XXVII année, 1985, Numéro 1, Page 71
Le rôle constituant du Parlement européen
ALTIERO SPINELLI
Après les interventions que nous venons d’entendre, qui ont mis en évidence la nécessité de l’existence de l’Europe, je ne voudrais plus ajouter d’eau à ce moulin, mais je voudrais partir du tableau de la situation actuelle de la Communauté.
Il existe, depuis désormais trente-trois ans, un ,embryon d’unité européenne, qui pour l’essentiel s’exprime au travers des quatre institutions de la Communauté et des règlements et directives communautaires actuellement en vigueur.
Nous sentons confusément que les problèmes communs — de nature économique, mais aussi politique — augmentent en quantité et en importance. Un nombre croissant de pays a adhéré ou s’apprête à adhérer à la Communauté européenne. Nous étions six au début, nous sommes passés à neuf, puis à dix, bientôt nous seront 12. La conjoncture politique et économique actuelle — telle que l’’a relatée Albert ce matin — nous permet, en ce moment et pour une courte période à venir, de prendre des décisions qui fassent évoluer les choses dans la bonne direction. Pourtant, on voit manifestement croître, de façon presque impudique dirais-je, l’incapacité de cette Communauté à être à la hauteur de la situation.
Très souvent, les décisions ne sont pas prises, ou bien elles sont repoussées à une date indéterminée. Lorsqu’elles sont prises, elles le sont tardivement. En général, elles se révèlent insuffisantes, et on les prend toujours au niveau le plus bas possible, alors qu’e les problèmes auraient besoin d’une solution plus vigoureuse et plus précise. Enfin, lorsqu’une décision a été prise, si par hasard elle s’avère erronée, il devient impossible de la modifier, prisonnier que l’on est de ce qui a été décidé.
A ce constat, on répond toujours de la même manière (voir pour cela ce que disent les journalistes, les hommes politiques, les ministres) ; ce qui manque, malheureusement, c’est une volonté politique européenne.
Et il est clair que si l’on s’en tient à l’acception la plus élémentaire du terme, parler de volonté politique européenne, cela revient à dire que si des Européens, différents de par leur pays, leur langue, leur culture, et en particulier leur culture politique, s’assemblent pour affronter un problème, c’est qu’ils sont capables de trouver un langage commun et des formules communes.
Je passerai maintenant rapidement en revue les quatre institutions dans lesquelles s’exprime ou devrait s’exprimer la volonté commune européenne.
Examinons tout d’abord la Cour de justice, la Commission et le Parlement.
La Cour interprète le droit communautaire. La Commission a l’initiative législative et sa tâche est d’administrer les affaires communes. Le Parlement a le devoir d’élaborer et de formuler les orientations politiques communes, de donner un avis sur les propositions de loi et d’émettre des jugements sur le budget.
Notons au passage que ces trois institutions ne sont pas composées de doctrinaires fédéralistes, indifférents à tout autre problème, uniquement préoccupés par la construction de la Fédération européenne. Elles sont plutôt composées de juges, de politiciens et d’administrateurs qui constituent la norme dans nos pays.
Cependant, une même caractéristique lie ces trois institutions : ceux qui en font partie ne doivent pas représenter leur gouvernement, ils ne doivent pas faire valoir un point de vue national, mais ils ont le devoir d’élaborer un droit européen, de définir des orientations politiques européennes et de s’occuper de l’administration d’un point de vue européen.
L’expérience nous prouve que ces Européens, qui changent pourtant périodiquement, sont en mesure de placer l’objectif européen au-dessus de l’objectif national.
Je n’affirme pas par là que la perspective nationale disparaît complètement de la conscience des uns et des autres ; cependant, malgré toutes les difficultés liées à des origines diverses et à des langues différentes, ils réussissent à développer une volonté européenne commune, et cela depuis trente-trois ans.
Bien souvent, on pourra dire qu’une certaine décision est erronée, on pourra en faire la critique, mais à coup sûr on ne pourra pas affirmer qu’une décision a été prise, ou ne l’a pas été, parce qu’on voulait poursuivre un intérêt national ou un ensemble d’intérêts nationaux.
Tout cela se révèlerait impossible s’il n’existait, dans nos pays, la conscience diffuse de la nécessité de construire l’Europe.
Mais il existe une quatrième institution, le Conseil qui se compose des représentants des gouvernements, c’est-à-dire des États. Précisons tout de suite qu’il est naturel gue dans une structure comme la Communauté, qui rassemble des Etats et des citoyens, il y ait un organe où les Etats sont représentés en tant que tels.
Ce qui n’est pas naturel, c’est le rôle du Conseil. C’est là l’erreur fatale que Monnet a commise lorsqu’il a pensé à la manière de construire l’Europe. Il pensait que la Commission aurait administré, que le Parlement aurait émis des opinions cependant que le véritable organe de décision aurait été le Conseil des ministres nationaux, lequel aurait de temps en temps délégué ses fonctions aux autres institutions. Or, à la différence des trois autres institutions, ce Conseil n’est pas capable de mener, avec continuité, une politique européenne.
Je ne veux pas dire par là qu’en son sein on n’ait pas conscience de l’existence réelle du problème de l’unification européenne. Bien au contraire, cette conscience existe, elle est même la raison profonde qui explique pourquoi après chaque échec, après chaque désillusion, les gouvernements nationaux s’efforcent encore d’affronter ensemble les problèmes communs.
Cependant, puisque le Conseil a le pouvoir de décider mais se révèle incapable de le faire avec continuité, il est la cause de la paralysie dè la Communauté.
On doit garder à l’esprit que le Conseil est composé de ministres nationaux dont les décisions sont étroitement conditionnées par les administrations nationales de tel ou tel secteur, et en général par le ministère des relations extérieures.
Face à une telle situation, il apparaît évident qu’on ne peut aller de l’avant sans une réforme ; et s’il est vrai qu’une réforme doit partir de ce qui existe, qu’elle ne peut faire table rase, il est vrai aussi qu’elle doit dépasser les structures actuelles, et de manière assez, radicale.
En 1980, on s’est rendu compte, au fond, de la nécessité de maintenir l’engagement pris dans les Traités, et qui avait été reconfirmé à la fin de l’année 1972 lors du Sommet de Paris : à savoir que les années 80 seraient les années de la construction de l’union européenne.
Cette nécessité d’en arriver à une telle unité politique a été ressentie par le Parlement européen sur mon initiative, et en même temps par les gouvernements européens sur l’initiative des ministres Genscher et Colombo.
Ces deux initiatives avaient un même objectif : proposer une union politique.
La méthode suivie par les ministres Genscher et Colombo, et par la suite par le Conseil, a été de convoquer une conférence diplomatique et de stipuler des accords entre les gouvernements ; en résultat, toute la substance qu’il y avait au début dans les bonnes intentions de ces deux hommes politiques a été diluée et a même fini par disparaître ; et trois ans après, il ne restait plus qu’une déclaration où l’on disait en substance que le Conseil ne réussissait pas à affronter tous les problèmes qu’il devait affronter, et qu’il fallait, donc, lui en confier d’autres, en ajoutant à ses charges d’origine celles de la coopération politique et de la sécurité, et en l’invitant en même temps à être plus efficace.
A la même époque, le Parlement a commencé à travailler et, au travers d’un débat qui a duré trois ans, sous forme de réunions de commissions, de réunions de groupes, de débats en assemblée plénière, on a vu clairement apparaître, dans tous les pays et dans tous les groupes politiques, la conscience de la nécessité d’une réforme radicale. Il ne s’agissait pas de modifier tel ou tel détail. Il s’agissait plutôt, à partir de ce qui existait et qu’on tenait pour acquis, quoique cela fût susceptible de modification, de donner naissance à un Traité nouveau, à une Union où la Commission serait un vrai gouvernement, où Parlement et Conseil se partageraient le pouvoir législatif et où l’on verrait disparaître le droit de veto. Nous avons admis que, durant une période de transition, lorsqu’un gouvernement estime qu’un intérêt vital est en jeu, il puisse avoir recours à un droit de veto suspensif. Mais, nous y avions mis des conditions : la première était que le veto devait être clairement motivé ; la seconde, que le bien-fondé du veto devait être reconnu par la Commission également, car il n’y a pas que l’intérêt vital de tel ou tel gouvernement qui est en cause, il en va aussi de l’intérêt vital de l’Union. Lorsque l’on fait valoir l’intérêt vital de l’Union, il faut procéder à une seconde lecture, à une nouvelle élaboration, en bref il faut tout repenser.
Pour franchir les obstacles imaginés par les gouvernements lors des accords du Luxembourg, il a été établi que Parlement et Conseil doivent fixer des échéances à leurs débats, une date limite à ne pas dépasser, au risque de voir se transformer leur silence en acquiescement. De cette manière, on est dans l’obligation de décider. C’est pour cette raison que, aujourd’hui encore, lors de la procédure budgétaire, où inertie signifie approbation, Parlement et Conseil prennent toujours les décisions en temps utile.
Nous avons renforcé les pouvoirs de la Cour et, en particulier, introduit une clause selon laquelle, parmi les obligations de l’Union, il y a également la tutelle des droits civils fondamentaux, lesquels sont aujourd’hui clairement formulés dans les documents approuvés par le Conseil de l’Europe, ont été ratifiés par chaque État et doivent faire partie des structures de l’Union. Nous vivons aujourd’hui cette situation étrange qui veut que si, par hasard, on en vient dans un pays à violer des droits fondamentaux, la Communauté ne peut intervenir. Si dans un pays la démocratie est abolie et qu’on instaure à sa place un régime autoritaire, la Communauté ne peut rien dire. On peut expulser ce pays du Conseil de l’Europe, ce qui a été fait pour la Grèce lorsqu’elle était aux mains des colonels, mais la Communauté devrait subir en silence cette situation. Dans le projet de Traité, cet état de fait a été corrigé.
Nous avons ensuite mieux défini les compétences de l’Union de façon à la rendre vraiment capable d’agir.
Nous avons enfin introduit des mécanismes qui permettent aux institutions de l’Union d’assumer de nouvelles fonctions, ce qui leur donnera un caractère dynamique.
Nous pensons avoir défini de cette manière une structure qui possède des éléments d’efficacité, des caractéristiques démocratiques, capable de rassembler autour d’elle une force politique croissante qui lui permette d’étendre, lorsque cela se révèle nécessaire, ses propres fonctions ; et cela à la différence des structures actuelles, qui ont certes des fonctions, mais qui ont aussi des freins si nombreux et si forts qu’ils les contraignent à reculer petit à petit et à remettre aux mains des instances nationales ce qui était au départ aux mains des instances communautaires. Eh bien ce système doit être renversé afin que l’on puisse progressivement passer à une action commune.
Il faut préciser que le projet du Parlement ne représente pas une constitution fédérale parfaite ; certes, il contient de nombreux aspects de fédéralisme, cependant il n’est pour l’essentiel qu’une structure pré-fédérale, qui présente tout de même deux avantages par rapport à tout autre projet alternatif existant.
En premier lieu, il est doté d’un dynamisme qui tend à le renforcer : l’effet-moteur a été consolidé et se révèle plus fort que l’effet-frein, qui a été considérablement réduit, à la différence de ce qui se produit dans les Communautés actuelles. En second lieu, il est né du consensus émanant d’une forte majorité des principales forces politiques présentes au Parlement. C’est important, parce que les forces politiques avaient derrière elles la meilleure forme de légitimation existant dans nos pays, à savoir l’élection au suffrage direct.
Il faut ajouter que leur consensus a été longuement mûri, qu’il n’est pas une improvisation de dernière minute : il est le résultat d’un travail auquel ont participé, à divers titres, des centaines de députés différents, puisque à chaque étape se sont développés des débats généraux et approfondis.
J’affirme par conséquent que les principales forces politiques ont montré qu’elles voulaient ce projet en connaissance de cause.
Cela s’est même concrétisé quelquefois par des actes de rébellion contre les influences et les pressions qu’exerçaient les instances politiques nationales. Je veux, à ce propos, rappeler, parce qu’il a valeur d’exemple, le cas du groupe conservateur anglais qui, ayant reçu l’ordre de s’abstenir lors du vote final, a protesté avec force et a réclamé et obtenu la liberté de vote, après quoi, à la surprise de ceux-là même qui l’avaient demandée, on a constaté que la majorité était favorable au Traité et que ceux qui s’abstenaient ou votaient contre ne représentaient qu’une minorité. Cela montre que, en Angleterre aussi, les choses sont peut-être différentes de l’image que veut nous en donner l’establishment politique des deux principaux partis. C’est ainsi qu’en février 1984 a eu lieu le vote final ; tandis que tous les sceptiques disaient que nous avions fait un trou dans l’eau et que personne ne s’occuperait du projet, trois mois plus tard, le Président Mitterrand annonçait que la France abandonnait la politique qu’elle avait traditionnellement suivie depuis l’époque du Président de Gaulle, une politique qui s’opposait à toutes les mesures de caractère supranational, et qu’elle reprenait la voie tracée par Schuman : la France apporterait son soutien au projet, et proposerait une conférence afin de réaliser un traité pour l’Union politique. Deux mois après, la nouvelle présidence irlandaise constituait le comité Dooge, composé des représentants personnels des chefs d’État et de gouvernement. Ce Comité a rédigé un rapport intérimaire dans lequel il reprenait les idées du Traité, en les reformulant en termes d’orientations générales.
Andreotti avait raison, lors de son récent discours au Parlement européen, quand il a dit que ce Comité n’aurait jamais été en mesure de faire le rapport qu’il a fait s’il n’y avait pas eu le projet du Parlement.
Le rapport Dooge propose que l’on convoque une conférence qui s’inspire de l’esprit et des méthodes du projet du Parlement européen.
Pendant ce temps, des débats ont eu lieu dans cinq Parlements, et quatre d’entre eux se sont prononcés favorablement (Italie, Allemagne, Belgique, Hollande). Seul le Danemark a montré son désaccord.
En mars nous aurons le rapport final du comité Dooge, et en juin aura lieu la discussion au Conseil.
Au nom du gouvernement italien, le ministre Andreotti a déclaré que la présidence italienne fera son possible pour parvenir à une décision, afin qu’en juin on puisse fixer la date de la conférence pour le Traité de l’Union politique.
Le Parlement européen n’a pas assisté passivement à tout cela. Quand les gouvernements ont commencé à répondre aux exigences et aux propositions qu’il avait lui-même avancées, il a demandé, et il demandera chaque fois que l’occasion s’en présentera, que l’on convoque pour le mois de juin la conférence, ou que l’on se décide à la convoquer, et qu’elle commence ses travaux, si possible avec tous les gouvernements, ou du moins avec ceux qui sont disposés à travailler dans cette direction, sur la base d’un mandat précis ; par ailleurs, le Parlement a demandé que son projet soit soumis aux travaux de la conférence qui doit proposer, dans la mesure où elle le juge nécessaire, d’éventuelles modifications, mais en en respectant l’esprit et la méthode. Le document devra ensuite être examiné à nouveau par le Parlement avec les méthodes de conciliation requises, jusqu’à c’e que l’on parvienne à un texte commun, auquel auront apporté leur approbation la conférence au nom des gouvernements et le Parlement au nom des citoyens européens.
Telle est la revendication dont dépend tout développement ultérieur du projet.
Il nous faudra demander encore que l’Espagne et le Portugal, qui sont sur le point d’être admis dans la Communauté, ne soient pas tenus à l’écart de cette élaboration ; c’est pourquoi, ces deux pays devraient, sans trop de délais, et grâce à des moyens appropriés, participer aux travaux de la conférence ainsi qu’aux travaux du Parlement européen.
Le Parlement a posé ces revendications parce qu’il ne suffit pas que les gouvernements commencent à prendre au sérieux ce qu’il a fait : d’un point de vue formel, de droit international, ce projet d’Union européenne naît comme un Traité qui doit être ratifié par chacun des gouvernements lesquels, à leur tour, doivent le présenter, pour approbation, aux Parlements nationaux ; quant au contenu, ce projet correspond à la Constitution d’un corps politique, démocratique faut-il souligner. Par conséquent, en tant que Traité, il doit être discuté et approuvé au cours d’une conférence des représentants des gouvernements ; en tant que Constitution, il doit être élaboré ,et voté par le Parlement européen.
Mais au-delà de cette motivation juridique, il y en a une d’ordre politique bien plus profonde. Ne perdons pas de vue, et c’est bien ce que nous ont montré les exemples passés, qu’une conférence diplomatique fait apparaître de manière naturelle des points de vue nationaux et, en tant que tels, réducteurs. Les choses se passent ainsi parce qu’une conférence diplomatique rassemble des personnes qui ont pour unique devoir d’affirmer un point de vue national, et donc de rechercher un compromis entre leur propre point de vue national et celui des autres, et non d’élaborer une ligne commune. Au sein du Parlement — de par sa structure, de par le fait qu’on y voit des groupes politiques transnationaux, ainsi qu’un débat et des votes transnationaux, même si les députés sont élus dans les divers Etats nationaux — le point de vue supranational émerge presque naturellement. C’est pourquoi il est indispensable que, lors de l’élaboration définitive du Traité d’Union, le Parlement européen soit présent.
Cette nécessité n’est pas due à des considérations abstraites, mais elle provient de dangers réels, de réactions de rejet déjà à l’œuvre au sein du comité Dooge et dans les différents ministères nationaux.
Le Quai d’Orsay, par exemple, n’est pas du tout satisfait de la politique menée par le Président Mitterrand, et il a cherché à résister lorsque, au cours de la préparation du rapport, Maurice Faure a déclaré qu’il fallait s’inspirer de l’esprit et des méthodes du projet du Parlement européen.
En outre, nous savons tous que la politique du gouvernement italien est très engagée dans un sens européen. Cependant, je conseille que l’on s’informe quant au document que la direction des affaires politiques est en train de préparer en commentaire au projet de Traité. On verra qu’il y a là aussi une volonté réductrice, la tendance à vider le projet d’une partie de son contenu.
Enfin, le gouvernement allemand a été le premier à manifester son accord avec la position du Président Mitterrand, et il n’hésite pas à renouveler cet accord à chaque occasion. Mais nous savons que de l’administration et de la Banque centrale émanent de fortes résistances contre l’attribution de véritables pouvoirs législatifs au Parlement, contre le trop grand développement de l’union monétaire, etc.
En général, toutes ces tendances agissent silencieusement. On prend comme prétexte l’exigence de parvenir à un accord de tous les membres de la Communauté, et l’on finit par se ranger à l’avis de ceux qui demandent le moins.
On propose par conséquent de préparer une conférence dont le mandat n’impose au fond aucun engagement, aucune sorte de conditions.
Je vous laisse imaginer ce qui ce serait passé à la naissance de la C.E.C.A., si Schumann avait simplement proposé de mettre sous contrôle commun le marché du charbon et de l’acier. Tous auraient répondu par l’affirmative, et le Marché commun aurait été réduit à six représentants nationaux qui se seraient contentés d’observer l’évolution des choses. Au contraire, Schumann a proposé de placer le marché du charbon et de l’acier sous le contrôle d’une autorité séparée des États nationaux et des gouvernements nationaux, et il a déclaré qu’il était disposé à commencer avec ceux qui en exprimeraient la volonté. C’était la condition préliminaire pour pouvoir commencer. Par la suite, sont arrivées d’autres adhésions.
Le second objectif de cette action de rejet est de réduire le projet du Parlement à une étude préliminaire, qui serait mise sous une cloche de verre, afin de pouvoir travailler ensuite comme s’il fallait tout réinventer et recommencer à zéro, en confiant tout à des diplomates réunis dans une conférence. La conséquence en sera certainement une énième application de la méthode intergouvernementale.
C’est pourquoi il faut être vigilants. L’objectif à atteindre doit être le suivant : que la conférence travaille sur le projet du Parlement, et que le Parlement soit associé à titre égal à l’élaboration et à l’approbation du texte définitif. Ce sont là des mots que l’on retrouve aussi dans un discours de la présidence italienne devant le Parlement européen.
J’espère que le Parlement européen saura en avril s’exprimer avec force et énergie dans ce sens. Son président est conscient de l’importance du problème et il a beaucoup œuvré, au cours des derniers mois, dans toutes les capitales auprès de tous les gouvernements, pour obtenir les adhésions nécessaires. C’est pourquoi, nous pouvons escompter une forte prise de position de la part de cet organe.
Je trouve excellente l’idée dont je sais que vous vous occupez, actuellement : organiser une grande manifestation à Milan.
Je ne sais si ce sera là la dernière occasion pour l’Europe. J’ai l’impression que si, mais je n’en suis pas sûr. Quand je pense au problème de l’unité européenne, il m’est impossible de ne pas évoquer la nouvelle de Kafka qui raconte l’histoire d’un homme qui veut entrer dans un grand immeuble. La porte est ouverte, il demande au gardien s’il peut entrer et le gardien lui répond que non. Et durant sa vie entière, il demande au gardien s’il peut entrer et le gardien continue à répondre par la négative. Quant à la fin, il est mourant, le gardien commence à fermer la porte. Il demande alors avant de mourir : « Mais cette porte, pour qui était-elle ouverte ? » Le gardien répond : « Elle était ouverte pour toi », et il referme la porte. Il fallait entrer, il ne fallait pas demander. Voilà la situation où nous nous trouvons.
Je voudrais que mes paroles soient entendues comme un cri d’alarme contre un danger insidieux et grave qui menace la plus importante initiative que les citoyens ont prise, à travers leur Parlement, après la première élection et qu’ils ont confirmée après la seconde.
