IV année, 1962, Numéro 1, Page 3
Qu’est-ce que le fédéralisme ?
MARIO ALBERTlNI
1. — La confusion des significations.
Un volume d’essais sur le fédéralisme, paru il y a quelques années,[1] confirme à nouveau la nécessité de mettre un peu d’ordre dans ce domaine, qui est encore extrêmement confus. Par le mot fédéralisme, on entend, aujourd’hui, les choses les plus disparates : de sorte que, alors qu’il est facile et évident de dire que le fédéralisme est la doctrine de l’Etat fédéral, c’est-à-dire d’un type particulier d’organisation politique, il est moins facile d’établir s’il peut être même autre chose, et comprendre pourquoi, dans le volume cité, on trouve des essais qui traitent du « fédéralisme » dans la politique intérieure et dans la politique internationale, dans la Grèce classique, dans les grands courants historiques de la pensée politique européenne, ou même dans la nature humaine. Dans ces essais, le fédéralisme évidemment n’est pas entendu comme une conception d’un type d’Etat parce que le contexte est à la fois la sociologie, le droit ou la philosophie, et non seulement la science de, la politique ; et parce que l’on parle même de l’existence de doses de « fédéralisme » pour chacun de ces domaines, ainsi que dans l’évolution historique des idées politiques. Ce qui implique nier que le fédéralisme correspond à un type particulier d’organisation de l’Etat, parce que l’on devrait alors constater simplement, par exemple, que ni dans la Grèce classique, ni dans l’Europe moderne (sauf pour la Suisse), n’existe le fédéralisme.
Par conséquent la question de l’usage des mots fédération, fédéralisme, etc., est préjudicielle. Naturellement, il ne s’agit pas seulement de faire une liste des différentes significations de ces mots. Il s’agit, au contraire, de se rendre compte si, parmi ces significations, il y en a qui soient spécifiques et importantes. Dans son acception générique, le mot fédération n’est guère plus qu’un synonyme d’association. Par conséquent il est un moyen pour une classification qui ne concerne pas la science politique ; étant chaque fait politique un fait d’association, l’intelligence de la politique exige l’identification des types d’association, et pas du simple fait de s’associer. Il faut donc justement rechercher s’il existe des significations importantes et spécifiques. La question a ici un sens précis. Dans cette perspective, si un mot ne classifie pas un objet ou une méthode bien distincts d’autres objets ou méthodes, non seulement il n’a aucune utilité, mais encore il est nuisible, parce qu’il oriente la pensée d’une façon indéterminée ; et la dirige vers un objet ou une méthode qui, n’étant pas définis, peuvent être confondus avec d’autres objets ou méthodes. Pour pouvoir s’orienter dans la foule d’objets et de méthodes qui encombrent la vie politique et culturelle avec le mot « fédéralisme », et qui, en particulier, nous sont implicitement proposés dans les essais cités un approach clairement formulé afin de suivre le fil conducteur de la question est donc nécessaire.
2. — Un précédent historique.
Afin de délimiter rigoureusement cette discussion, je crois qu’il est utile de partir d’un fait historique, et de la constatation de sa nature. Comme on le sait, de 1778 à 1788, l’Union des Etats nord-américains se basa sur les Articles of Confederation. En 1788, l’Union changea ces institutions et institua celles qui existent encore aujourd’hui. L’organe de l’association de 1778 était un Congrès composé de délégués des Etats, qui pouvaient être révoqués à n’importe quel moment par les Etats qui les avaient nommés. Formellement le Congrès avait de vastes attributions : guerre, relations internationales, traités, levée de l’armée, organisation de la flotte. Mais il ne possédait ni véritables organes exécutifs, ni organes judiciaires. Il pouvait décréter la levée de l’armée, mais le recrutement des soldats était aux mains des Etats ; il pouvait administrer un fond commun, mais qui pouvait voter et prélever les impôts étaient les Etats. Le Congrès pouvait donc fixer les quotes-parts d’hommes et d’argent ; mais pour les obtenir il devait les demander aux Etats. Avec une telle organisation commune, pendant la guerre il se passa que « les Etats qui se trouvaient près du front, poussés par l’instinct de conservation, accomplirent des efforts prodigieux, supérieurs même à leurs propres possibilités, afin de pouvoir fournir les quotes-parts qui leur avaient été assignées ; alors que les Etats éloignés furent, dans la majeure partie, aussi négligents que les premiers avaient été diligents ».[2] La solidarité fit défaut tant pour la mise à disposition de soldats que pour la remise en argent. Après la fin de la guerre, lorsque l’incitation à la solidarité provoquée par l’offensive de l’armée ennemie vint à manquer, la situation, naturellement, empira. En 1787, aucun Etat n’avait encore payé les quotes-parts de l’année précédente : l’union était en train de se désagréger parce qu’elle était fondée, comme le dit Washington, sur le sable.
Pendant toute la durée du Congrès continental on fit plusieurs tentatives pour donner une solution à cette crise. Mais cette solution ne vint pas du Congrès, parce que celui-ci était composé par les délégués des législatures des Etats, c’est-à-dire par des hommes politiques qui subissaient fatalement la poussée des organes dans lesquels se cristallisaient les intérêts des Etats. La solution vint de la Convention d’Annapolis, qui décida de convoquer la Convention de Philadelphie, qui fut une véritable Constituante parce qu’elle fonda une Constitution totalement nouvelle.
Il convient d’examiner les positions qui s’affrontèrent dans la Convention de Philadelphie. Selon une façon de voir très répandue, Mathiot dit que l’assemblée était divisée en trois courants, suivant les trois solutions proposées pour résoudre la crise. Le courant des nationalistes, partisans d’un gouvernement unitaire ; celui des fédéralistes, partisans du renforcement des Articles of Confederation, et celui des unionistes, partisans de la position intermédiaire.[3] En effet, au commencement de cette extraordinaire aventure, les hommes et les projets pourraient être indiqués à peu près par ces noms, tenant compte du fait qu’une classification est toujours schématique et perd donc quelque chose de la singularité du fait historique, si, dans ce cas, la déformation de la réalité historique ne se trouvait pas justement dans la classification tirée des solutions prospectées initialement. En l’acceptant, on perdrait de vue la nature politique de la Convention, qui dut affronter et discuter un problème qui n’avait jamais été résolu jusqu’alors : le problème de l’organisation d’un véritable pouvoir politique commun sur le territoire de treize Etats pratiquement séparés, en maintenant les Etats et en réalisant l’unité. Ce n’est pas casuellement que le protagoniste le plus conscient de ces faits, Alexander Hamilton, se trouva au départ sur une position « nationaliste », c’est-à-dire partisan d’un gouvernement fort et unitaire. Parce que tel était l’objectif à atteindre.
Mais ceci complique les choses. Pour comprendre et discuter le fédéralisme, il faut se rendre compte qu’avant 1788, il n’y eut jamais ni réalité politique, ni formule institutionnelle, d’une Union d’Etats dotée d’un pouvoir commun efficace. En conséquence les dénominations des courants de Philadelphie ne doivent pas être tirés d’un moment historique, celui de l’ouverture de la Convention, dans lequel le schéma fédéraliste n’existait pas ; mais elles doivent être référées au moment auquel celui-ci fut élaboré, et commença donc à vivre dans la réalité politique et dans la conscience de quelques hommes. Nous avons un document extrêmement important pour prouver le caractère de ce fait historique : le Federalist. En l’étudiant, on constate que Hamilton, l’homme qui eut une conscience aiguë de la nature du problème à résoudre, fut également celui qui eut plus clairement conscience du fait institutionnel survenu. Un court examen du Federalist de ce point de vue, s’impose. Cet examen accompli, ce qui permettra d’évaluer s’il y a et ce qu’est l’objet précis auquel il convient de laisser le nom de fédération, on pourra revenir au problème de la nature du fédéralisme.
3. — Le « buongoverno » selon Hamilton.
La participation de Hamilton à la Convention de Philadelphie fut caractérisée par une violente prise de position en faveur d’un Etat totalement unitaire et d’un gouvernement fort. Il proposa une assemblée populaire ayant une, durée triennale, un Sénat élu à vie par des électeurs choisis au besoin par le peuple, un gouverneur élu à vie par les électeurs mêmes du Sénat. Dans le projet de H., il n’y avait pas de place pour l’autonomie des Etats. Leurs lois auraient du être totalement annulées chaque fois qu’un contraste se serait présenté avec les lois de l’Union. Afin de garantir la possibilité de les rendre nulles, les gouverneurs des Etats devaient posséder le droit de veto sur les législatures. Et pour garantir la fidélité des gouverneurs envers l’Union, H. proposait qu’ils fussent nommés par le gouverneur des Etats-Unis.
De cette façon Hamilton qui, face à un but, pesait toujours les moyens, garantissait la solidité de l’Union. Mais il jetait par dessus bord l’autonomie des Etats. Naturellement son projet ne fut pas pris comme base de discussion et H., revenu à Philadelphie pendant, les derniers jours, soutint le compromis qui sortait alors de la Convention, et prit ensuite l’initiative d’écrire avec James Madison et John Jay le Federalist afin de le défendre dans la difficile lutte politique de la ratification. Ceci ne suffit pas à effacer la légende d’un H. monarchique, légende due aussi à sa prise de position à Philadelphie. En vérité, comme Aldo Garosci le démontre avec une efficacité persuasive, la préoccupation de H. était tout autre.[4] Il était poussé par une pensée dominante, celle d’un gouvernement fort capable d’assurer la circulation de la liberté. « L’énergie dans l’exécutif est un caractère-guide dans la définition du buongoverno, dira-t-il dans le Federalist, en polémique, justement, avec ceux qui identifiaient un gouvernement faible avec la démocratie. Pour H. il ne fait aucun doute qu’un gouvernement faible ne signifie pas démocratie mais « mauvais gouvernement ». Il est même prouvé[5] qu’il pensait que le système représentatif pur court le risque de la tyrannie d’aucuns ou de la démagogie du grand nombre, formes de gouvernement non seulement oppressives, mais aussi instables, faibles. Pour cette raison, il pensait nécessaire de mettre un « frein » entre le pouvoir du petit nombre et celui du grand nombre, un monarque.
Dans son inspiration fondamentale, la pensée de Hamilton était la pensée classique de Polybe, du gouvernement mixte où le principe monarchique, l’aristocratique et le démocratique, se fondent dans un système articulé tendant à empêcher la dégénération tyrannique des petits groupes et celle démagogique de la multitude, dans la leçon moderne de Montesquieu, largement diffusée par les Commentaires de Blackstone. Voilà le Hamilton monarchique. Suivant la façon de voir en question, le système monarchique anglais établissait la liberté du système représentatif. L’admiration de H. pour la monarchie anglaise est l’admiration pour cette fonction politique, qu’il chercha à réaliser en proposant le magistrat à vie. Accusé d’esprit monarchique, il réagit en niant que le magistrat qu’il proposait fût tyrannique parce que monarque. En réalité, accusateurs et accusé parlaient deux langages différents. L’accusé, soucieux des moyens et des fonctions politiques, ne pouvait être influencé, comme les accusateurs, par les reflets provoqués par l’auréole émotive du nom « monarque ». Avec raison, il avait en vue des fonctions politiques. C’est pourquoi il dit : « Monarque est un terme indéfini. Il ne désigne ni le grade ni la fonction du pouvoir ». Non à tort, pour le moins sur le plan théorique, il prétendait un jugement sur la chose : le grade et la fonction d’un pouvoir dans le contexte d’autres pouvoirs ; et non sur le nom.
4. — Le « buongoverno » et la constitution fédérale américaine.
L’allusion à l’état d’âme de Hamilton à Philadelphie nous éclaire pour une juste interprétation du Federalist et du caractère de la fondation constituante. On devra tenir compte de ce fait : depuis longtemps, H. s’était posé le problème de la crise des Articles of Confederation, donc sa pensée politique n’était pas guidée par la préoccupation principalement théorique de la conception du « bon gouvernement ». Au contraire, H. voulait se servir d’une théorie du « bon gouvernement » pour résoudre le problème pratique affronté par la Convention de Philadelphie, que lui-même avait efficacement contribué à convoquer. Toutefois, le fait que justement à Philadelphie H. ait formulé un projet dont il devait connaître l’inacceptabilté, et donc l’inutilité, démontre qu’il ne voyait pas encore, dans ce laps de temps, la solution. Et cela démontre aussi qu’il ne pensait alors pas que la solution, qui était en train d’émerger avec difficulté de la Convention, était, adaptée pour résoudre la crise et pour jeter les bases du « bon gouvernement ». Cette condition, qui le mettait en un certain sens en dehors du terrain de la recherche d’un compromis entre les parties, lui fit exposer, plutôt qu’une solution possible du problème sur le tapis, une formule générique de la théorie du « bon gouvernement ». Mais il n’existe aucune raison pour croire que Hamilton ait accepté plus tard le compromis de Philadelphie sous la poussée du mal mineur, parce qu’il aurait dû choisir, sacrifiant ses conceptions, entre l’acceptation ou le rejet du travail de la Convention. Au contraire, on peut démontrer que H. se convainquit que sa préoccupation avait trouvé une juste solution dans le compromis constitutionnel.
Il est facile de trouver une raison au changement d’opinion de Hamilton. A Philadelphie était en train de se formuler une nouvelle conception de l’Etat, et il était fatal que les hommes de la Convention la vissent tout d’abord avec les yeux des conceptions du passé. Cette situation, dans laquelle évidemment se trouvait également H., dissimulait la nouveauté ; et pour cette raison, H., qui probablement pensa en un premier moment se trouver en face d’un pur système représentatif, s’isola et s’éloigna de la recherche du compromis, rejoignant pour un instant la libre disponibilité de la recherche pure. Ce fait l’éleva justement à la hauteur du problème théorique de la fondation des bonnes institutions politiques ; et il est extrêmement significatif que, de ce point de vue, il ait pu constater que la fondation était advenue. De fait il en comprit immédiatement la signification, comme le prouve le Federalist. Pour démontrer cela nous devons encore ne pas perdre de vue, sur l’arrière-plan, la théorétique du « bon gouvernement » ; et formuler en avance le jugement sur la vertu des circonstances qui contenaient la solution parce que la fondation du gouvernement fédéral entraîna avec elle, de par la nature même du problème à résoudre, l’introduction du frein du simple système représentatif.
Dans les Etats unitaires purement représentatifs, entre le pouvoir de beaucoup et celui de peu, entre l’investiture et les investis, il n’y a pas de frein. Pour ceci il n’y a pas « l’autorité des Pères », l’autorité de la fondation. Il n’y a pas, dans le sens profond du terme, constitution. Dans le système représentatif pur, chaque acte politique est presque fondation à nouveau parce que le mécanisme des décisions politiques du parlement et du gouvernement, et la position elle-même de l’Etat dans le président électif de la République, sont mis en marche exclusivement par les faibles poussées du présent de la compétition électorale. Cette élimination du passé réduit souvent à un pur schématisme formel la division des pouvoirs parce que le mécanisme qui devrait donner une expression autonome aux diverses sources sociales du pouvoir, ainsi immergé dans le présent pur, n’entraîne que les attitudes superficielles des forces spirituelles politiques et économiques qui soutiennent la vie de l’Etat. Pour cela le pur système représentatif, faisant prévaloir les attitudes superficielles, tend à écarter du mécanisme des décisions politiques justement la diversité de ces forces sociales, dont la vie profonde va outre aux mouvements éphémères de la conjoncture. Amiel écrivit : « L’expérience de chaque homme recommence. Uniquement les institutions deviennent plus sages ; elles accumulent l’expérience collective, et pour cette expérience et cette sagesse les hommes soumis aux mêmes règles verront non pas leur nature changer, mais leur comportement se transformer graduellement ».[6] Dans le système représentatif pur, les règles des constitutions se réduisent à de simples expédients pour l’action immédiate parce que, complètement maniées dans le présent et plongées uniquement dans le présent, elles n’ont pas la possibilité de devenir des institutions au sens où l’entend Amiel. Comme l’expérience de chaque homme, elles recommencent continuellement.
Eh bien, ce que Hamilton vit dans le compromis fédéral, fut justement quelque chose qui ne recommençait pas continuellement, donc quelque chose qui garantissait la fondation, parce que allant au-delà du pur mécanisme représentatif. A cause de cela et non à cause d’une opportunité politique de brève durée, il dut changer d’opinion. Deux citations du Federalist le prouvent ; la première montre que H. avait vu la nouveauté introduite par la constitution et en appréciait l’importance, la plaçant parmi les grands moyens du « bon gouvernement » ; et la seconde montre qu’il avait également vu que ce nouveau moyen aurait fonctionné de façon à garantir une bonne fondation. Dans le neuvième essai du Federalist, H. écrit : « La science politique… a fait beaucoup de progrès. Maintenant on comprend bien l’efficacité de plusieurs principes ; qui n’étaient pas connus, ou étaient connus imparfaitement par nos prédécesseurs. La distribution régulière du pouvoir entre secteurs distincts, l’introduction de freins et de balancements législatifs, l’institution de cours composées de juges qui conservent leur charge tant que dure leur bonne conduite, la représentation du peuple dans le législatif au moyen de députés élus par le peuple lui-même ; ou on a là des découvertes complètement nouvelles, ou bien elles ont marqué le progrès plus important vers la perfection des temps modernes. Ce sont des moyens, et des moyens puissants, grâce auxquels les vertus du gouvernement républicain peuvent être conservées, et les imperfections diminuées ou évitées. A cette liste de conditions existantes qui tendent à améliorer les systèmes populaires de gouvernement civil, je me hasarderai à en ajouter une autre, bien qu’elle puisse paraître nouvelle et étrange à d’aucuns, et j’entends dire l’agrandissement de l’orbite dans laquelle ces systèmes doivent se mouvoir, soit en relation à un seul Etat, soit en relation au consolidement de plusieurs petits Etats dans une grande Confédération ». Et de ce moyen de gouvernement, nouveau et étrange, Hamilton décrit la fonction de cette façon : « Dans une Confédération, on peut dire que le peuple, sans exagérer, est le maître de son propre destin. Un pouvoir étant toujours le rival d’un autre pouvoir, le gouvernement général sera toujours prêt à freiner les usurpations des gouvernements des Etats, et ceux-ci prendront la même disposition envers le gouvernement général ».[7]
La nouveauté se trouvait donc justement dans la limitation du pur système représentatif. L’agrandissement de l’orbite de l’emploi des moyens de gouvernement introduisait en effet une nouvelle, et bien plus efficace, façon de diviser le pouvoir. Sur un territoire politique devaient maintenant vivre ensemble les Etats particuliers, maîtres d’une souveraineté limitée mais réelle, et non pas de simples organisations de gouvernement local par délégation du pouvoir central ; et l’Etat fédéral, doté d’une suprématie politique limitée mais effective. Cette concurrence de plusieurs Etats sur un seul territoire constitutionnel est de fait une concurrence de plusieurs pouvoirs purement représentatifs ; et elle assume donc un rôle de frein de la dynamique de la représentation, de garantie contre les possibles excès de pouvoir de ses passions au rythme bref.[8] C’est cette concurrence qui rend le peuple maître de son destin. Beaucoup de sagesse soutient cette simple expression. La destin du peuple est contenu, selon H., justement dans un système qui limite la dynamique de la représentation, c’est-à-dire le bref mouvement de la volonté populaire. Et pourtant on parle de maîtrise, du « peuple maître de son propre destin », donc d’une volonté. Mais cette volonté est le fruit d’un tempérament de son expression immédiate, et qui est chaque fois insérée dans le présent : le vote ; au moyen de la chose qui ne recommence pas : le système constitutionnel, qui domine les hommes avec l’autorité de la fondation parce qu’il accumule et transmet leur expérience.
Avec un sens très poussé des institutions, Hamilton vit l’organe dans lequel aurait pris forme le jeu de la concurrence des pouvoirs, le dirigeant vers une institution effective respectable, et capable donc de faire du frein, dans sa double fonction de limite et de chose qui ne recommence pas, également la représentation visible de la « sagesse des Pères », de l’autorité de la fondation. Cet organe est la Magistrature. En effet, Hamilton lui attribue la compétence dans les cas de nature constitutionnelle ; alors que Madison à Philadelphie aurait voulu limiter sa compétence aux cas de nature judiciaire, et la même constitution n’expose pas explicitement, bien qu’elle la contienne implicitement, la théorie du jugement constitutionnel des tribunaux. Avec une pénétration sûre, Garosci écrit que de cette façon on trouva « le lien manquant entre Fédération et Etats, l’anneau manquant qui avait été cherché en vain, et non pas seulement par Hamilton, mais également par Madison, plus modéré, dans un pouvoir de veto fédéral sur l’activité législative de chaque Etat en particulier ».[9]
Cette fonction de la Magistrature comporte, comme nous l’avons dit, la théorie du jugement constitutionnel des tribunaux ; H. indiqua clairement la base formelle de la théorie : « Il ne faut pas d’autre part supposer que la constitution avait l’intention de donner aux représentants du peuple le moyen pour substituer leur volonté à celle des constituants. Il est beaucoup plus raisonnable de supposer que les cours avaient été projetées comme intermédiaire entre le peuple et la législature, dans le but, entre autre, de maintenir celle-ci dans les limites assignées à son autorité ».[10] Mais H. ne pouvait penser que la Magistrature aurait assumé ce rôle uniquement pour la prescription formelle contenue implicitement dans la Constitution. Nous avons déjà démontré qu’il vit où se trouvait le soutien effectif, le moteur de ce rôle ; et nous pouvons le confirmer en rappelant comment il répondit à ceux qui inféraient, sur la théorie du jugement constitutionnel des tribunaux, une supériorité du pouvoir judiciaire sur le pouvoir législatif. A ceux-ci il opposa que, normalement, le pouvoir judiciaire est le plus faible. Comme toujours, H., au-delà des définitions formelles, voyait les choses. A cause de cela, il ne s’arrête jamais à la considération de l’extériorité des institutions et des processus politiques ; mais il pénètre toujours plus profondément dans l’analyse des moteurs qui peuvent les alimenter et les mouvoir.
En substance, l’équilibre entre les différents pouvoirs représentatifs auraient mitigé la représentation, énucléant une fonction politique de la Magistrature, capable de garantir l’autorité de la constitution et sa suprématie. Dans le fil de notre discours, ceci prouve que H. avait retrouvé dans le mécanisme fédéral la fonction que la monarchie assume dans un Etat unitaire avec des pouvoirs représentatifs. Mais dans la trame de l’histoire ceci prouve, si je ne me trompe pas, que dans la conscience de Hamilton, rendue noble par le cours des événements et par la grandeur de sa vision, se configure la valeur propre de la fondation constitutionnelle américaine, qui demeura inscrite dans le catalogue idéal des plus grandes réalisations d’Etat. Elle est en effet liée à l’introduction d’un nouveau moyen politique : l’emploi du gouvernement fédéral sur un territoire comprenant plusieurs états, que H. évalua comme étant un nouveau principe politique, à ajouter aux principes qui représentent, dans leur petit nombre mais avec une valeur énorme, ce que les hommes ont su élaborer en plus de deux mille ans pour faire progresser la société sur la route du « buongoverno ».
L’argument a une importance telle qu’il nous oblige à jeter encore un regard vers la pensée de Hamilton sur les principes de la politique et sur les principes de la constitution. Quelques citations du Federalist suffiront. Selon, H. le soutien de la vie politique est l’intérêt ; conception complexe mais évidente dans les contenus de sens commun du mot, qui indique, outre les aspects purement économiques ou immédiats, la même tension de la vitalité vers les buts immanents de l’action humaine. Comme ceci est le moteur, la problème politique se greffe sur cette idée pilote : « la meilleure garantie de la fidélité des hommes est de faire coïncider l’intérêt avec le devoir ».[11] Telle est la mesure de l’efficacité des institutions constitutionnelles. Quand ces dernières mesurent mal le processus réel de l’action humaine parce qu’elles ne font pas correspondre les intérêts aux devoirs, la politique devient folle, et impose des règles qui ne seront pas observées : « Les politiciens sages devraient être prudents lorsqu’il s’agit de lier le gouvernement par des restrictions qui ne peuvent être observées, parce qu’ils savent que chaque violation des lois fondamentales, bien que dictée par la nécessité, affaiblit le respect sacré qui devrait être maintenu dans le cœur des gouvernants envers la constitution d’un pays, et constitue un précédent pour d’autres violations, lorsque la même justification n’existe, pas du tout, ou est moins urgente et palpable ».[12]
A cause de cela, il n’est pas possible de comprendre les défauts des institutions fondées sur la base de « conclusions vagues, tirées de défauts spéculatifs d’une constitution ». Les constitutions doivent être étudiées suivant de « solides conclusions tirées du cours naturel et nécessaire des choses humaines » ; ce qui signifie aller au-delà des mots, de la formalité ou de l’idéalité pure des prescriptions d’une constitution, pour observer la juridique fonctionnalité des moyens de gouvernement institués, et leur capacité de canaliser les intérêts politiques.
La contre-épreuve de cette pensée, se trouve dans la critique hamiltonienne des déclarations des droits. La constitution de 1788 n’avait rien de ce genre ; et à qui la réclamait, Hamilton répondit que les déclarations des droits « se trouveraient mieux dans les traités d’éthique plutôt que dans les constitutions des Etats » parce que désormais ces prétendus instruments ne possédaient plus la nature qui les rendait vivants et réels dans le temps de la suprématie du monarque, c’est-à-dire le caractère de contrats entre le roi et les sujets. Dans la situation du gouvernement populaire représentatif, la nécessité de limiter le pouvoir du monarque manquant, « la constitution est elle-même, dans chaque sens rationnel, et pour chaque but utile, une déclaration des droits. En outre, si une déclaration des droits comportait des pouvoirs non prévus par la Constitution, elle serait même nuisible, parce qu’elle offrirait un mobile à des individus portés à l’usurpation des pouvoirs légitimes. Pour H., il est vain ou dangereux de définir les buts sans définir les moyens. Une liste de droits, de buts de la société, est une Constitution uniquement si elle correspond à la fondation des moyens du gouvernement pour les exercer. Si on va au-delà, on passe à ces mauvaises définitions du gouvernement dont la seule conséquence est l’offense au respect sacré pour les lois.
5. — La nouvelle conception de l’Etat.
La nécessité de sonder la profondeur de la conscience de Hamilton pour ébaucher la qualité de la fondation constituante américaine m’a éloigné de l’analyse de la différence entre les Articles of Confederation et la nouvelle Constitution. Le problème de Philadelphie était de consolider une association d’Etats, entrée en crise à cause de la faiblesse du lien unitaire. Hamilton vit avec acuité que la racine de cette faiblesse se trouvait dans le « monstre politique d’un imperium in imperio ». Nous savons que l’organisation unitaire, le Congrès, avait formellement des compétences étendues ; mais nous savons aussi qu’il ne pouvait pas les exercer directement sur les citoyens, qu’il devait l’exercer sur les Etats. Là où il y avait un imperium formel du Congrès, il y avait un imperium réel des Etats. A cause de cette monstruosité : « Les Etats-Unis ont une faculté indéfinie pour formuler des requêtes d’hommes et d’argent, mais n’ont aucune autorité pour les obtenir au moyen de prescriptions étendues à tous les citoyens d’Amérique. La conséquence de ceci est que, bien qu’en théorie leurs résolutions sont lois, et contraignent constitutionnellement les membres de l’Union, elles sont pratiquement de simples recommandations, que les Etats observent ou négligent selon leur choix ».[13]
Ce vice radical, individué exactement, permet à H. de diagnostiquer rigoureusement la caducité de toutes les Confédérations du passé, avec une fermeté qui ne s’arrête pas en face de l’exception apparente, la Suisse. Ce pays n’eut pas, jusqu’en 1848 de pouvoir fédéral unitaire. Cependant, superficiellement, on pourrait dire, et en réalité on le disait, que la Confédération suisse demeurait unie bien que ne possédant pas un pouvoir direct sur les citoyens. Au contraire, selon H. les Cantons étaient unis par leur « faiblesse individuelle et leur insignifiance », par le manque de graves dangers externes, pour la situation géographique particulière, « pour les rares causes de dispute entre des gens ayant des coutumes si simples et homogènes ». Comme pour dire que le manque d’une vie politique active intérieure et extérieure, ne sollicitant pas de forts intérêts politiques, ne posait même pas le problème d’unir ou de diviser, mais uniquement celui de trouver « quelque moyen régulier et permanent pour arranger les querelles entre les Cantons ».
Ces deux caractéristiques, le « monstre politique d’un imperium in imperio, et le moyen régulier et permanent pour arranger les querelles entre institutions souveraines », déterminent étroitement la nature de toutes les Confédérations existantes jusqu’en 1788. La première caractéristique montre que ces organisations ne peuvent mener une politique commune permanente et efficace, parce qu’elles ne sont pas en mesure de prendre des décisions communes et de les exécuter ; mais uniquement de faire des recommandations au Etats membres. La seconde caractéristique montre que la véritable portée de ces Confédérations se trouve dans la possibilité purement diplomatique de disposer d’un moyen permanent et régulier pour arranger les disputes ; et donc que leur union apparente subit, et ne domine pas, la dynamique des intérêts en contraste, et se réduit uniquement à la stabilisation des rapports diplomatiques. Eh bien, la substance politique d’une association d’Etats dans laquelle les résolutions communes ont une simple portée diplomatique et ne dépassent pas, en ce qui concerne les décisions politiques effectives, la nature de recommandations aux Etats, est celle des alliances. Hamilton le dit sans détours : « Des accords de ce genre existent entre toutes les nations civiles et sont soumis aux vicissitudes habituelles de paix et de guerre, d’observance et de non-observance, suivant ce que dictent les intérêts et les passions des Etats contractants ».[14]
Sous la pression du besoin d’unité les constituants de Philadelphie jetèrent un regard précis dans le mécanisme des Confédérations du passé dans le groupe duquel se trouvait, comme une simple variante, l’organisations des Articles of Confederation. Et alors, derrière la façade, apparut la réalité. Les Confédérations de ce type ne sont qu’un ensemble d’Etats souverains. Pour comprendre leur vie, il faut les regarder comme elles sont : alliances entre Etats qui maintiennent tout entier leur pouvoir de décision, et ont donc entre eux des rapports de politique extérieure, voilés, mais non changés, par l’organe de stabilisation des rapports diplomatiques. Entre ces Confédérations et la constitution de 1788, la différence est radicale. Selon les paroles de H., les Articles of Confederation ne sont pas faussés « par de petites imperfections de détail », mais par des « erreurs fondamentales de la structure de la construction, qui ne peuvent être corrigées que par un changement de ses vrais éléments, et dans les pilastres fondamentaux de l’édifice ». Ce changement est la fondation d’un imperium effectif de l’organisation commune. C’est, pour cela, une nouvelle conception de l’Etat, parce qu’il introduit, dans les associations d’Etats jusqu’alors privée d’un authentique caractère d’Etat, leur propre caractère étatique.
La conception est vraiment nouvelle et étrange parce qu’elle réalise, dans un seul domaine constitutionnel, ce que l’on est obligé d’appeler la vie en commun de plusieurs Etats. Suivant la trace d’un essai de Madison, le quarantième du Federalist, cette vie en commun peut être décrite de la façon suivante : le gouvernement commun est national en ce qui concerne la provenance de son pouvoir et la façon de l’exercer, parce que ce pouvoir découle directement des citoyens par le suffrage, et s’exerce directement sur eux par les lois d’un législatif et l’administration d’un exécutif ; mais il est fédéral en ce qui concerne l’extension, parce que la sphère de ses compétences est limitée par la sphère des compétences des Etats membres, dont les pouvoirs découlent eux aussi directement des citoyens et s’adressent directement aux citoyens.[15] La chose, évidemment, ne peut être confondue avec les autonomies locales, qui disposent d’une délégation du pouvoir central, et non d’un propre pouvoir autonome. Naturellement, ce nouveau type d’organisation de la société rend sous certains aspects la conception traditionnelle de l’Etat inadéquate, soit à l’égard du pouvoir commun, soit a l’égard des pouvoirs fédérés ; parce que le premier a une compétence limitée, et ne possède donc pas entièrement cette compétence des compétences qui selon quelques-uns, distingue la souveraineté, et les seconds sont pleinement autonomes dans certains secteurs, mais subordonnés dans d’autres.
Dans les limites de cet essai, il n’y a pas de place pour un examen analytique de la constitution fédérale, et à cause de ceci je me suis limité à exposer son principe fondamental, qui a servi à mettre en lumière qu’il forge une nouvelle conception de l’organisation politique, comme le fait que ce principe divise suivant une ligne de partage très nette les associations des Etats en deux grandes catégories. Cette ligne de partage est l’existence d’un authentique pouvoir politique commun. Suivant que celui-ci existe ou non, les associations d’Etats se divisent en organisations qui ont la substance politique d’un simple ensemble d’Etats, et en organisations dotées d’une vie unitaire efficace, capable d’élaborer une politique commune authentique et permanente.[16] Cette ligne de partage correspond donc à la préoccupation fondamentale de Hamilton : la création d’un gouvernement fort et unitaire. Par l’introduction de ce moyen politique, les associations d’Etats peuvent acquérir une unité effective, et aller au-delà de leur existence autrement labile et apparente. Avec raison H. cita donc, parmi les grands moyens de gouvernement, celui du pouvoir fédéral sur un territoire contenant plusieurs Etats : « l’agrandissement de l’orbite ». En effet, c’est comme ceci qu’une nouvelle conception de l’Etat est née, nécessaire pour les grands espaces politico-économiques du monde moderne.
6. — La fondation fédérale et le destin américain.
Dans un court essai, il est plus opportun, plutôt que de faire une comparaison entre les conceptions implicites dans la constitution fédérale et les théories traditionnelles de la philosophie politique, d’établir une comparaison entre le caractère de la fondation et le destin de l’Amérique. Les auteurs du Federalist surent le scruter parce qu’ils durent élever leur champ visuel à la hauteur du critère de la fondation de bons ordres politiques ; et ils y réussirent, et pour cela ils comprirent l’élément vital qui, selon Hamilton, domine justement le destin d’un peuple, et construit sa vie pour plusieurs générations.
Entre 1787 et 1788, les Américains furent contraints à décider de leur destin, parce que l’histoire les mit en face d’un choix absolu. En face d’eux, il y avait un ennemi bien plus insidieux que les Anglais eux-mêmes, parce que c’était un ennemi invisible, bien moins présent dans les effets et dans les intérêts immédiats, et assez difficile à déceler dans sa véritable nature et pour ses conséquences dangereuses : la désagrégation de l’Union. Ce que l’on nomme normalement politique n’entrait pas en jeu, mais il s’agissait là de la possibilité de déterminer, en créant des institutions vitales, la politique fondamentale d’un peuple, dont dépend si ce qui reçoit habituellement le nom de politique (c’est-à-dire les vicissitudes dans le temps du gouvernement et de l’opposition) doit devenir la clef du progrès et par conséquent d’une vie en expansion pour les hommes, ou bien une clef de stagnation, c’est-à-dire d’une vie décadente et subordonnée. Heureusement ils avaient su acquérir, ce qui fut leur génie politique, la façon de voir nécessaire pour comprendre cela, c’est-à-dire la distinction entre l’association comme simple ensemble d’Etats, et l’association comme fédération authentique, capable d’avoir une propre vie d’Etat. Ceci leur permit sans aucun doute, afin de maîtriser la situation dans laquelle ils se trouvaient, de profiter d’un côté d’une théorie nouvelle de l’Etat, et de l’autre de l’expérience historique des zones de coexistence de plusieurs Etats traditionnels, que l’Europe offrait en un modèle parfaitement évolué.
Cette conscience du destin en jeu se trouve dans le texte du Federalist. Elle a été écrite en mots si clairs qu’une étude très courte suffit à l’exposer. Il convient de commencer par John Jay. Il sentait fortement, dans la manière qui allait s’imposer en Europe, la donnée nationale. A cause de ceci il se rendit compte que le destin de l’unité nationale américaine se trouvait face à un croisement. Par la consolidation de l’Union, l’unité se serait maintenue et développée. Par sa désagrégation, elle se serait effondrée. Et il le dit nettement, répliquant à ceux qui soutenaient trois ou quatre Confédérations distinctes, solution peut-être plus facile et plus adhérente à un cours spontané des choses ; « Les Confédérations proposées seraient des nations distinctes ».[17]
Jay se fit fort de son expérience de politique étrangère pour démontrer qu’« ils se trompent grossièrement » ceux qui pensent que l’on peut rester « unis dans le sentiment et libres de toute crainte d’intérêts divergents » en ayant trois ou quatre Confédérations, c’est-à-dire en maintenant des Etats séparés.[18] A cause de leur voisinage sur le même continent et de leur éloignement de l’Europe : « pour ces Confédérations, il serait plus naturel de craindre le danger dérivant de l’une à l’autre, que des nations éloignées. En conséquence, chacune d’entre elles deviendrait plus désireuse de se défendre des autres, au moyen d’alliances étrangères, que de se défendre de dangers étrangers au moyen d’alliances réciproques ». Trois ou quatre Confédérations auraient été non pas voisines, mais limitrophes ; et puisqu’elles seraient tombées en proie à la nécessité d’« être fortes et de craindre uniquement entre elles réciproquement », elles détruiraient rapidement l’unité du sentiment, c’est-à-dire l’unité nationale. Jay était presque nationaliste, mais il comprenait bien que c’est l’Etat qui maintient la « nation », et non pas la « nation » qui maintient l’Etat. C’est pourquoi comme il voulait l’unité nationale américaine, il sut en vouloir la condition, l’unité politique ; et il se battit contre la division politique en Etats, qui aurait fatalement produit la division en nations différentes.
Ce que Jay vit comme la clef de l’unité nationale, a été vu par Hamilton en fonction de l’idée du développement d’un Etat américain dans le système mondial des Etats, et de l’idée de l’évolution des Etats séparés ; la première, liée à la ratification de la nouvelle constitution, c’est-à-dire à la fondation unitaire ; la seconde, contenue fatalement dans la vieille association incapable de lier les Etats, qu’il frappa d’une sentence lapidaire : « Espérer le maintien de l’harmonie entre plusieurs Etats indépendants et voisins ce serait négliger le cours uniforme des événements humains, et aller contre l’expérience des siècles ».
En ce qui concerne l’évolution des ordres internes des Etats séparés, Hamilton écrivit : « Si nous devions rester désunis, et si chaque partie devait demeurer séparée, ou, ce qui est plus probable, devait être réunie en deux ou trois Confédérations, nous nous trouverions bientôt dans la situation dangereuse des puissances continentales de l’Europe. Nos libertés tomberaient en proie aux moyens établis pour nous défendre contre les ambitions et jalousies réciproques ».[19] Parce que les Etats séparés développent fatalement des intérêts en contraste, ils développent également, dans chaque Etat, les moyens de défense et d’agression qui ne produisent pas seulement la rupture de l’unité de sentiment, le dommage de grandes dépenses militaires, de gains manqués et du développement limité du commerce. La conséquence plus grave de la nécessité d’avoir fortement recours aux moyens militaires se trouve dans le fait que ceux-ci acquièrent une grande influence, et déplacent le centre de gravité de l’évolution interne d’un Etat, des facteurs de développement libre et spontané de la société, aux facteurs politiques porteurs de l’autoritarisme et de la centralisation. Hamilton sut comprendre que l’Amérique pouvait échapper à ce destin ; que, politiquement unie, « elle aurait joui pendant des siècles d’un avantage semblable à celui des situations insulaires ». Citant l’exemple de la Grande-Bretagne, il expliqua en quoi consistait un tel avantage : « Le royaume de Grande-Bretagne est dans la première de ces situations (celle du caractère des Etats dans lesquels l’armée, petite, n’influence pas les mœurs et le pouvoir). Une situation insulaire, et une puissante flotte qui la protège largement contre la possibilité d’invasions étrangères, suppléent à la nécessité d’une grande armée à l’intérieur du royaume. Aucune raison de politique nationale n’a exigé, et l’opinion publique ne l’aurait même pas toléré, un grand nombre de troupes sur le sol national. Cette heureuse particularité de la situation a, dans une large mesure, contribué à préserver la liberté dont ce pays jouit aujourd’hui malgré la vénalité et la corruption qui prévalent. Si la Grande-Bretagne avait été située sur le continent, et avait été obligée, comme elle l’aurait été par la situation, de développer des institutions militaires dans la même mesure que celles des autres grandes puissances européennes, elle aussi, comme les autres, serait probablement aujourd’hui victime du pouvoir absolu d’un seul homme ».[20]
Avec la même clarté de vue, Hamilton formula l’alternative dans les rapports internationaux : « La conclusion à tirer est que l’Amérique, si elle ne devient pas unie, ou le devient uniquement par le faible lien d’une simple ligue offensive et défensive, sera, à cause du fonctionnement de ces alliances contrastantes, graduellement entraînée dans le labyrinthe pernicieux de la politique et des guerres européennes ; et les querelles destructrices des parties où elle serait divisée, en ferait probablement la proie des artifices et des machinations de puissances qui sont ennemies de tous les Etats américains. Divide et impera, devra être la devise de chaque nation qui nous hait ou nous craint ».[21] Alors que la désunion aurait rendu l’Amérique objet de la politique européenne, l’union lui aurait permis, à cause de l’accumulation des nouveaux effets politiques dans le cours du temps, de renverser la balance de la politique mondiale. « Que les treize Etats, réunis dans une Union compacte et indissoluble, puissent ériger ensemble un grand système politique américain, au-dessus du contrôle de toute force ou influence d’outre-Atlantique, et soient en mesure de dicter les termes des relations entre le vieux et le nouveau monde ».[22]
Un examen plus étendu du Federalist apporterait d’autres éléments à la thèse sur les rapports profonds entre la fondation fédérale américaine, la théorie du « bon gouvernement » et le destin du peuple américain. L’étude systématique du texte serait, naturellement, très utile, et je veux au moins rappeler Dietze, justement pour son examen systématique de ce qui a été écrit sur le Federalist et pour l’analyse critique de son contenu.[23] Toutefois, j’espère avoir montré la grande œuvre accomplie par la Convention de Philadelphie, et la qualité du Federalist, écrit dans un but de propagande politique et devenu un classique de la pensée politique moderne. Je crois que personne aujourd’hui ne pourrait prendre pour de la rhétorique politique, l’affirmation orgueilleuse de Hamilton qui, identifiant exactement le moment historique traversé par l’Amérique en 1788, écrivit : « On a noté qu’il semble que l’on ait réservé au peuple de ce pays de décider par sa conduite et par son exemple si les sociétés humaines sont capables, ou bien non, de fonder le « bon gouvernement » par leur propre réflexion et par leur propre choix ; ou si elles sont destinées à dépendre, quant à leurs propres constitutions, de l’accident ou de la force ». Quoiqu’on en pense, personne ne peut nier l’originalité, ou la grandeur, de l’événement historique qu’il faut appeler, aujourd’hui, « fondation de la première Fédération de l’histoire ».
7. — Qu’est-ce que le fédéralisme ?
Nous pouvons maintenant retourner au point duquel nous sommes partis. Qu’est-ce-que le fédéralisme ? Il faut tout d’abord remarquer que uniquement dans le domaine de la politique, le mot correspond à un objet bien identifié et important : l’Etat fédéral ; alors que, dans les domaines de la philosophie, de la sociologie, du droit, etc…, une chose bien identifiée, importante, historiquement datable, et à laquelle on peut, sans risque d’équivoque, faire correspondre le mot fédération, n’existe pas. A ce propos on ne peut que se demander comment dans ces domaines, si une chose n’existe pas, le mot est quand même employé. La réponse n’est pas difficile. L’objet existe dans la politique, mais ce qui se passe dans la politique est souvent attribué à quelque chose de plus agréable que le pouvoir, duquel la politique dépend. Le pouvoir est si âpre et dur à la vue, que bien des hommes préfèrent ne pas le regarder, ou le voir avec les yeux du rêve, et non pas avec ceux de la vie. Il s’en suit que la fédération peut être pensée comme un fait philosophique, juridique ou social, plutôt que politique ; ou comme un fait politique mais déguisé et embelli, à la façon, justement, de certains rêves.
La première erreur s’efface d’elle même par la simple observation faite ci-dessus. Dans les contextes de la philosophie, de la sociologie, du droit, on ne fait pas d’expérience spécifique de la « fédération ».[24] La seconde erreur appelle au contraire un bref propos. La fédération est un Etat, et à la fois une association d’Etats. Aujourd’hui il est normal d’appeler confédérations les ligues d’Etats privées de pouvoir politique, et fédérations les associations d’Etats dotées d’un propre pouvoir politique. Il est exact de dire que les confédérations ne sont qu’un simple ensemble d’Etats, alors que les fédérations sont des associations stables et efficaces parce qu’elles assurent, avec la loi commune et la politique commune du gouvernement fédéral, la solidarité entre les citoyens des Etats associés. Le cas américain illustre parfaitement cette différence, d’une part parce qu’il offre, avec les Articles of Confederation de 1781 et la constitution fédérale de 1788, dans le même cycle historique, et à courte distance de temps, les deux modèles d’association ; d’autre part parce qu’il démontre que la fédération est apparue dans l’histoire humaine, lorsque, dans le domaine des associations d’Etats, fut résolu le problème du pouvoir, de l’autorité, de la fondation d’institutions solides et respectables.
Naturellement avec la fédération, l’Etat change de nature, comme cela s’est passé chaque fois qu’un nouveau moyen de gouvernement a été introduit. On dit en effet que la fédération est un Etat, mais également une association d’Etats, afin de mettre en évidence que, bien que coexistant dans la même zone, les gouvernements fédérés, comme le gouvernement fédéral, conservent quelques caractères des vieux Etats, et notamment l’indépendance de leur pouvoir.[25] Toutefois ils ne les conservent pas tous. Les gouvernements fédérés ne font pas de politique étrangère et ne font pas de guerres. Le gouvernement fédéral fait l’une, et peut également faire l’autre mais plus difficilement et avec moins de souplesse que les Etats unitaires, dont il se différencie par une forte limitation du pouvoir.[26]
L’Etat change de nature mais l’inertie des traditions culturelles fait que beaucoup ne voient pas les nouvelles institutions comme elles sont réellement. Ils ne savent pas imaginer un Etat différent de l’Etat traditionnel (unitaire), et par conséquent se représentent le gouvernement fédéral ou les gouvernements fédérés comme un Etat de ce genre. Dans le premier cas ils subordonnent les gouvernement fédérés au gouvernement fédéral, qui est ainsi pensé comme un Etat unitaire décentralisé ; dans le second cas ils subordonnent au contraire le gouvernement fédéral — le pensant ainsi comme une confédération — aux gouvernements fédérés. Il y a également une autre source d’erreurs. La fédération est une association, dotée d’un pouvoir propre, de membres dotés d’un pouvoir propre. Mais ce caractère spécifique — une association de pouvoirs indépendants avec pouvoir indépendant — ne peut être perçu ni par ceux qui d’habitude détournent leur regard des phénomènes du pouvoir, ni par ceux qui, jugeant définitive la théorie traditionnelle de l’Etat unitaire, ne savent pas penser à une association fédérale d’Etats.
Dans une hypothèse comme dans l’autre, le fait associatif demeure en vue, mais son aspect de pouvoir disparaît. En conséquence une partie peut être prise pour le tout. Ceci arrive par exemple lorsque l’on considère le fédéralisme non pas comme la théorie de l’Etat fédéral, mais comme la théorie du self-government local. Les deux objets sont différents, et ils postulent des méthodes différentes d’observation parce qu’une chose est une pensée qui ait pour objet le self-government local, et une autre chose une pensée qui ait pour objet un type d’Etat. Une pensée qui ait pour objet l’Etat pourra — après que la science politique ait mis au jour telle ou telle donnée — être développée également du point de vue philosophique, historique, etc. Toutefois cette question concernera toujours, directement ou indirectement, le pouvoir politique. Au contraire, une pensée qui ait pour objet simplement le self-government local, au fur et à mesure qu’elle s’éloigne de l’étude d’une réalisation particulière ou d’une autre, finira par s’occuper du fondement général de l’organisation locale de la société ; mais, à cause de ce cadre, ne tiendra pas compte du fait que ce fondement est une situation de pouvoir, une situation étatique, se poussant ainsi vers des théories générales de la politique, conduites, de par la particularité du point de départ, à quelques énonciations de l’idée de la liberté pensée en dehors du problème de l’autorité.[27]
Cette interprétation du fédéralisme comme self-government local n’est qu’un cas particulier de la réduction du fédéralisme à la liberté sans l’autorité, à la politique sans le pouvoir. Réduction qui a sa conception limite dans l’anarchie, et son représentant le plus important en Proudhon, qui crut être devenu un fédéraliste et était resté un anarchiste.[28] Ainsi déguisé, le fédéralisme nous transporte dans le monde des anges, de l’Etat sans le pouvoir. Conçu au contraire comme il se doit, d’après la réalité historique, le fédéralisme oriente la pensée vers l’étude de l’évolution de l’Etat et prépare l’âme au combat difficile pour l’humanisation croissante du pouvoir.
En réalité, avec le fédéralisme on se trouve dans le monde rude des hommes. Justement parce qu’il est la théorie d’une structure d’Etat bien identifié, le fédéralisme est également un moyen sûr de comprendre le processus politique. Dans le domaine de la théorie de l’Etat le fédéralisme nous montre les innovations modernes du « buongoverno », voie unique pour accomplir un pas en avant dans le combat éternel de la démocratie contre la raison d’Etat. Là où le problème du pouvoir, du fondement de la politique, a été résolu par la fédération, cette structure a ancré, de la façon la plus solide que l’on connaisse, plusieurs gouvernements autonomes dans le périmètre d’une constitution, et a réalisé des institutions très sages, capables de transmettre à beaucoup de générations une forte expérience de diversité dans l’unité, de liberté, de paix. Dans le domaine de la théorie des rapports internationaux, le fédéralisme nous montre, avec la sévère évidence de la nécessité, à quelles tendances sont soumis les rapports entre les Etats tant qu’un pouvoir commun, fédéral, ne les règle pas. L’utopisme démocratique selon lequel les Etats deviennent pacifiques et amis entre eux lorsqu’ils émanent du peuple, et l’utopisme socialiste qui a rêvé la même chose pour les Etats fondés sur la propriété collective des moyens de production, ont été battus par la réalité des choses. En effet, dans les rapports internationaux, la raison d’Etat, toujours active derrière les fictions wilsoniennes des organisations internationales privées de pouvoir, a conservé sa suprématie. C’est pourquoi la guerre (ou la possibilité de la guerre) est restée le moyen ultime de résolution des divergences entre les peuples, et le restera tant que les rapports internationaux ne seront pas transformés en rapports fédéraux.
La leçon se trouvait dans la sentence lapidaire de Hamilton : « Espérer le maintien de l’harmonie entre plusieurs Etats indépendants et voisins, ce serait négliger le cours uniforme des événements humains, et aller contre l’expérience des siècles ». Mais les hommes sont allés contre l’expérience accumulée par le temps ; et ils le font encore, avec leurs gouvernements, aujourd’hui, dans cette Europe dont tous savent qu’elle est arrivée au choix entre l’unité ou la mort, et qui préfigure, dans son destin historique, le choix entre le chaos et l’ordre qui se dessine pour l’humanité tout entière.
[1] C.E.E.S., Le fédéralisme, Presses Universitaires de France, Paris, 1956. Recueil de cours dans le cadre des Centres d’Etudes supérieures spécialisées. A cause de cela il constitue un test de la situation de la culture universitaire française — et indirectement européenne — sur le fédéralisme. D’où son importance.
[2] Alexander Hamilton, James Madison, John Jay, The Federalist (citations de l’édition de Max Beloff, Blackwell, Oxford, 1948).
[4] Aldo Garosci, Il pensiero politico degli autori del Federalist, Comunità, Milan, 1954, p. 205-206.
[6] Cité par Jean Monnet, Les Etats-Unis d’Europe ont commencé, Laffont, Paris, 1955, p. 44.
[8] Selon la pensée de Hamilton, en régime républicain, c’est-à-dire, dans notre langage, dans un système représentatif pur : « Les représentants du peuple, réunis en assemblée, semblent quelquefois imaginer être le peuple lui-même, et trahissent des signes d’impatience et de dégoût au signal le plus faible d’opposition ». The Federalist, p. 367.
[15] J’ai transcrit intentionnellement les paroles « nationales » et « fédérales », employées dans le texte du Federalist, afin de démontrer l’origine de l’attribution du nom de nationalistes aux partisans du gouvernement unitaire, et du nom de fédéralistes aux adversaires de ce gouvernement parce que défenseurs des prérogatives souveraines des Etats. En décrivant ce gouvernement, aujourd’hui on devrait dire simplement qu’il est unitaire (national) en ce qui concerne la source et l’exercice du pouvoir, et limité (fédéral) en ce qui concerne son extension ; et réserver par conséquent le nom « fédéral », uniquement à un gouvernement ayant de telles caractéristiques. Mais il était fatal qu’à Philadelphie les parties en lutte finissent par être appelées de façon à individuer les aspects politiques immédiats de la question, d’autant plus qu’alors le mot fédération n’avait pas un contenu précis. Toutefois, justement parce qu’il faut appeler « fédéral » un gouvernement ainsi fait, il est juste maintenant d’attribuer le nom de fédéralistes aux partisans du gouvernement unitaire, parce qu’ils posèrent le problème duquel émergea la solution, c’est à dire la première fédération authentique de l’histoire humaine.
[16] D’aucuns veulent que le système fédéral ne soit qu’un gradin de transition entre une association d’Etats et un Etat unitaire, qu’ils pensent être le véritable Etat. Mais il n’existe pas qu’un seul archétype d’Etat selon lequel on mesure toutes les variantes de l’organisation politique de la société. Le système fédéral vit; et ceci suffit pour l’étudier, pour l’utiliser. D’autre part, pour le définir comme un type d’organisation politique de la société, évidemment il n’est pas nécessaire de prouver qu’il soit éternel, tout au moins par rapport à l’avenir, parce qu’aucune organisation humaine ne résiste à cette épreuve.
[18] Pas seulement dans ce passage, mais généralement dans le texte du Federalist, les termes « Confédération » et « Fédération » sont employés tant pour désigner les vieilles ligues d’Etats (aujourd’hui communément dites Confédérations), que pour désigner la nouvelle constitution (aujourd’hui dite fédérale) ; donc par rapport aux deux faits contrastants de la présence, ou de l’absence, d’un pouvoir politique unitaire dans les associations d’Etats. Toutefois la distinction des choses, comme dans le passage en question, est toujours nette. La distinction manquée des noms est uniquement une preuve du fait que jusqu’en 1788 il n’y avait rien à distinguer dans le domaine des associations d’Etats. Les fédéralistes, auteurs de la distinction réelle, suivirent l’usage courant en ce qui concerne la terminologie. Ceux qui emploient le mot « fédéralisme » le référant à quelque chose de pas facilement précisable, dans les domaines du droit, de la sociologie ou de la philosophie, devraient tenir compte du fait que, dans le langage commun, le mot « fédération » s’est différencié du mot « confédération » lorsqu’un nouveau type d’Etat (justement la fédération) a été inventé.
[22] The Federalist, p. 54. Il est important de faire remarquer que ces paroles concluent un essai, le onzième, où l’on prend en considération les rapports entre la production, le commerce et les locations maritimes, et l’influence politique. Hamilton, qui est un critique avant la lettre de ce que Lionel Robbins appelle l’utopisme internationaliste des manchesteriens, se base, comme d’habitude sur des choses solides pour décrire des effets politiques.
[23] Gottfried Dietze, The Federalist. A classic on Federalism and Free Government, The Johns Hopkins Press, Baltimore, 1960.
[24] On ne fait pas une expérience spécifique semblable parce que le relief spécifique du fédéralisme — la fédération étant un Etat —, est politique. Ce qui n’empêche pas qu’il existe des rapports étroits entre l’Etat et l’économie, le droit, la culture et ainsi de suite, et que l’on peut établir en l’espèce, des parallèles et des rapports entre le fédéralisme dans la réalité étatique et le pluralisme dans la sociologie, dans le droit, dans la culture, etc. Mais c’est tout autre chose que de mettre en évidence ces rapports et ces analogies, et une autre chose encore que d’appliquer directement un schéma déduit de la politique (la fédération) à la culture et ainsi de suite. (Naturellement ceux qui soutiennent que l’on peut étudier l’état uniquement du point de vue juridique ne peuvent pas accepter cette argumentation. Mais alors le problème ne concerne plus le fédéralisme. Il s’agit au contraire de la dispute entre la science politique et la science juridique).
[25] Comme on le sait, dans la zone anglo-saxonne on désigne souvent par le mot « government », ce qui, sur le continent, est indiqué par le mot « Etat ». Il y a toutefois une nuance entre les deux termes, qui a été utilisée ici afin de mettre en évidence la différence entre une conception aulique, et une conception empirique, de l’Etat.
[26] Il est de fait que la première fédération (les U.S.A.) est née au sein d’une « île politique », c’est-à-dire comme une organisation étatique peu influencée par la balance mondiale du pouvoir. Et il est de fait que le fédéralisme décline dans les U.S.A., à cause du centralisme économique, et surtout à cause de la centralisation politique dérivant du fait qu’au cours de ce siècle les U.S.A. ont eu toujours plus de poids dans la balance mondiale du pouvoir, et par conséquent en ont toujours subi davantage l’influence (Cfr. par ex. Leonard D. White, The States and the Nation, Louisiana State University Press, 1953). Nous reprendrons cet argument dans les prochains numéros de la revue. Entre temps nous voudrions mettre en relief le fait que dans la balance intérieure du pouvoir d’une fédération, le centre de gravité se déplace vers la centralisation du pouvoir, c’est-à-dire vers la transformation du gouvernement fédéral en Etat unitaire et des gouvernements fédérés en simples régions de l’Etat unitaire, si la fédération elle-même est contrainte à prendre une part très active à la politique internationale et à développer pour cela un fort appareil militaire. Pour cette raison, et non à cause d’une prétendue imperfection interne, les fédérations peuvent — dans certaines circonstances historiques — être jugées instables. Il est certain que, à cause de la réduction continuelle des « îles politiques » dans le cadre de développement du système mondiale des Etats, ou peut dire que l’alternative que d’aucuns disaient être valable pour le communisme : ou la corruption « dans un seul pays » ou la « révolution permanente » jusqu’au succès mondial, semble être, en réalité, valable pour le fédéralisme.
[27] Le fédéralisme de Carlo Cattaneo peut être réduit à une théorie du self-government local. Cf. à propos Carlo Cattaneo, Etats-Unis d’Italie (anthologie d’écrits composée et préfacée par Norberto Bobbio, auquel on doit l’interprétation de la pensée de Cattaneo utilisée ici), Turin, 1945.
[28] Proudhon lui-même a écrit : « …si, en 1840, j’ai débuté par l’anarchie, conclusion de ma critique de l’idée gouvernementale, c’est que je devais finir par la fédération, base nécessaire du droit des gens européen, et, plus tard, de l’organisation de tous les Etats… » (lettre à Milliet, du 2 novembre 1862. Correspondance, T. XII, p. 220-221. Citée par J.L. Puech et Th. Russen dans leur introduction à : Du Principe Fédératif. Œuvres complètes de P.J. Proudhon, Paris, 19’59). Mais il définit la fédération de la façon suivante : « Selon la nature des choses pour lesquelles on traite ou l’objet qu’on se propose, les contrats sont domestiques, civils, commerciaux ou politiques… Le contrat politique n’acquiert toute sa dignité et sa moralité qu’à la condition 1er d’être synallagmatique (bilatéral) et commutatif, 2e d’être renfermé, quant à son objet, dans certaines limites : deux conditions qui sont censées exister sous le régime démocratique, mais qui, là encore, ne sont le plus souvent qu’une fiction. Peut-on dire que dans une démocratie représentative et centralisatrice, dans une monarchie constitutionnelle et censitaire, à plus forte raison dans une république communiste, à la manière de Platon, le contrat politique qui lie le citoyen à l’Etat soit égal et réciproque ? Peut-on dire que ce contrat, qui enlève aux citoyens la moitié ou les deux tiers de leur souveraineté et le quart de leur produit, soit renfermé dans les justes bornes ? Il serait plus vrai de dire, ce que l’expérience confirme trop souvent, que le contrat, dans tous ces systèmes est exorbitant, onéreux, puisqu’il est, pour une partie plus ou moins considérable, sans compensation ; et aléatoire, puisque l’avantage promis, déjà insuffisant, n’est pas même assuré. Pour que le contrat politique remplisse la condition synallagmatique et commutative que suggère l’idée de démocratie ; pour que, se renfermant dans de sages limites, il reste avantageux et commode à tous, il faut que le citoyen en entrant dans l’association, 1er ait autant à recevoir de l’Etat qu’il lui sacrifie ; 2e qu’il conserve toute sa liberté, sa souveraineté et son initiative, moins ce qui est relatif à l’objet spécial pour lequel le contrat est formé et dont on demande la garantie à l’Etat. Ainsi réglé et compris, le contrat politique est ce que j’appelle une fédération » (Du Principe Fédératif, p. 317-318). A juste raison, Scelle écrit que Proudhon a confondu la norme législative avec la norme contractuelle (Fédéralisme et Proudhonisme, Introduction à Du Principe Fédératif, p. 21-22). Mais il y a plus. De cette façon Proudhon à éliminé le pouvoir du champ de la politique. En fondant la fédération sur des rapports politiques conçus comme rapports contractuels bilatéraux et commutatifs, il a en effet imaginé une société politique dans laquelle les rapports entre les individus ne seraient jamais des rapports de commandement et d’obéissance, autorité et approbation, dogme idéologique et foi, et ainsi de suite, mais toujours et exclusivement, de libre accord entre les parties. Imagination qui, si elle isole bien la valeur démocratique et la conception-limite de la démocratie, du point de vue descriptif ne concerne pas le monde des hommes mais celui des anges.
