c’est seulement parce que le débat européen, il ne faut pas se lasser de le répéter, est aussi faible qu’inadapté. Mais les faits, qui sont moins malléables que les mots, ont étayé cette vérité. Les gouvernements eux-mêmes l’ont reconnue dès 1972. Comme ils avaient alors manifesté solennellement leur intention de construire l’Union européenne avant la fin de 1980, ils ont, en effet, constaté et fait constater que la Communauté, telle qu’elle était et est encore aujourd’hui, ne suffit plus à garantir la continuation du processus unitaire. En termes d’« intégration », dès lors, les faits étaient transparents. On en avait même tiré une dénomination ad hoc. C’est en effet de cette période que date la distinction entre « intégration négative » et « intégration positive ». Avec la première expression, on désignait le cycle porté à terme qui concernait surtout l’abolition des formes classiques du protectionnisme, les droits de douane et les restrictions quantitatives (« négatif » parce qu’il ne nécessitait pas de politiques actives). A l’inverse, avec la deuxième expression, on mettait en évidence la nécessité du développement de politiques actives (les politiques communes) pour transformer le Marché commun en un marché intérieur, une nécessité qui depuis lors constitue un des fils conducteurs essentiels de la thématique européenne. En termes de « construction », cela nécessitait naturellement, comme je l’ai déjà dit par ailleurs, un net renforcement de la capacité d’action de la Communauté. Les gouvernements cherchèrent à poursuivre cet objectif, sans y parvenir, avec la proposition de l’Union qui, dans tous les cas, et malgré son manque de précision, ne pouvait que représenter quelque chose de plus, et de plus politique, que ce qui existait déjà.
Ainsi donc, l’analyse que l’on doit mener aujourd’hui ne concerne pas la nécessité de l’Union ; ce qui a été largement prouvé et reconnu, mais plutôt le fait que, malgré l’orientation des gouvernements, et en tout premier lieu, des gouvernements des pays fondateurs, rien de ce qui avait été tenté n’a produit de résultat — je rappelle à ce propos la tentative la plus importante, la mission qui fut confiée le 10 décembre 1974 au premier ministre belge de l’époque, Leo Tindemans, pour élaborer un rapport sur l’Union européenne après consultation des « milieux représentatifs de l’opinion publique ». C’était inévitable. Mal conseillés, les gouvernements des années 70 ont suivi une voie erronée. Et ils n’ont même pas tenu compte de ce que, confrontés au même problème, les gouvernements du début des années 50 avaient su choisir la bonne voie. Pour étrange que cela puisse paraître à première vue, ce n’est pas la première fois que le processus unitaire met à l’ordre du jour le problème de l’Union. De même qu’elle est nécessaire aujourd’hui pour permettre la réalisation d’un marché réellement uni, ainsi elle l’était lorsqu’il y avait à l’ordre du jour le projet de création d’une armée européenne. Eh bien, l’étude de ce précédent — j’ai déjà rappelé que la rédaction du Statut de la Communauté politique fut confiée à l’Assemblée parlementaire européenne — permet d’établir que l’Union (ou Communauté politique, ou unité politico-institutionnelle, ou Union économico-monétaire, un ensemble de termes qui mettent en lumière les aspects particuliers d’une même chose) ne peut être faite que si interviennent, en exprimant leur volonté au niveau le plus élevé possible, les deux facteurs fondamentaux de l’unification : les gouvernements nationaux, c’est-à-dire la souveraineté déjà existante, et la représentation démocratique européenne, c’est-à-dire la souveraineté à instituer.
Il suffit de fixer son attention une minute seulement sur ce problème pour que la chose devienne évidente. En effet, il n’est pas réaliste de penser que le texte qui définit l’Union —un texte constitutionnel — puisse être élaboré et rédigé par un quelconque acteur qui ne soit pas un corps politique qualifié par l’investiture démocratique directe. On retrouve cette conception de manière embryonnaire jusque dans les traités de Rome, et précisément dans l’art. 138, troisième alinéa, du traité CEE, qui concerne l’élection au suffrage universel direct des membres du Parlement européen. Il vaut la peine de le citer textuellement : « L’assemblée élaborera des projets en vue de permettre l’élection au suffrage universel direct, selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres. Le Conseil statuant à l’unanimité arrêtera les dispositions dont il recommandera l’adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».
Personne ne pourrait douter du bien-fondé de cette conception. Mais si l’on jugeait nécessaire de confier l’élaboration du projet électoral au Parlement européen, comment a-t-on pu penser qu’une tâche encore plus lourde, à savoir l’Union, c’est-à-dire une nouvelle distribution du pouvoir au sein de la Communauté, pouvait être confiée à des personnes qui n’auraient pas été sélectionnées par une lutte politique européenne, ni investies par un vote populaire européen ? En réalité, depuis 1972, aucun progrès n’a été fait sur la voie de l’Union parce que, le Parlement européen ayant été ignoré, il n’a guère été possible de disposer d’un bon projet d’Union, c’est-à-dire un projet méritant d’être sérieusement pris en considération par les gouvernements nationaux, et de nature à pouvoir être proposé aux parlements nationaux pour ratification.
Le fait est que dans cette perspective les gouvernements doivent, en quelque sorte, se surpasser. En tant que tuteurs de la souveraineté nationale, ils ne peuvent pas ne pas se fixer comme tâche suprême la défense de cette souveraineté. La même règle vaut pour les fonctionnaires, et en particulier pour les diplomates. Cela ne va pas sans une espèce de déformation professionnelle — et il ne pourrait en être autrement —. Chaque donnée, chaque fait, chaque projet est toujours et en tout cas, considéré d’un seul point de vue : le point de vue national. On pourrait à juste titre objecter que l’Union, ou pour être plus exact, ce que ce terme promet (dans la formation des USA, ce terme a justement été utilisé pour désigner le passage de la confédération à la fédération : the more perfect Union), constitue désormais l’intérêt suprême des nations. Mais si cela est vrai dans la pensée, cela ne l’est pas encore dans les faits.
On ne réalise pas l’Union en un jour ; et chaque jour il faut gouverner les États, c’est-à-dire adapter les sentiments, les pensées et la volonté à la pratique nationale. En effet, du point de vue concret de la tutelle des intérêts, l’Union n’a de valeur qu’à partir de l’acte par lequel elle se réalise, c’est-à-dire dès qu’elle commence à défendre sur le plan européen des intérêts jusqu’alors confiés aux États (ce n’est qu’à ce moment-là qu’elle se rattache aux affaires quotidiennes de tous). Cela revient à dire que son efficacité politique se manifeste à la fin et non au début de l’action avec laquelle on tente de la réaliser. Et, au commencement, l’incertitude règne. Personne ne sait si l’entreprise ira à bon port, c’est-à-dire si tous les gouvernements, tout au moins un nombre suffisant d’entre eux, accepteront à la fin de donner naissance à une nouvelle souveraineté, la souveraineté européenne. Et cela rend encore plus troublant le fait que jusqu’à ce moment-là, et malgré l’existence d’un espoir et d’un objectif européens, personne, et en particulier aucun homme politique et aucun fonctionnaire, n’est dégagé de ses responsabilités nationales.
Pour toutes ces raisons, il est impensable que les gouvernements, assistés de diplomates et de fonctionnaires nationaux, puissent rédiger un bon projet européen. Avec cette méthode, ce qu’ils projettent peut être seulement — par la force des choses — l’expression d’une période initiale, la période de l’incertitude et donc de la nécessité de se garantir mais ne peut être l’expression du moment final, celui de la certitude. Seul un organisme dont la raison d’être est l’Europe peut s’élever jusqu’à ce point de vue. Du reste, les faits sont éloquents. Au cours de toutes les années qui se sont écoulées depuis 1972, les gouvernements n’ont même pas réussi à décider ce que l’on doit entendre par « Union » : quelque chose qui ne concerne que la politique extérieure ? ou bien également le marché intérieur et la monnaie ? ou la réforme des institutions ? ou le pouvoir européen ?
Ces considérations n’expliquent pas seulement l’imperfection radicale des projets des gouvernements. Elles expliquent aussi le fait que tous les projets de ce genre ont été abandonnés peu après qu’ils eurent été élaborés ou proposés. Dès qu’ils apparaissent à la lumière du soleil, leur inutilité se révèle aussitôt si clairement que les gouvernements — même lorsqu’ils ont essayé de jouer de la grosse caisse, comme dans le cas de la mission Tindemans — se trouvent dans l’impossibilité de les défendre. En effet, si l’on a à l’esprit toutes les phases du complexe procédé nécessaire à la fondation de l’Union — chacune d’entre elles (élaboration du projet, recherche de l’accord entre les Etats, ratifications nationales) nécessitant des accords et/ou des majorités difficiles à obtenir — on se rend compte qu’il faut un bon projet ; et cela met encore plus en évidence la nécessité que ce soit le Parlement européen qui l’élabore.
5. -Voilà justement ce qui est arrivé. Sans attendre de recevoir un mandat de la part des gouvernements (qui a pourtant été confié au temps de la CED), à peine a-t-il été directement élu par les citoyens, le Parlement européen a élaboré, et approuvé à une très large majorité, le 4 février 1984, un projet de Traité pour l’Union européenne. Et il s’agit effectivement d’un bon projet, d’un projet réaliste, sans maximalisme. Dans les milieux fédéralistes, on l’a jugé comme le minimum institutionnel indispensable pour doter les institutions européennes d’une réelle capacité d’action dans le domaine économique — ce qui est déjà prévu par les traités de Rome — et dans le domaine économico-monétaire, relatif au système monétaire européen. Et il est inutile d’épiloguer davantage pour confirmer le bien-fondé de ce jugement.
Ce dont il faut tenir compte, c’est qu’il n’est pas possible, dans les pays démocratiques, de faire des choix politiques importants sans les fonder sur la force que donne le soutien des électeurs, lequel se manifeste surtout par le vote, mais qui s’exprime aussi, jour après jour, par la dialectique vivante de l’opinion publique, alimentée par le système de l’information. Or, pour que les décisions politiques puissent s’appuyer sur cette force, il faut que n’existe aucune cloison étanche entre le vote, le parlement et le gouvernement. Il est nécessaire que, même sous une forme minimale et initiale, il y ait ce canal direct. En l’état actuel des choses, ce canal n’existe pas en Europe, ou pour être plus précis, il existe toutes les étapes de sa formation, sauf l’étape finale. Le vote européen existe, le Parlement européen existe, mais le gouvernement européen n’existe pas. A sa place, il existe un exécutif bicéphale, la Commission européenne et le Conseil des ministres (nationaux). Mais la Commission, qui peut être censurée par le Parlement européen, n’a pas le pouvoir de prendre des décisions d’importance politique, elle n’a que celui de les étudier et de les proposer au Conseil des ministres qui décide. Et le Conseil des ministres ne dépend en aucune façon du Parlement européen. Ainsi, le cercle, plutôt que de se fermer pour donner naissance à l’exercice quotidien d’une volonté politique européenne, reste ouvert, c’est-à-dire soumis aux divergences des volontés politiques nationales, qui au mieux peuvent permettre de réaliser de médiocres compromis, mais certes pas de gouverner l’Europe.
Or, la plus grande des qualités du projet des parlementaires européens tient à ce qu’il permet la réalisation de ce canal direct en confiant au Parlement européen : a) le pouvoir législatif qu’il doit exercer conjointement avec le Conseil de l’Union (le Conseil des ministres actuel qui, à cet égard, fonctionnerait comme un Sénat fédéral), b) le pouvoir qui résulte du contrôle parlementaire de la Commission, qui commencerait à prendre la forme d’un gouvernement européen.
L’autre qualité essentielle du projet tient à ce que l’instauration de ce canal direct — le premier essai d’une véritable vie politique européenne — n’est pas du tout le résultat d’une périlleuse improvisation et n’implique aucun saut dans le vide. La preuve en est : soit le fait que l’on sauvegarde pour longtemps le vote unanime (droit de veto) au sein du Conseil de l’Union, dans l’hypothèse où sont vraiment en jeu « des intérêts nationaux vitaux », soit le fait que pour ce qui est de la politique extérieure et de la sécurité, on en reste encore, même au sein de l’Union, à un vieux mécanisme décisionnel de nature intergouvernementale (confédérale) qui ne grève en rien le pouvoir décisionnel des Etats.
Vu sous le profil de la prudence politique, c’est là un choix raisonnable. Ce n’est que lorsque l’Union aura fait la preuve d’un bon fonctionnement, qu’il sera possible de disposer de la grande majorité nécessaire pour attribuer à l’Union la souveraineté aussi en matière de politique extérieure et de défense. En attendant, sur la base d’une véritable unité politique dans le domaine économique et monétaire, on pourrait fournir à la coopération politique une base très solide, en donnant ainsi plus de champ à une Europe capable de parler « d’une seule voix ».
Comme on peut le constater, le projet du Parlement européen ne contient vraiment rien de maximaliste ou d’irréaliste. On pourrait même penser que ceux qui ont exprimé cette opinion ne l’ont pas lu. Répétons-le, il ne contient que le minimum institutionnel indispensable pour fonder les décisions européennes sur le consensus des citoyens ; et par conséquent aussi, pour rendre au contrôle démocratique les décisions européennes que les Parlements nationaux ne contrôlent plus et que le Parlement européen ne contrôle pas encore.
6. — Le Parlement européen ne s’est pas seulement montré capable d’élaborer un bon projet, il a été aussi capable de l’imposer à l’attention des gouvernements. C’est un fait à éclaircir, puisqu’il est encore enveloppé dans une sorte de brouillard. Il est intéressant de remarquer que les événements qui ont mis en lumière cette capacité d’action du Parlement européen se sont produits — comme toute vraie nouveauté historique —de manière tout à fait inattendue ; et à chaque fois ensuite, on les a sous-évalués de manière irraisonnée. Quoiqu’il en soit, voici brièvement la séquence des faits ainsi que les marques par lesquelles on cherchait à les diminuer.
Quand Altiero Spinelli proposa au Parlement européen d’élaborer un projet de Traité pour l’Union, qui serait soumis à la ratification des Etats, tout le monde dit qu’il n’obtiendrait jamais la majorité au sein même du Parlement européen. Quand la majorité se manifesta et que le projet fut approuvé (14 février 1984, 229 voix pour, 32 contre, 42 abstentions), tout le monde dit qu’aucun gouvernement ne le prendrait jamais en considération. Quand le gouvernement et le Parlement italiens se prononcèrent en faveur de sa ratification, tout le monde dit qu’il était impensable que les autres gouvernements, et tout particulièrement les gouvernements français et allemand (sans parler du gouvernement anglais, hostile dans tous les cas) prennent la même position. Et puis, il y a eu les déclarations de Mitterrand, le 24 mai 1984, lors du grand discours prononcé devant le Parlement européen ; les déclarations pareillement favorables de Kohl lors du sommet franco-allemand qui a succédé aux déclarations de Mitterrand, sans parler des déclarations des Parlements et des leaders d’autres pays de la Communauté, jusqu’à dépasser le nombre d’Etats nécessaires (d’après le projet du Parlement européen) pour donner naissance à l’Union.
C’est alors que, contre toutes les prévisions des experts, a débuté la deuxième phase de la procédure pour aboutir à l’Union européenne, c’est-à-dire la recherche d’un accord entre les gouvernements, ou au moins entre un nombre suffisant d’entre eux. Le 24 juin 1984, le Conseil européen de Fontainebleau a nommé un comité de représentants personnels des chefs d’Etats et de gouvernement (comité Dooge) pour examiner cette question. Ce comité a présenté son rapport au Conseil européen de Bruxelles (29-30 mars 1985). Et, comme on le sait, ce rapport a été discuté au Conseil européen de Milan (29-30 juin 1985) qui, sur une proposition de l’Italie, a décidé, par un vote majoritaire qui a fait scandale, de convoquer, aux termes de l’art. 235 du Traité CEE, une conférence intergouvernementale sur les questions de l’Union européenne et des nécessaires modifications du Traité.
7. -Nous en sommes là. Quel est le sens de tout cela ? Un grand chemin a été parcouru, il en reste beaucoup à faire ; et l’on ne peut dire encore si l’on ira jusqu’au bout. L’Union est une forme embryonnaire d’État, et rien n’est plus difficile que de créer un État nouveau sur un territoire déjà couvert par de nombreux États. A tout moment et jusqu’au dernier, l’entreprise peut échouer. Mais ce qui s’est passé suffit à nous permettre de constater que le Parlement européen est parvenu à conduire l’Europe au seuil de l’Union.
Cette constatation, tout en renforçant nos espoirs, nous permet d’approfondir notre connaissance théorique du processus d’unification. Jusqu’à présent, on ne pouvait savoir ce qu’aurait été le rôle du Parlement européen après l’élection directe. Il n’existe pas de modèle théorique exhaustif de la transition d’un système d’Etats à la souveraineté absolue à un système fédéral. Et personne ne pouvait savoir, avant, quelle capacité d’action peut avoir un Parlement élu par le peuple dans un système politique ne possédant pas encore de gouvernement propre.
A présent, nous le savons. Le pouvoir du Parlement européen a suffit à remettre en jeu de gros atouts qui semblaient perdus. La voie vers l’Union a été ré-ouverte, alors qu’elle avait été en vain parcourue par des gouvernements qui n’avaient même pas réussi à élaborer un projet décent. Sans l’intervention du Parlement européen, cette voie serait encore fermée, et peut-être pour toujours. Bien qu’il n’ait pas encore de pouvoir sur le gouvernement de l’Europe, le Parlement européen a pour le moment un pouvoir plus important : celui du « fédérateur ».
Voilà ce que nous enseignent les faits. Quand il est nécessaire, avec l’exercice du pouvoir constituant, de promouvoir de nouvelle phases de la construction de l’Europe pour reprendre la marche de l’intégration, le seul interlocuteur efficace des gouvernements nationaux est le Parlement européen. Et cela est valable tant pour l’action en cours que pour celles qui sont à entreprendre dans l’avenir, lorsqu’il s’agira d’attribuer à l’Union des compétences en matière de politique extérieure, ou de repartir à zéro, ou encore de mener une longue guerre de position.
Par ces observations, je mets fin à mon analyse. Mais je voudrais clore mon exposé en rappelant le sens que Luigi Einaudi donnait à la lutte pour l’Europe, et qu’il sut exprimer de manière mémorable. Le 1er mars 1954, il écrivait : « Dans la vie des nations, l’erreur de ne pas savoir cueillir l’instant qui passe est habituellement irréparable. La nécessité d’unifier l’Europe est évidente. Les États existants ne sont que poussière sans consistance. Aucun d’entre eux. n’est en mesure de supporter le coût d’une défense autonome. Seule l’Union peut les faire durer. Le problème n’est pas entre l’indépendance et l’Union ; il est entre vivre tous unis ou disparaître. Les hésitations et les discordes des Etats italiens, à la fin du XVe siècle valurent aux Italiens la perte de leur indépendance pendant trois siècles ; et à cette époque-là, le temps de la décision ne dura que quelques mois. Aujourd’hui, le temps propice à l’Union européenne ne durera que tant que dureront en Europe occidentale les mêmes idéaux de liberté. Sommes-nous sûrs que les facteurs contraires aux idéaux de liberté n’acquerront pas inopinément une force suffisante pour empêcher l’Union en faisant tomber les uns dans l’orbite nord-américaine et les autres dans celle des Russes ? Un territoire italien existera encore ; ce ne sera plus une nation, et elle ne vivra comme une unité spirituelle et morale qu’à condition de renoncer à une absurde indépendance militaire et économique ».
* Leçon inaugurale de l’année académique 1985-1986 à l’Université de Pavie. Par rapport à sa date (5 novembre 1985) les faits nouveaux sont l’Acte unique, autrement dit un coup d’arrêt sur la voie de l’Union (gardons toutefois présent à l’esprit que sans l’action du Parlement européen il n’y aurait même pas eu l’Acte unique) et la très cruelle nouvelle de la mort d’Altiero Spinelli, survenue à Rome le 23 mai 1986 ; au cours des derniers mois de son existence, Spinelli avait déjà formulé un nouveau plan pour relancer la lutte pour l’Union (cf. le rapport Herman du 17 mars 1986).
