V année, 1963, Numéro 4, Page 251
Vers une théorie positive du fédéralisme*
MARIO ALBERTINI
I
Dans son acception ordinaire, le mot fédéralisme évoque deux idées. L’une apparemment claire, celle de « théorie de l’Etat fédéral » et une autre plutôt obscure qui se rapporte à une façon de penser et d’agir assez imprécise qui peut avoir quelque relation directe ou indirecte avec un Etat de ce type, mais qui ne peut être complètement définie sur la base de la seule connaissance de son mécanisme parce qu’elle implique des valeurs, des jugements philosophiques, sociologiques ou historiques, etc… Dans la sphère de la culture, le fédéralisme oscille entre deux pôles, constitués l’un par une théorie juridique ou politique de l’Etat fédéral (juridique ou politique, en fonction non de l’Etat fédéral, mais de la méthode avec laquelle on étudie le phénomène de l’Etat en général) et l’autre par une vision globale de la société de caractère métahistorique lié à l’utopie fondamentalement anarchique de Proudhon, avec diverses constructions intellectuelles faiblement fondées, etc…
Ces significations, et surtout la seconde, sont caractérisées par le fait qu’elles ne correspondent que très vaguement à celles qui apparaissent dans l’emploi effectif du mot ‘fédéralisme’. Elles s’imposent si l’on prend en considération le mot lui-même, mais ne persistent plus quand le mot est employé dans un discours concret pour désigner effectivement quelque chose. Dans ce cas le mot ‘fédéralisme’, et l’obscur concept en question, se réfèrent souvent, même chez ceux qui considèrent comme utopique le sens qui se dégage de la considération spécifique de l’idée de « société fédérale », à une classe non précisée de situations historico-sociales dont on peut donner des exemples mais qu’on ne peut déterminer tant que fait défaut un critère adéquat. Par exemple, en Italie, Maturi écrit, en employant la terminologie d’une durable tradition culturelle, des phrases de ce type : « Le conflit séculaire entre tendances fédéralistes et tendances unitaires dans l’histoire d’Italie », « Le contraste séculaire entre fédéralisme et unité dans l’histoire d’Italie ».[1] Dans ces phrases, représentatives de l’exemple italien le plus caractéristique, il ne s’agit évidemment ni de l’Etat fédéral, ni d’une société comme l’imaginent les fédéralistes utopiques.
Cette situation justifie la tentative d’arriver à une définition satisfaisante du fédéralisme. Il est possible, à mon avis, de formuler une hypothèse quant aux données à considérer — c’est-à-dire le champ à délimiter — pour chercher à établir cette définition, si l’on examine leur limitation arbitraire dans ce qui est l’erreur la plus fréquente à ce sujet, c’est-à-dire la réduction du fédéralisme à la théorie de l’Etat fédéral, erreur fréquente car il est si facile en partant de l’actuelle situation linguistique et culturelle du fédéralisme de considérer comme positive l’idée de l’Etat fédéral et comme mythique celle de la société fédérale, que le passage de l’une à l’autre se fait sans même qu’on s’en aperçoive.
Il ne s’ensuit pas, comme semblerait le suggérer le fait que l’on adopte une conception institutionnelle par rapport à une conception sociale — en dernière analyse comportementale — que l’on exclut la possibilité que le fédéralisme se réfère au comportement humain. Mais d’une part, il en résulte toutefois l’impossibilité de concevoir le fédéralisme comme un comportement indépendant, fondé sur une vision autonome des valeurs, du cours historique et social, et, de l’autre, sa réduction à un simple choix, sur une base et pour des buts indépendants du fédéralisme lui-même, d’un modèle constitutionnel, car fédéraliste serait donc celui qui, dans le cadre d’une motivation non fédéraliste de sa conduite, choisirait l’Etat fédéral, et le fédéralisme, en tant que réalité historique, ne serait que la somme de ces choix. Et il s’ensuit, de plus, que l’on adopte cette conception sans même se demander si elle est plausible, et que l’on écarte l’idée d’une véritable manière fédéraliste de penser et d’agir sans avoir préalablement examiné si elle contient ou non des éléments réalistes.
Deux motifs, l’un pratique, l’autre théorique, s’opposent à cette réduction et à cette exclusion. Le motif théorique est quelque peu caché derrière certaines complications verbales qu’il convient d’abord de préciser. Dans le champ de signifiés du mot ‘fédéralisme’ ce qui est clair — clair pour tous, ce que tous, à un certain niveau d’information, comprennent de la même façon quand ils l’emploient spécifiquement — c’est le concept d’organisation fédérale, c’est-à-dire la connaissance d’un modèle constitutionnel, tandis que ce qui est obscur — ce que personne ne comprend de la même façon quand il est délibérément ou accidentellement évoqué — c’est le concept de société fédérale. Les choses en étant là, si nous disons simplement : « la fédération est l’Etat fédéral, c’est-à-dire une association d’Etats organisés de telle façon que les pouvoirs soient divisés entre un gouvernement central qui, en diverses matières — comme la conclusion des traités et l’émission de la monnaie —, est indépendant des Etats associés, et les gouvernements des Etats qui, à leur tour, dans des matières déterminées, sont indépendants du gouvernement central », nous identifions un signifié tout à fait clair de ‘fédération’, nous désignons d’un mot clair l’aspect clair du fédéralisme et nous laissons à découvert son aspect obscur, parfaitement conscients qu’il est obscur et que, par suite, il convient de le préciser.[2] Mais c’est le contraire qui se produit si nous disons : « le fédéralisme est la théorie de l’Etat fédéral ». Dans ce cas, avec le mot ‘fédéralisme’ — qui contient tous les sens en question — nous évoquons aussi la thématique sociale tandis qu’inconsciemment ou non, nous impliquons que le problème du fédéralisme en tant qu’attitude se résume en celui du choix de l’Etat fédéral ; avec le mot ‘Etat’ — qui s’associe facilement à bien des significations sociales — nous ne repoussons pas cette thématique sociale, l’idée de comportements socialement caractérisés, mais, en même temps, comme nous ne connaissons bien qu’un modèle constitutionnel et que nous avons introduit les données sociales d’une manière telle que demeure leur obscurité, nous ne les prenons pas vraiment en considération et nous finissons par les exclure complètement de notre attention, car une fois galvaudé le mot ‘fédéralisme’ il n’en reste aucun autre qui permette de les y rattacher.
Il est probable qu’il se passe quelque chose de ce genre quand on fait ces observations. De toute façon, une fois mises en évidence par ces exemples les obscurités linguistiques qui cachent le motif théorique dont nous devons parler, il s’agit de constater que, si l’on prétend réduire tout le fédéralisme à l’idée d’Etat fédéral, on n’obtient pas même une connaissance convenable de l’Etat fédéral lui-même. En effet, on sait peu de choses d’un Etat tant qu’on ne connaît que le mécanisme de son fonctionnement et qu’on ignore le caractère de la société qui lui permet de fonctionner et de se maintenir. Il s’ensuit qu’il ne suffit pas de dire que le fédéralisme est la théorie de l’Etat fédéral pour se débarrasser du problème de la société fédérale, en d’autres termes, du problème posé par la manière fédéraliste de penser et d’agir (une société est connue quand est connu le comportement qui la constitue).
Le motif pratique, d’autre part, n’est pas contestable. Les comportements fédéralistes ne sont pas le produit de l’imagination d’une pensée mythique, mais une réalité de sens commun. En premier lieu, nous devons penser que doivent avoir quelque caractère fédéral les sociétés dans lesquelles prospèrent les Etats fédéraux ou, pour mieux dire, nous devons supposer des comportements fédéralistes dans les Etats fédéraux. En second lieu, nous devons prendre acte de l’existence des comportements fédéralistes en dehors de l’espace des Etats fédéraux et précisément en Europe. Pendant tout le cours du XIXe siècle et jusqu’à la seconde guerre mondiale, il n’y eut en Europe que des fédéralistes isolés. Négligeant ce qui se passait dans les Etats fédéraux, on pouvait par suite penser que ces fédéralistes ne constituaient qu’un petit groupe isolé d’utopistes, que leur pensée n’était qu’un rêve éveillé et que la perspective d’une véritable conduite fédéraliste, concrète et socialement importante, n’existait que dans leur imagination. Toutefois, depuis vingt ans, les choses ont changé. Des individus isolés et des groupuscules on est passé à de véritables mouvements fédéralistes, ce qui prouve qu’il existe désormais un nombre socialement important de personnes qui, comme d’autres du libéralisme, du socialisme, etc… font du fédéralisme leur attitude concrète en face dù pouvoir, de la société, du processus historique. Il s’agit donc d’établir quelle est la nature de cette attitude et quelle est celle des comportements fédéralistes que l’on trouve dans le cadre des Etats fédéraux.
Sur la base de ces considérations, on peut formuler, comme je l’ai dit, une hypothèse sur la délimitation du champ du fédéralisme. Ces considérations ont mis en évidence trois groupes de données : celles qui se rattachent au fonctionnement effectif du type constitutionnel de l’Etat fédéral, celles qui, se rattachent aux comportements fédéralistes des personnes qui vivent dans le cadre de l’Etat fédéral, et enfin celles qui se rattachent aux comportements de ceux qui ne vivent pas dans le cadre d’Etats de ce genre. Eh bien, il est raisonnable de supposer que ces trois types de données doivent avoir quelque chose de commun et il est également raisonnable de supposer que cet élément commun constitue le sens du fédéralisme. Si cela, est vrai, ce sont là les données qui identifient le champ à explorer pour arriver à une définition satisfaisante du fédéralisme et à une meilleure connaissance de l’Etat fédéral.[3]
De toute façon, tel est le plan que j’ai suivi. J’ai donné une forme anthologique à l’illustration de cette tentative, car comme il s’agit d’établir une définition, il m’a semblé opportun de laisser bien en vue, dans leur forme originaire, tous les éléments dont je me suis servi ; la périodisation du cours historique du fédéralisme dans ses manifestations pratiques et théoriques, le choix de textes qui en illustrent les phases au moyen de concepts typiques ou de jugements historiques (au moins virtuellement), ces textes mêmes dans leur lettre, sans aucune formulation ou réinterprétation, enfin mon interprétation, volontairement schématique pour mettre en évidence les éléments de la définition.
II
Par une singulière coïncidence, à peu près à la même époque où se déroulèrent en Amérique du Nord les événements qui conduisirent à la formation du premier Etat fédéral de l’histoire, Kant, indépendamment de cette expérience, méditait sur le problème de savoir à quelle fin doit servir un moyen de ce genre. La réponse est nette. Le fédéralisme sert à établir la paix. Il ne faut pas confondre la paix avec la simple absence de la guerre. La paix, c’est l’impossibilité de la guerre. Dans le domaine de la politique intérieure personne n’aurait l’idée d’appeler ‘paix’ le moment où il ne sera pas attaqué et ne devra pas réagir, si la situation normale se caractérise précisément par la possibilité permanente d’être attaqué et par la nécessité permanente de demeurer toujours armé pour faire front à l’agression. Tout le monde appellerait cela un instant de trêve dans une situation de guerre civile universelle. D’ans le domaine de la politique internationale on appelle au contraire ‘paix’ cet état de choses. En réalité il ne s’agit pas du tout de la paix proprement dite. Même dans ce domaine il faut distinguer la guerre, la trêve et la paix ; appeler trêve, en le rapportant à la sphère de la guerre et non à celle de la paix, ce qui est indûment appelé ‘paix’ et redonner à l’idée de paix son véritable sens : celui d’élimination de la violence, d’activité pacifique désarmée, d’organisation exclusivement pacifique de l’activité humaine.
Et ne pas oublier que la paix est impossible tant que le critère ultime de la solution des dissensions humaines réside dans l’épreuve de force entre les parties. Dans ce cas la guerre entre dans l’ordre normal des choses et elle est toujours possible, et par suite toujours présente même quand on ne combat pas, car pendant la trêve — dans l’intervalle entre deux guerres— les hommes doivent tenir compte de la possibilité permanente de la guerre et adapter leur conduite et leur esprit à cette possibilité, comme le montre du reste le fait que les Etats se fondent sur les armées et sur l’obligation pour les citoyens de tuer et de mourir pour la patrie. La paix n’est donc pas une question de simple bonne volonté, la décision unilatérale de ne pas user de violence contre qui que ce soit, une possibilité de l’état de nature. « L’état de nature est plutôt un état de guerre, en ce sens que même s’il n’y a pas d’hostilités déclarées la menace que celles-ci puissent se produire est pourtant permanente ». La paix est l’élimination de cette menace, c’est la situation dans laquelle les hommes peuvent faire abstraction de l’hypothèse de la possibilité de la guerre dans tous leurs actes. La paix est une organisation qui a le pouvoir d’empêcher les hommes, isolés ou en groupe, d’employer la violence pour résoudre leurs litiges et de les obliger à les résoudre par le seul moyen du droit. Or, au niveau international il n’y a pas de droit — dans le sens authentique du terme — sans une « Fédération d’Etats libres ».
Kant a établi ainsi d’une manière indubitable le lien entre paix, droit, fédération, et a distingué avec rigueur la sphère de la paix de la sphère de la guerre. Le prétendu “droit international” fondé sur l’indépendance absolue des Etats, n’élimine pas l’épreuve de force entre les parties et appartient à la sphère de la guerre. Contre ce « droit » auquel l’O.N.U., dépourvue de pouvoir propre, doit s’adapter, Kant a écrit une maxime qu’il faut toujours avoir présente à l’esprit : « La guerre et le succès de la guerre, la victoire, ne tranche en rien la question de droit ».
Sur la même base conceptuelle, Kant a établi quelles sont les prémisses de valeur de la paix, c’est-à-dire de l’unification fédérale du genre humain. Le fondement de la paix réside dans le droit et on peut considérer que le droit est définitivement assuré quand les hommes, obéissant à des lois qu’ils contribuent eux-mêmes à élaborer, ne sont pas amenés à les violer, à se révolter contre l’ordre légal, etc… C’est pourquoi la Fédération mondiale n’a un sens et ne devient possible que si les Etats ont atteint par la forme républicaine, les valeurs de la liberté et de la justice.
Ces rapports entre la paix, le droit et la fédération ont été exposés par Kant dans l’essai Pour la paix perpétuelle, publié avec un notable succès à Königsberg en septembre 1795 (plusieurs éditions parurent en peu de temps ainsi que des traductions en français, danois, anglais) et, en particulier, dans le bref chapitre intitulé « Second article définitif d’un traité de paix perpétuelle ». (Il imita délibérément et ironiquement, dans la rédaction de cet essai, les formules des traités internationaux). Kant ne s’est pas toutefois limité à la définition rigoureuse de l’idée de paix, mais il a cherché aussi à établir avec la même rigueur, dans son essai de 1784, Idée d’une historie universelle du point de vue cosmopolite, quelles seraient les conséquences de la paix sur la condition humaine en général.
La paix mettrait fin à l’histoire déterminée par les contradictions de l’inégalité et de la discorde dans laquelle les hommes, dominés par l’instinct de violence de la nature humaine, ne peuvent disposer librement d’eux-mêmes. Une fois établies partout la liberté et la justice avec les Etats républicains, ainsi que la fédération mondiale, la légitimation de la violence de l’homme sur l’homme découlant de la guerre et de la possibilité de la guerre cesserait et le droit aurait enfin valeur universelle. Les instincts mauvais de l’humanité privés désormais de moyen d’expression devraient s’éteindre. Encadrée exclusivement par le droit, la conduite des hommes dépendrait finalement de la partie vraiment humaine de leur nature, de l’autonomie de la raison et de la loi morale. L’idée de la fédération mondiale précise donc ce que l’on peut appeler, en usant d’une expression empruntée aux marxistes, la fin de la préhistoire et le début de l’histoire.
Cette analyse de la paix s’applique parfaitement au fédéralisme parce qu’elle se fonde sur le postulat d’un ordre légal au dessus des Etats. Il faut toutefois se souvenir que Kant n’eut pas connaissance du mécanisme du gouvernement fédéral. Cette lacune ne l’empêcha pas d’imaginer cet ordre ; de le penser correctement du point de vue fédéraliste, comme un pouvoir au dessus des Etats, et d’examiner enfin avec rigueur ses aspects de valeur. Mais elle l’empêcha cependant de concevoir le fait que les décisions politiques suprêmes doivent avoir les caractères de l’unité et de l’exclusivité (la « souveraineté ») comme une situation compatible avec une pluralité de centres de décision. Pour cette raison il ne put identifier les rapports entre le pouvoir fédéral et les pouvoirs des Etats membres, et il ne put pas même éviter de tomber dans une contradiction, contradiction d’ailleurs qu’il mettait lui-même en évidence chaque fois que son argumentation le conduisait à préciser le mécanisme constitutionnel de la Fédération. Cette contradiction est la suivante : pour imposer le droit, la Fédération doit avoir son propre caractère étatique, mais, dans la perspective de la théorie unitaire de l’Etat, elle ne peut l’avoir sans l’enlever aux Etats-membres, c’est-à-dire, sans se détruire elle même en tant que Fédération et sans se transformer en Empire. Cette limite n’infirme cependant en rien la pensée de Kant. Il n’a pas formulé un projet utopique de paix universelle, il a analysé un but indépendamment de la définition de son aspect institutionnel et de son aspect historico-social. En substance on doit à Kant d’avoir reconnu la paix comme l’aspect de valeur du fédéralisme, l’identification de la paix avec l’autonomie de la raison et de la volonté, et enfin l’établissement de la relation entre la paix d’une part, la liberté, l’égalité et la justice, de l’autre.
III
La convention de Philadelphie, en réalisant la première constitution fédérale de l’histoire, édifia le modèle du mécanisme politique dont Kant espérait la paix entre les Etats et l’instauration universelle du droit. Hamilton, écrivant avec Jay et Madison, pendant la lutte pour la ratification de la Constitution fédérale, les essais du Federalist dans le but d’illustrer ses avantages par rapport à la formule confédérale, développa, sans qu’il se le fût proposé, les premiers rudiments de la théorie de ce mécanisme politique, c’est-à-dire de l’Etat fédéral. Pour encadrer théoriquement sa pensée il faut, par suite, avoir présent à l’esprit que les essais du Federalist ne sont que des écrits de propagande politique, d’un niveau assez élevé d’ailleurs, et il faut en outre et surtout remonter au fait historique qui est à l’origine de cette propagande politique : l’élaboration d’un texte constitutionnel par une assemblée.
Il est bien connu que la constitution des Etats-Unis est le fruit d’un compromis, et d’un compromis au sens le plus étroit du terme, au point que les articles les plus importants de la Constitution furent conçus exclusivement comme de pures et simples transactions entre les opinions divergentes des parties antagonistes, et pas du tout comme les éléments distincts d’un édifice cohérent. Malgré leur nature, ces transactions identifièrent les engrenages fondamentaux du mécanisme fédéral et fondèrent un solide édifice. C’est un résultat curieux, mais parfaitement explicable. A la fin de la guerre d’indépendance, du point de vue institutionnel, la classe politique américaine était divisée en deux courants, l’un plutôt unitaire, l’autre plutôt pluraliste. Tous deux avaient une base que l’on ne pouvait éliminer à brève échéance : l’Union et les Etats. Leur opposition ne pouvait se résoudre que par un compromis, et ce compromis ne pouvait se faire que d’une seule façon : en sauvant l’Union avec un gouvernement panaméricain vraiment indépendant, c’est-à-dire agissant sur les citoyens et non sur les Etats et préservant en même temps, avec l’indépendance des Etats eux-mêmes, le pluralisme. La difficulté était de trouver la formule d’un gouvernement central qui, tout en agissant directement sur les citoyens des gouvernements associés, ne détruisît pas leur indépendance. En conclusion, on aboutit à une fédération parce qu’on ne pouvait qu’aboutir à une fédération.
Mais la formule fédérale, qui constitue le fil conducteur de cette interprétation des faits, était inconnue de ceux qui les vécurent et les choses se déroulèrent par suite d’une manière plus complexe. La formule fédérale était non seulement inconnue, mais même absolument impensable étant donné le lien que la pensée politique traditionnelle établissait entre indépendance du gouvernement et souveraineté absolue de l’Etat. Ce lien rendait impossible l’attribution de l’indépendance tant au gouvernement central qu’aux gouvernements des Etats, et obligeait l’esprit des hommes à un choix entre l’unité et le pluralisme qui n’était pas dans la nature des choses, qui ne correspondait pas en fait à un choix possible. L’action humaine ne réussissait pas à organiser le pluralisme dans l’unité alors que la situation l’exigeait. Le courant unitaire avança pourtant des projets d’organisation du gouvernement central dans lesquels il n’y avait pas de place pour l’indépendance des Etats et par suite, en dernière instance, pour le pluralisme ; tandis que la tendance pluraliste, à son tour, n’e dépassa pas la pure et simple défense de la ligue confédérale, qui garantissait l’indépendance des Etats mais au prix de leur souveraineté absolue et, par suite, au prix de la paralysie de l’Union, de la désagrégation, lente, mais fatale, de l’unité.
Naturellement, ces projets demeuraient sur le papier et laissaient le problème sans solution et le conflit ouvert. Cette situation dura longtemps, jusqu’au moment où le nœud se dénoua tout seul, lorsque, sur l’initiative du courant unitaire, les deux courants s’affrontèrent sur un terrain qui obligeait à affronter le problème, ne permettait pas de le tourner et contraignait à un choix : la convention pour la révision du système fédéral de gouvernement connue sous le nom de Convention de Philadelphie.
Arrivés à ce point, les deux courants tentèrent d’imposer leur volonté mais se rendirent vite compte que cela n’était pas possible, et s’arrêtèrent à mi-chemin. La chance voulut qu’ils s’arrêtassent exactement où il fallait. L’épreuve de force se déroula à propos de la composition du pouvoir législatif qui mettait en jeu la question de souveraineté. Les défenseurs de l’Union voulaient une représentation proportionnelle, les défenseurs des Etats une représentation égale pour chaque Etat. On finit par accepter le premier critère pour la Chambre des Représentants et le second pour le Sénat, en sacrifiant, dans la chambre basse, la souveraineté des Etats et celle de l’Union dans la chambre haute. Après cette épreuve de force, la constitution fut rapidement complétée. Mais, et c’est là que réside la difficulté, avec le recul du temps, nous parlons de constitution, alors que les délégués de Philadelphie ne pouvaient pas du tout savoir s’il s’agissait vraiment d’une constitution, d’un mécanisme fonctionnel. Ce qu’ils savaient avec certitude c’était qu’ils avaient établi un compromis et qu’ils l’avaient établi précisément contre leur façon de concevoir l’Etat. Seules une autre théorie de l’Etat et l’épreuve des faits pouvait leur donner une connaissance exacte de ce qui était arrivé. C’est pourquoi dans la conscience des hommes un voile a séparé, pendant un certain temps, la réalité de sa représentation.
Telle fut, à l’origine, l’attitude des hommes devant la première fédération de l’histoire. il était nécessaire de rappeler cet aspect de l’histoire de la fondation des Etats-Unis d’Amérique pour mettre en évidence les circonstances dans lesquelles Hamilton réussit à élaborer les premiers rudiments de la théorie de l’Etat fédéral. C’est un fait qu’Hamilton déchira le voile qui séparait la conscience de la réalité : le Federalist montre précisément qu’il vit, avant même que la constitution ne commence à fonctionner, comment elle allait fonctionner. Il est vrai que sa prévision présente des incertitudes, qu’elle ne se manifeste pleinement que dans la tension spirituelle de la lutte pour la ratification et quand il avait le texte de la constitution comme point de référence obligé, et enfin qu’en d’autres circonstances il changea d’avis et en arriva même à exprimer des jugements négatifs sur la constitution fédérale. Mais cela ne le diminue pas. La prévision ne donne pas la certitude de la vision et ne possède pas sa netteté de contours. Hamilton se battit sans relâche pour la consolidation de l’unité américaine, en cherchant d’abord à fonder un gouvernement panaméricain, en cherchant ensuite à le fortifier. Ses incertitudes quant à la solidité du lien unitaire sont par suite parfaitement compréhensibles. Du reste, ce qui importe, ce n’est pas qu’il ait eu des incertitudes, mais bien de les mettre en évidence, en précisant le caractère fédéraliste de quelques idées qu’il formula en termes généraux tandis qu’elles ne sont valables que dans un contexte fédéral auquel, en fait, il se référait implicitement.
Hamilton a décrit avec une grande clarté et une grande profondeur le caractère et les conséquences de l’élargissement de l’orbite du gouvernement représentatif de l’aire d’un seul Etat à celle de plusieurs. De ses écrits il ressort, en outre, que dans le système fédéral on peut vraiment attribuer au pouvoir judiciaire la capacité de subordonner tous les pouvoirs à la loi constitutionnelle, comme on peut d’autre part, en réunissant les charges de chef de l’Etat et de chef du Gouvernement dans une même personne, conférer à l’exécutif la force indispensable pour bien gouverner sans courir les risques de la tyrannie et du césarisme. Mais il a laissé dans l’ombre le lien entre ces perfectionnements du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire, décisifs pour établir l’Etat de droit et pour consolider la démocratie, et la division du pouvoir qui se produit dans le cadre fédéral, où le pouvoir central est contenu par les gouvernements des Etats membres et où le pouvoir judiciaire — trop faible pour résister tout seul au surpouvoir du législatif et de l’exécutif, du reste plus confondus que distincts, dans les Etats unitaires —se trouve tantôt avec le gouvernement fédéral, tantôt avec les gouvernements des Etats, selon que la décision judiciaire coïncide avec l’intérêt du premier ou des seconds. Et enfin, il a laissé dans l’ombre le fait que ce n’est qu’à ce degré de perfectionnement du pouvoir exécutif et surtout du pouvoir judiciaire qu’émerge d’une manière typique — et non seulement comme accident historique — l’Etat constitutionnel, la communauté qui plie vraiment tous les, pouvoirs à la loi constitutionnelle.
Ainsi complétée la pensée de Hamilton peut être considérée comme la première formulation de la théorie de l’Etat fédéral. On ne trouve pas, au contraire, dans la pensée de Hamilton un examen systématique des rapports entre la nouvelle constitution et la société américaine d’alors. Et cet examen est indispensable si l’on veut chercher à établir une théorie complète du fédéralisme. La théorie de l’Etat fédéral décrit une organisation, non le milieu humain dans lequel elle peut naître et se manifester ; elle repère la structure politique d’un comportement, non sa base sociale et son cadre historique (à établir en même temps parce que les données sociales ont une nature historique). En conséquence, elle ne permet pas de comprendre le fédéralisme dans tous ses aspects et dans son développement historique et pas même de situer Hamilton dans l’histoire de la pensée fédéraliste et la Fédération américaine dans le cours général de l’histoire. Il s’agit donc de réexaminer la fondation des Etats-Unis d’Amérique pour voir s’il est également possible de mettre en évidence l’aspect historico-social du fédéralisme, après ses aspects de structure et de valeur.
Avant la guerre d’Indépendance les colonies de la côte orientale de l’Amérique du Nord étaient arrivées à un degré de développement matériel et spirituel suffisant pour la formation du gouvernement représentatif. Elles constituaient treize petites sociétés du système impérial britannique. Au dessus de ces sociétés le seul point de référence était la grande communauté anglaise. Les colons ne commencèrent à penser qu’ils étaient profondément liés entre eux et qu’ils formaient une société originale et indépendante — la société américaine — que lorsque leur lutte pour l’obtention des libertés anglaises se transforma en guerre ouverte contre la mère patrie. La guerre détruisit complètement l’attachement à la couronne britannique et en créa un nouveau: l’attachement à l’Union américaine. A la fin de la guerre les colons n’étaient plus des Anglais mais des Américains.
Ils n’étaient pourtant organisés avec des gouvernements indépendants, dans le contexte de solides institutions, qu’au niveau des ex-colonies. Au niveau américain il y avait simplement une unité de fait avec sa superstructure confédérale. Le sentiment américain ne fut par suite à son origine que la manifestation de la convergence spontanée du comportement des colons. La racine profonde de cette attitude était, naturellement, dans le milieu historique et géographique. Mais il ne faut pas oublier que les rapports de production et d’échange n’avaient pas encore déterminé en Amérique du Nord une interdépendance étroite et stable des rapports des colons, ce qui montre que ce fut la guerre, avec la multiplication et l’intensification des rapports interaméricains, qui transforma l’unité américaine embryonnaire en une véritable unité de fait. Par suite de son caractère prématuré cette unité n’aurait pas duré longtemps sans un stabilisateur politique, sans un gouvernement ; mais elle eut cependant une réalité autonome pendant un certain temps. Justement parce que simple reflet d’une situation de fait et non de l’appartenance au même Etat, l’unité américaine dont il s’agit doit être considérée, au moins à fin d’analyse, comme une donnée sociale brute, plutôt que comme une donnée politique spécifique, même si en ce cas comme en bien d’autres la distinction entre données sociales et politiques n’est pas très nette.
Cette unité de fait, suffisante pour maintenir le sentiment américain, était au contraire insuffisante pour atténuer fortement, ou même tout bonnement détruire, les treize patriotismes locaux, bien défendus par l’autonomie de leur Etat, par les traditions historiques et par leur nature même de « nations » au sens étymologique du mot (l’horizon territorial de la naissance, de la vie et de la mort des individus). Le sentiment américain s’ajouta par suite aux vieux patriotismes locaux sans les supplanter, et la combinaison de ces sentiments, également forts, produisit un comportement social diffus caractérisé par une véritable bipolarité, par la division du loyalisme entre l’Union et les Etats. Ainsi prit naissance le comportement social qui unissait tous les colons en une seule et vaste société, mais qui en même temps les divisait en sociétés plus petites distinctes entre elles et distinctes de la première, chacune desquelles avait ses propres frontières territoriales bien établies dans le cadre des frontières de la société commune à tous. On peut appeler fédéral ce comportement. Il est constitué de ce que l’on peut appeler à son tour société fédérale (peuple fédéral dans le contexte politique), c’est-à-dire d’une communauté avec des différences sociales autonomes à base territoriale. Plus précisément : avec des groupes sociaux à base territoriale suffisamment forts pour soutenir des gouvernements indépendants et surmonter tout autre différence sociale, mais pas assez cependant pour produire des sociétés séparées, précisément parce que formés par des hommes fidèles aussi en même temps à une société plus large. Sous cette forme le phénomène était et demeure nouveau. Il est vrai que la tendance humaine à appartenir à divers cercles sociaux est générale, mais il est vrai aussi qu’elle ne peut produire une véritable bipolarité ni dans les républiques unitaires, où la centralisation de l’Etat et l’idéologie nationale font prévaloir le sentiment national aux dépens de tous les autres sentiments de groupe, ni dans les sociétés impériales à base féodale où elle est étouffée par le fait que les membres sont des sujets, c’est-à-dire des individus qui ne peuvent donner une expression autonome de leurs sentiments sociaux.
Ces observations mettent à nu les étroits rapports entre le nouveau comportement social apparu en Amérique du Nord et la nouveauté de la constitution fédérale, la division de la souveraineté. Il apparaît clairement que le conflit de Philadelphie dépendait précisément du caractère fondamental de la société américaine, même si en tant que tel, comme conflit et non bipolarisme, il avait une cause politique : l’incapacité de diviser la souveraineté. Il est clair, en outre, que la nécessité d’un compromis, et le fait qu’il n’était possible qu’en termes fédéralistes, mettent également en évidence, outre le processus de création des institutions fédérales, leur rapport avec une société qui ne pouvait fonctionner qu’avec des institutions de ce type, une société en effet trop unitaire pour un simple système d’Etats souverains en équilibre, et trop diversifiée et en même temps ayant trop tendance à étendre ses propres limites, pour la forme close et compacte de l’Etat unitaire. Il apparaît enfin clairement que le fédéralisme a son propre relief social. Il s’agit par suite de préciser le caractère de ce relief social, c’est-à-dire, en d’autres termes, d’évaluer la consistance de la société fédérale apparue en des circonstances exceptionnelles à la fin du XVIIIe siècle en Amérique du Nord et, plus généralement, d’établir le cadre historique du comportement social fédéraliste.
Par son incompatibilité aussi bien avec la république unitaire qu’avec l’empire à base féodale, ce comportement ne peut se manifester qu’en des aires plurinationales ayant atteint les conditions matérielles et idéales de la liberté politique et un certain degré d’unité. Mais cela ne suffit pas. Il ne peut se maintenir sans la disparition, ou au moins l’atténuation de la lutte des classes et de la puissance militaire. La lutte des classes éteint la solidarité entre prolétaires et bourgeois des groupes sociaux à base territoriale et subordonne ces groupes à la division générale de la société tout entière en classes sociales antagonistes. D’autre part, la puissance militaire détermine la concentration du pouvoir dans le gouvernement central, brise l’équilibre politique entre le centre et la périphérie et empêche ainsi la bipolarité dans le domaine social. En fait, en Amérique du Nord, pendant la période dans laquelle le fédéralisme s’est maintenu, la situation insulaire (si bien décrite par Hamilton) a permis de garantir la sécurité de la société américaine sans la formation d’une véritable puissance militaire. D’autre part, pendant la même période, la situation exceptionnellement favorable de l’offre du travail a effectivement freiné dans la société américaine la lutte des classes au point de barrer la route au socialisme.
Dans le cas américain, comme dans tous ceux, réels ou possibles, fondés sur la simple atténuation de la lutte des classes et de la puissance militaire, ou de leurs conséquences, le fédéralisme ne peut toutefois se manifester que d’une manière partiale et précaire. Son caractère partial dépend du fait que, des deux pôles du comportement social fédéraliste, l’un tend à trop se développer et l’autre trop peu. Celui constitué par le groupe social à base territoriale se développe peu car, sans la disparition des différences de classes, ces groupes ne peuvent devenir, dans tous les sens du terme, de libres communautés, et par suite ne peuvent développer jusqu’à ses extrêmes conséquences l’esprit communautaire. Celui constitué par la société globale au contraire se développe trop, car l’existence de la puissance militaire dans les autres parties du monde se répercute aussi sur les individus qui appartiennent à des sociétés peu armées, et développe leur loyalisme envers leur société globale d’une manière semblable au loyalisme nationaliste des sociétés armées. La précarité dépend à son tour du fait que dans un monde armé aucune société ne peut, à la longue, échapper à la logique de la puissance. Dans un monde semblable seules quelques circonstances naturelles ou historiques exceptionnelles peuvent — pour une brève période — permettre à des sociétés particulièrement favorisées de rester peu armées et de maintenir ainsi l’équilibre entre le gouvernement fédéral et les Etats membres.
En substance, tant que le cadre historique ne présente que l’atténuation de la lutte des classes ou de la puissance militaire ou de leurs conséquences, le fédéralisme ne peut se manifester qu’en des secteurs privilégiés de la population mondiale et d’une manière instable et imparfaite. Ce qui revient à dire qu’il ne peut s’instaurer pleinement et durablement que dans un cadre historique bien défini : celui de la disparition des différences de classes et de la puissance militaire, c’est-à-dire à un stade de développement de la production matérielle et de l’interdépendance humaine consécutive, dans lequel sera déjà dépassée la division de la société en classes et dans lequel sera désormais en voie de dépassement la division de l’humanité en nations. Et cela démontre que, dans leur essence profonde, les deux pôles du comportement social fédéraliste sont la communauté et le cosmopolitisme.
Avec l’identification de l’aspect historico-social du fédéralisme, après ceux de valeur (Kant) et de structure (Hamilton), mon analyse a dépassé le problème de l’encadrement théorique de la pensée d’Hamilton et est arrivée au seuil d’une théorie complète ou générale du fédéralisme. C’est ce que je devais chercher à faire pour identifier, au moins en manière d’hypothèse, le fil conducteur de l’histoire du fédéralisme dans le cours général de l’histoire.
IV
Au siècle passé le fédéralisme n’a pas manifesté son caractère d’une manière nette. Sous son aspect de valeur et dans sa forme typique, il coïncide avec le choix de la paix. Mais les fédérations du siècle passé ont poursuivi en réalité l’isolationnisme ou le neutralisme, c’est-à-dire selon la terminologie kantienne, la trêve et non la paix. Dans son aspect historico-social, et dans sa forme typique, le fédéralisme correspond à un stade du processus historique dans lequel aura déjà été dépassée la division de la société en classes antagonistes et dans lequel on sera en train de dépasser la division du genre humain en nations antagonistes. Mais, en fait, au siècle passé, le fédéralisme ne s’est réalisé que dans les angles morts de ce chemin de l’historie ; c’est-à-dire, là où des circonstances historiques exceptionnelles ont tenu les hommes à l’abri des conséquences les plus graves des conflits entre les classes et les nations. Enfin, dans son aspect structural, et toujours dans sa forme typique, le fédéralisme s’identifie avec le principe organisateur qui permet de dépasser les dimensions de la république unitaire. Mais au siècle dernier il n’a pas été employé pour atteindre ce but, comme cela résulte des faits et d’un rapide coup d’œil à la question des dimensions du gouvernement libre.
En ce qui concerne cette question, ses étapes sont les suivantes : la démocratie directe a organisé le gouvernement libre des cités, mais il ne pouvait s’étendre au delà de cette dimension et il fit des cités des groupes clos, se défiant les uns des autres et contraints de régler leurs rapports par la guerre ou la menace de la guerre. Avec le mécanisme de la représentation, la république unitaire dépassa cette limite, unit les cités en faisant cesser leurs guerres et organisa un gouvernement libre des nations, mais trouva à son tour sa limite dans cette dimension et engendra elle aussi des groupes clos, hostiles et belliqueux. Avec le doublement de la représentation le fédéralisme peut unir les nations, faire cesser leurs guerres et organiser le gouvernement libre de la société des nations, c’est-à-dire le gouvernement d’un groupe ouvert qui peut arriver jusqu’à comprendre le genre humain tout entier.
En fait, les premières fédérations de l’histoire n’ont pas marqué le début de cette expérience. Les fédérations du siècle passé ont davantage servi à consolider des groupes assez peu différents des groupes typiquement nationaux qu’à dépasser des nations bien consolidées. Elevées sur des bases sociales encore peu solides et dans un monde de nations hostiles, elles ont développé de toute façon un sentiment de l’unité fédérale par quelque aspect semblable à l’aspect clos des sociétés armées des Etats unitaires et n’ont pas du tout manifesté ou n’ont manifesté qu’imparfaitement et pendant une fort brève période, comme les Etats-Unis jusqu’à la réalisation des frontières du continent américain, le caractère ouvert de la société fédérale.
Ne s’étant réalisé que sous des formes atténuées, le fédéralisme n’a acquis pendant le siècle dernier un sens précis ni dans le domaine moral, ni dans le domaine historico-social, ni dans le domaine institutionnel. Il ne l’a pas acquis dans le domaine moral car la trêve, au contraire de la paix — qui se distingue nettement de toute autre valeur et est exclusivement fédéraliste — se confond avec la guerre et est compatible avec n’importe quelle institution. Il ne l’a pas acquis dans le domaine historico-social car, tandis que le dépassement de la division du genre humain en nations antagonistes constitue une phase historique nettement distincte de toute autre et a un caractère exclusivement fédéraliste, les fédérations socialement prématurées, présentant aussi bien des caractères supranationaux que des caractères nationaux, ne marquent aucune étape de l’histoire. Il ne l’a pas acquis enfin dans le domaine institutionnel car il est vrai que le gouvernement démocratique supranational est nettement distinct de tout autre gouvernement libre et ne peut avoir qu’une forme fédérale ; mais il est vrai aussi que cette distinction s’attenue et que le gouvernement fédéral se confond presque avec l’Etat unitaire décentralisé, quand il se fonde sur un groupe quasi national au lieu d’une véritable société de nations.
Et il y a plus. C’est un fait qu’on ne lutte pas vraiment pour la paix sans se battre pour le gouvernement démocratique supranational et qu’on ne peut se battre réellement pour ce gouvernement sans mobiliser des attitudes communautaires et cosmopolites. Ce qui revient à dire que lorsqu’ils se manifestent d’une manière achevée, les divers aspects du fédéralisme deviennent complémentaires. Et cela revient à dire encore que, en ce cas, le fédéralisme se présente comme un comportement caractérisé par une valeur propre, une structure propre et une base sociale propre, donc comme un comportement social indépendant (a l’instar du libéralisme, du socialisme, etc…) et non pas simplement comme un aspect ou des aspects particuliers d’une attitude sociale autrement qualifiée dans son ensemble. Mais c’est justement ce qui arrive si les aspects du fédéralisme se manifestent de manière imparfaite. Dans ce cas la valeur, la structure et la base sociale, dans leur caractère fédéraliste, presque fédéraliste ou indirectement fédéraliste, sont détachées l’une de l’autre (les institutions fédérales, le nationalisme atténué et la trêve ne vont pas nécessairement ensemble) et leur unification, c’est-à-dire le fait qu’elles coexistent effectivement dans un comportement, dépend non du fédéralisme mais de quelque particularité de l’histoire : l’Amérique du Nord du XIXe siècle, la Suisse de la même époque, et ainsi de suite. En tant que tels les comportements en question sont qualifiés par l’american way of life, par le nationalisme suisse, etc… et par suite le fédéralisme ne se manifeste dans ces cas que comme un aspect subordonné de quelque chose d’autre.
En considérant le caractère du fédéralisme du siècle passé on peut comprendre le fait qui a caractérisé l’évolution de la pensée fédéraliste : l’absence d’une théorie unitaire, de caractère positif, et représentative de tous ses aspects. Au siècle passé la donnée fédéraliste indispensable pour la formation d’une théorie de ce genre — un comportement social indépendant — ne s’était pas encore développée. Comme nous l’avons vu, l’expérience ne révélait que quelques données fédéralistes incertaines et subordonnées à des données de caractère différent et il n’y avait par suite que deux possibilités : ou interpréter ces données sans penser le moins du monde à établir des critères pour mettre en relation le fédéralisme avec les valeurs, les institutions, le cours de l’histoire et la condition humaine, en lui attribuant même dans le domaine culturel le même rôle subordonné qu’il avait dans la société ; ou aller au delà de l’expérience dans la tentative d’en saisir le sens global et finir dans l’utopie par suite du détachement de la pensée du réel.
La première tendance se manifesta surtout dans le monde anglo-saxon, et particulièrement dans l’Amérique du Nord où le fédéralisme constituait une expérience politique, mais de caractère subordonné. En substance, elle n’a rien ajouté de particulièrement nouveau à la théorie de l’Etat fédéral exposée par Hamilton et elle ne s’est pas occupée des autres aspects du fédéralisme. La seconde tendance se développa au contraire en Europe continentale où le fédéralisme permit une expérience beaucoup plus intense mais privée de débouchés réels. Bien qu’ayant été obligée de développer le fédéralisme en termes d’utopie, cette tendance a donné pourtant une contribution critique importante à la pensée fédéraliste parce qu’elle a été placée par les circonstances historiques en face de son antithèse : le nationalisme et la centralisation et qu’elle sut les voir tels qu’ils étaient.
Dans l’Europe du siècle passé, la lutte des classes, arrivée à son point culminant, mit en discussion les fondements mêmes de la condition humaine, de la civilisation et de la vie sociale. C’est ainsi que furent mis en lumière, à côté des thèmes spécifiques du socialisme, ceux qui regardent les aspects profonds du fédéralisme : la paix, la démocratie universelle, l’esprit communautaire, le cosmopolitisme. En un premier moment, les idées fédéralistes s’unirent aux idées socialistes et aux idées démocratico-radicales dans les mêmes groupes et dans les mêmes personnes. Mais la lutte des classes n’ouvrait la voie qu’au socialisme et le socialisme à mesure qu’il passait de l’état de pure protestation à celui de grande force politique et sociale, ne pouvait se battre pour éliminer les différences de classe sans faire intervenir le pouvoir central et accroître ses compétences. Et il le fit favorisant ainsi la centralisation et l’intégration nationale et par suite, en dernière analyse, le nationalisme. Les socialistes, comme les démocrates radicaux, perdirent ainsi leurs aspirations fédéralistes, tandis que ceux qui les conservèrent, ne pouvant accepter la centralisation et le nationalisme, furent réduits à l’isolement, éloignés du pouvoir, des luttes, de l’activité concrète, sans aucune possibilité d’appliquer, de vérifier et d’approfondir leurs principes.
Toutefois, l’habitude de considérer les grands problèmes avait approfondi, même si de façon unilatérale, leur vision. C’est ainsi que Proudhon, le plus grand d’entre eux, réussit à apercevoir avec clarté le revers de la médaille, le côté négatif de l’histoire du siècle passé qui échappait à ceux qui étaient en train de la faire. Comme Frantz, dont le fédéralisme dépendait davantage de la vieille société européenne que des nouveaux problèmes, il fit une critique, en grande partie avant la lettre, de l’Etat national, comme société close, niveleuse, oppressive, belliqueuse, en mettant en évidence ses deux plaies : la centralisation et le nationalisme. En ce qui concerne la centralisation, il montra qu’elle était en train de réduire à une formule juridique vide la suprême garantie de la liberté : la séparation des pouvoirs. En ce qui concerne le nationalisme, il montra qu’il n’était autre que la conséquence du caractère artificiel des nations modernes, c’est-à-dire des sociétés politiques tendant à étouffer précisément les groupes humains où les mœurs se forment spontanément (les petites nations, nations au sens étymologique du terme). Proudhon et les autres fédéralistes utopistes avaient compris que l’idée que la France, l’Allemagne, l’Italie, sont des « races » n’est que le sous-produit de la centralisation politique, même s’ils n’ont pu parvenir à une explication exhaustive du caractère idéologique des nations modernes car il leur manquait un instrument culturel indispensable : le concept d’idéologie.
Parce qu’ils avaient vu le caractère profond de l’Etat national, Proudhon et Frantz réussirent à prévoir, l’un, le développement du nationalisme en Italie, l’autre, le développement du nationalisme en Allemagne et tout les deux le destin tragique de l’Europe en tant que système de nations souveraines.
V
Au siècle dernier, le fédéralisme permit de voir les aspects négatifs de l’Etat national. Dans notre siècle il a permis de voir dans sa crise le facteur qui a bouleversé le système européen et l’a détruit. Pour jeter à notre tour un regard sur cette crise à l’aide de la littérature fédéraliste, il faut chercher à obtenir un point de vue semblable au sien en examinant les rapports entre le fédéralisme et la connaissance de la politique internationale.
Il faut partir de deux considérations. La première c’est que seule la finalité de la paix, qui comporte la résolution de contrôler dans l’intérêt général la politique de tous les Etats et non seulement de celui auquel on appartient, fait de la politique internationale un objet autonome de la volonté humaine. Dans tout autre cas, chacun se limitant à la résolution de ne contrôler directement que la politique de l’Etat auquel il appartient, la politique internationale dépend surtout de l’allure du choc entre les Etats, c’est-à-dire d’un facteur qui transcende la volonté de tous. La seconde est que seule la théorie du gouvernement supranational, c’est-à-dire la connaissance de la façon positive par laquelle on peut contrôler les rapports entre les Etats et faire cesser leur heurt, présente la politique internationale comme une activité dépendant d’un choix humain et par suite comme une activité dont la cause est connue. Dans tout autre cas au contraire le choc des Etats apparait fatal, et la politique internationale se présente par suite comme la résultante d’un comportement humain qui ne peut être modifié, qui échappe à notre contrôle et à notre conscience.
Ces considérations expliquent l’absence — dont il faut tenir compte pour juger la crise européenne — d’une véritable théorie des rapports internationaux dans la sphère du libéralisme, de la démocratie et du socialisme. C’est une donnée de fait que ces courants ont conçu la politique internationale comme un des aspects de l’art de gouverner ou comme un processus soumis aux mêmes tendances que la politique intérieure, et donc comme une activité non théorisable, ou théorisable seulement par les concepts de la politique intérieure (théorie marxiste de l’origine économique de la guerre et de l’impérialisme). Et c’est une donnée de fait que ces courants sont guidés par des valeurs diverses de celle de la paix (la liberté, l’égalité, la justice) et par des théories différentes de celles du gouvernement supranational. Ces considérations expliquent d’autre part comment dans la sphère du fédéralisme, qui est guidé en effet par cette valeur et par cette connaissance, se soit formé l’embryon d’un modèle théorique explicatif des rapports internationaux. Il s’agit maintenant de le mettre en évidence.
Le fondement de ce modèle réside d’abord dans une idée universellement reconnue, mais qui trouve son cadre théorique, et par là son emploi effectif, uniquement dans l’optique fédéraliste, à savoir celle selon laquelle le fonctionnement des systèmes d’Etats souverains obéit à des lois constantes ; ensuite dans l’identification de la politique internationale avec ces systèmes. Les deux constantes plus générales de leur fonctionnement ont été illustrées respectivement par Kant et Hamilton. Kant, mieux que toute autre, a montré qu’il dépend exclusivement des rapports de force matérielle qui s’établissent entre les Etats, et qu’il a un caractère non juridique, violent. Hamilton a montré qu’il influence l’ordre interne des Etats dans un sens autoritaire.[4]
Synthétiquement on peut dire que ces systèmes sont caractérisés par un équilibre instable, qui se maintient tant que les moins forts donnent spontanément aux plus forts ce que ceux-ci obtiendraient en faisant la guerre, et qui se brise chaque fois que quelque Etat se trompe dans le calcul toujours sommaire, souvent très difficile et parfois impossible — circonstance qui ouvre la voie au hasard — des rapports de force. Il s’ensuit l’incertitude universelle et un constant état de tension et de préparation militaire — la situation que les fédéralistes appellent à bon droit ‘anarchie internationale’ — ainsi que la dégénérescence autoritaire des Etats. Il en résulte en outre le désordre économique. Il suffit d’observer que d’un côté il n’y a pas d’acte économique qui ne soit aussi politique, juridique et administratif (la valeur même de la monnaie est un fait politique) et de l’autre que dans sa forme la moins organisée, le libéralisme, l’économie internationale exige que soient au moins abolis tous les privilèges légaux et que soit reconnue à tous les opérateurs, avec la parité juridique, l’accès à égalité de condition sur tous les marchés, pour se rendre compte immédiatement du fait que ceci est incompatible avec la disparité de force entre les Etats tant que, maintenant leur souveraineté absolue, ils ne tolèrent pas un juge au dessus d’eux.
Cela ne signifie pas qu’en tout système d’Etats souverains règne l’anarchie absolue et que le désordre économique soit général. Dans ces systèmes le calcul de la force peut se montrer bien des fois simple et convaincant, soit par la prédominance d’une puissance impérialiste, soit quand l’élasticité du jeu des alliances rend possibles des combinaisons multiples avant d’arriver aux affrontements. Et cela n’est pas tout. Ces systèmes ne sont qu’une partie des réalités historiques globales, ce que l’on appelle les civilisations, et par suite leurs effets, l’anarchie, le désordre et l’autoritarisme n’ont, dans des conditions normales, qu’une portée partielle et peuvent être pratiquement supportables quand la politique internationale est bien contenue par d’autres activités qui assurent un ordre suffisant pour le développement historico-social, même s’il est insuffisant pour éviter complètement les guerres. .
La vision fédéraliste de la politique internationale mise en évidence, nous pouvons revenir au problème de la crise européenne. Il faut considérer que pendant presque quatre siècles le système des Etats européens a maintenu un équilibre satisfaisant. En tant que tel il ne manquait pas de provoquer anarchie internationale, autoritarisme et désordre économique, au point que Hamilton et les autres protagonistes de la lutte pour le gouvernement panaméricain purent le prendre pour modèle afin de comprendre ce qui était en jeu dans le choix entre la fédération, c’est-à-dire la subordination des Etats à un ordre légal, et la confédération, c’est-à-dire un système pur et simple d’Etats souverains, et pour montrer à leurs concitoyens quelle était la voie à éviter. Mais il est vrai aussi que, à part l’autoritarisme, ces effets négatifs du système politique furent bien contenus par la civilisation européenne qui, avec l’unité (pluraliste) de la religion, de la culture, de la science, de la morale et du droit — qui restèrent pendant longtemps assez indépendants des Etats — unissait ce que la politique divisait, en favorisant l’équilibre du système politique lui-même.
La décadence du système européen commença dans la seconde moitié du XIXe siècle et fut causée par l’action de deux facteurs complémentaires, qui rendirent l’équilibre toujours plus précaire, et finalement impossible. D’une part le développement de l’économie industrielle augmentait continuellement non seulement l’intensité et la fréquence des rapports entre les citoyens à l’intérieur de tous les Etats, mais aussi, quoique dans une moindre mesure, l’intensité et la fréquence des rapports entre individus d’Etats différents, élargissant ainsi la sphère de la politique internationale et, en conséquence, la pression de l’anarchie, du désordre, de l’autoritarisme ; d’autre part le principe national, avec la fusion progressive de la nation et de l’Etat, c’est-à-dire avec la nationalisation croissante de la religion, de la culture, de la science, de la morale et du droit, affaiblissait continuellement les freins non politiques qui avaient jusqu’alors contenu efficacement les effets négatifs du système politique.
A la fin de la première guerre mondiale, avec le triomphe définitif du principe national,[5] ces freins sautèrent complètement et le flot de l’anarchie, du désordre et de l’autoritarisme se répandit dans toute l’Europe, surprenant la classe politique qui en ignorait la cause, car ses principes ne lui permettaient pas de voir dans sa réalité la dégénérescence anarchique de l’ordre européen, et attendait au contraire la diffusion du pacifisme du fait qu’aucune population européenne importante ne se trouvait plus soumise à un gouvernement « étranger » ainsi qu’elle attendait un ordre international effectif de la création de la Société des Nations. Les partis démocratiques, espérant n’avoir à faire qu’aux difficultés psychologiques liées au passage de l’état de guerre à l’état de paix, cherchèrent à contrôler la situation par l’appel à la raison et avec la prudence, tandis que les partis marxistes, qui crurent se trouver en face d’une offensive capitaliste, cherchèrent à reprendre le dessus en accentuant la lutte des classes. Ils n’obtinrent rien et là où ils étaient les plus enracinés, ils furent réduits à l’impuissance tandis que là où leurs bases étaient plus fragiles ils furent tout bonnement balayés par le fascisme avec le consentement de la population qui s’était brusquement convertie du pacifisme au bellicisme, et des principes démocratiques au culte du chef, de la violence et du sang. Le fascisme, ayant pris le pouvoir en Italie d’abord, puis en Allemagne et enfin en Espagne, chercha à son tour à dompter l’anarchie par l’impérialisme et à canaliser le désordre économique par la normalisation corporative et autarcique du protectionnisme répandu partout ; mais il ne réussit qu’à augmenter le chaos et à rendre l’équilibre tout à fait impossible. Enfin les Etats nationaux devenus incapables de maintenir un ordre quelconque, se précipitèrent dans l’abîme de la seconde guerre mondiale, au terme de laquelle le système européen n’était plus qu’un souvenir du passé.
Pendant l’agonie du système européen, de la première à la seconde guerre mondiale, le cours des événements dépassa toujours plus la capacité de compréhension des protagonistes. Seul le point de vue fédéraliste permit d’en saisir quelque aspect. Dès 1918, Luigi Einaudi critiqua la Société des Nations, encore à l’état de projet, prévoyant qu’elle favoriserait la guerre au lieu de fonder la paix, reconnut dans le problème de l’unité européenne la question dominante et indiqua dans la fédération européenne le moyen de l’établir pacifiquement. Sa voix resta isolée et sans écho. Plus tard se développa au contraire, sous la plume de divers auteurs, surtout anglo-saxons, une complexe littérature fédéraliste. Le premier essai, publié par Lord Lothian sous le titre significatif de Le pacifisme ne suffit pas, parut en 1935. Dans la préface de la 2e édition, parue en 1941, quelques mois après la mort de son auteur, Sir William Beveridge dit qu’il s’agissait peut-être à son avis du meilleur ouvrage qu’ait été écrit sur les problèmes internationaux. Tous les écrits qui suivirent se rattachent, directement ou indirectement, à l’activité du Federal Union Research Institute du Mouvement Fédéraliste anglais (qui se nomme précisément Federal Union).
Cette littérature mit en évidence, avec Lord Lothian, la nature, la cause et les conséquences générales de l’anarchie internationale (ce que Lord Lothian écrivit de la Société des Nations peut s’appliquer aujourd’hui, mot pour mot, à l’O.N.U.) ; avec Lionel Robbins, l’impossibilité d’un ordre économique international libéral, et à plus forte raison socialiste, dans un système d’Etats souverains et enfin, avec Barbara Wootton, la faillite internationale du socialisme.
De cette manière, elle reconnut, même si elle ne les expliqua pas totalement à cause de sa limite théorique, les points cruciaux de la crise de l’Etat national et du système européen. Cette limite est celle de la réduction du fédéralisme à la théorie de l’Etat fédéral, qui permit de voir les aspects structuraux, mais non la racine historico-sociale, de la crise européenne. Cette limite se décèle surtout chez Lionel Robbins et Barbara Wootton, qui font du fédéralisme un simple appendice du libéralisme ou du socialisme, dont ils dénoncent la défaite sans en rechercher la cause historique.
VI
Il n’est pas facile d’établir quel est le caractère général, c’est-à-dire l’ultime
signification historique du problème de l’unité européenne. Ce qui gêne ce n’est pas le manque d’informations et de points de vue, mais au contraire leur abondance :et leur diversité qui semblent exclure, au moins pour nous contemporains, la possibilité de choisir le juste point de vue et d’obtenir une représentation adéquate des faits. Les arbres, dit-on, cachent la forêt. Cette image, par laquelle on voudrait condamner l’histoire contemporaine en tant que connaissance objective, ne correspond pas toujours à la réalité. Il y a des explorateurs qui ont réussi -au prix, sans doute, de bien des détours -à repérer les bonnes pistes pour explorer des forêts inconnues. Die même des hommes d’Etat et des révolutionnaires ont su ,entrevoir, dans le cours des choses, le fil conducteur de leur développement. Et nous devons procéder de la même façon, "en cherchant à découvrir le fil conducteur du développement du problème européen dans sa nudité et sa simplicité,. sans nous laisser submerger par la marée des détails.
A cet égard la plus grande difficulté formelle est constituée par le fait que dans le problème européen les termes normaux de connaissance et d’action se présentent renversés. D’habitude nous cherchons à connaître et à guider l’action humaine, par nature changeante, en la rapportant à ce qui ne change pas, aux institutions. Mais dans ce cas, au contraire, ce qui change ce sont les institutions. Et ce qui demeure fixe, égal à lui-même, c’est précisément quelque chose qui concerne l’action humaine dans sa spontanéité. Le problème européen c’est la marche historique de l’Europe de la division à l’unité, un processus qui a comme point de départ les institutions de l’Europe divisée, les Etats nationaux ; qui ne peut donner naissance pendant son développement qu’à des institutions provisoires comme celles que l’on appelle les « Communautés » et qui, à son point d’arrivée — s’il y a un point d’arrivée — remplacera les uns et les autres par un système fédéral. C’est-à-dire un processus qui consume précisément ses institutions — circonstance qui se reflète dans la décomposition des Etats, de toutes parts dénoncée plus que comprise — ou qui, pour mieux dire, les consume toutes sauf une, la dernière, la fédération. Mais celle-ci, destinée par définition à n’être jamais choisie qu’au dernier moment, n’est pas l’élément qui fait avancer le cours des actions humaines et par suite, tout comme les autres, ne l’explique pas. Il ne reste donc que la possibilité d’examiner directement ce cours lui-même, en d’autres termes les actions humaines justement dans la mesure où elles débordent — peu ou prou — du cadre institutionnel. Ce n’est pas facile pour deux raisons. D’une part parce qu’il faut maintenir avec la volonté, contre l’habitude, le renversement de perspective, de l’autre parce qu’il s’agit bien d’observer les actions humaines, mais de la façon avec laquelle on considère normalement les institutions, c’est-à-dire en étant surtout attentifs à ce qu’elles ont de commun, leur convergence, en un mot en observant la ligne générale de l’action humaine dans cette période en Europe.
J’ai choisi à cet égard un texte d’Einaudi et un de Friedrich après avoir passé en revue une grande partie de l’immense littérature concernant le problème européen, car ils me semblent constituer les premiers pas vers sa compréhension. Le texte d’Einaudi porte sur l’histoire qui vient de s’achever, c’est-à-dire sur les prémisses de la situation actuelle, celui de Friedrich sur l’action résolutive, c’est-à-dire sur le processus en cours.
Nous attribuons habituellement les faits principaux de l’histoire européenne à la France, à l’Allemagne, à l’Italie etc…, faisant ainsi de l’Europe simplement la résultante de la vie des nations. En méditant sur le texte d’Einaudi on comprend que c’est le contraire qui est vrai. Einaudi ne s’est occupé dans cet écrit que des deux guerres mondiales, mais en décelant, contre toutes les explications traditionnelles, la cause dans le problème de l’unité européenne, il a mis en évidence une donnée extranationale, et par suite extra-institutionnelle, comme le moteur de l’histoire européenne de ce siècle, (qui se dévoile ainsi devant nos yeux comme l’histoire du heurt entre les Etats), ainsi que le caractère tendantiellement supranational pris par la ligne générale de l’action humaine.[6]
D’autre part, nous attribuons encore le processus encours aux pouvoirs nationaux, aux forces nationales qui se les disputent et au consentement des peuples, manifeste dans le déroulement des élections nationales. Il n’y a plus une somme divergente de défenses et d’économies nationales, mais une seule défense européo-américaine et une seule économie européenne en expansion, et cependant — cela a de quoi surprendre — la population, la politique, les pouvoirs seraient restés exclusivement nationaux. En méditant sur le texte de Friedrich on comprend que c’est le contraire qui est vrai. Il ne s’est préoccupé que du problème de l’action indispensable pour achever l’unité de l’Europe, mais en montrant, contre la tendance à limiter aux ententes entre les gouvernements les progrès de l’unification, qu’il s’agit de faire une campagne décennale pour le pouvoir constituant du peuple européen,[7] il a mis en lumière un pouvoir nouveau, au dessus des nations, comme le terme du processus en cours qui se révèle ainsi comme le processus du déclin des souverainetés nationales et de la formation d’un pouvoir supranational.
Nous nous trouvons ainsi en présence d’un processus supranational dont nous ignorons la base historico-sociale. Cette base doit toutefois se refléter — il ne saurait en être autrement — dans la mentalité de la population. En effet tout le monde constate que l’horizon du travail des affaires, des voyages, des informations, des mœurs de la vie, s’est élargi jusqu’à inclure ce qui hier encore restait étranger ou demeurait inconnu. C’est là la base historico-sociale du processus supranational. Sa nature spécifique ne s’aperçoit pas tout de suite car, à cause du divorce entre les institutions et la réalité, le nationalisme et les autres résidus idéologiques du siècle dernier encombrent encore la scène. Mais il suffit de réfléchir un peu pour la mettre pleinement en lumière. D’abord pour éliminer les reflets nationaux du langage courant il convient de la définir par une expression neutre, par exemple de cette façon : « C’est la croissance en extension, au delà des frontières des Etats, de l’interdépendance de l’action humaine dans le domaine de la production matérielle, et par suite dans les domaines social, politique et culturel ». En second lieu, afin d’en saisir le sens, il faut situer cette affirmation dans le cadre historique, ce qui peut se faire de la manière suivante : « Dans les premières étapes de la révolution industrielle la croissance de l’interdépendance de l’action humaine se développa surtout en profondeur, à l’intérieur des Etats. Avec la lutte libérale et démocratique de la bourgeoisie contre l’aristocratie et la lutte socialiste du prolétariat contre la bourgeoisie elle-même, ce courant a d’abord intensifié, puis dépassé, la division en classes des sociétés évoluées. Toutefois, à cause de cette intégration, elle a renforcé en même temps la division de l’humanité en groupes séparés constitués par les Etats bureaucratiques et idéalisés, dans la représentation idéologique, comme des parentés de sang et d’on ne sait quoi, les ‘nations’. La croissance en extension de l’interdépendance de l’action humaine fera sauter la division de l’humanité en nations ».
Il faut observer, arrivé à ce point, que la tentative d’identifier la nature du problème européen nous a amené en face d’une autre question, celle du cours historique, et nous a montré que ce cours historique va coïncider avec le fédéralisme. En effet, et bien que cela puisse être encore lointain, la réalisation de la paix au moyen de la fédération mondiale sur la base du dépassement de la division du genre humain en nations antagonistes se dessine.[8] Ce changement apparent de l’objet de nos considérations ne peut étonner. L’histoire de l’Europe n’est qu’un aspect de l’histoire du monde. L’Europe est la première région où ont sauté les barrières entre les nations. Le fascisme et le nazisme ne furent que l’extrême tentative de prolonger l’autonomie des nations, d’arrêter aux frontières des Etats le processus économique et politique. Une fois détruite la puissance des Etats européens par la seconde guerre mondiale, le courant supranational s’est répandu dans l’Europe occidentale. Il a rendu possible, avec la protection américaine, la défense européenne ; il a poussé l’économie jusqu’aux dimensions continentales ; il est en train de doubler le loyalisme et de former une société fédérale. A son degré actuel de développement cette société constitue, avec son unité de fait, la base politique de la confédération économique — le Marché commun — et des premières tentatives confédérales en matière de politique extérieure et militaire. Mais il ne s’agit que d’une phase transitoire. Une société évoluée ne peut vivre sans une organisation constitutionnelle adéquate. Par suite elle alimentera dans son sein, en termes d’initiative politique et de consentement populaire, les énergies nécessaires à la réalisation d’une organisation fédérale.
Avec la fédération européenne naîtra le premier gouvernement d’une véritable société des nations. Toutefois le fédéralisme ne pourra encore s’exprimer complètement car le gouvernement européen — en un monde encore divisé — ne pourra se soustraire à la loi de la puissance. Mais la croissance en extension de l’interdépendance de l’action humaine, poussée par le développement de la production matérielle, ne peut s’arrêter. Elle est destinée à s’étendre au Tiers-monde dès que celui-ci aura achevé, avec la création de l’Etat bureaucratique et l’industrialisation, la phase du nationalisme. Elle est destinée ensuite à unifier tous les continents, puis à les dépasser, en unifiant tout le genre humain.
Mais cela dépasse mon sujet. Mon propos était de définir le fédéralisme, non de l’analyser. Toutefois, comme dans le cours de cet essai le pôle cosmopolite du comportement fédéraliste a été illustré beaucoup mieux que son pôle communautaire, il me paraît opportun de terminer par une considération sur ce point. Compte tenu de la relation établie par Kant entre le fédéralisme, la paix et l’autonomie de la raison et de la volonté, je crois que l’on peut raisonnablement prévoir un changement de la condition humaine tel qu’il pourra libérer les énergies nécessaires à la réalisation des idéaux de l’enracinement social, de la cité humaine et de son ordre politique, préfigurés, dans la culture contemporaine, surtout par des personnes telles que Simone Weil, Lewis Mumford, Adriano Olivetti.[9]
* Ces six articles constituent respectivement l’introduction et les prémisses à chacun des cinq chapitres de l’édition italienne d’une anthologie sur le fédéralisme publiée précédemment en France (Qu’est-ce que le fédéralisme ?, préface de Georges Vedel, S.E.D.E.L, Paris, 1963) avec une introduction différente, sans ces prémisses et aussi sans l’essai de Kant intitulé Idée d’une histoire universelle du point de vue cosmopolitique.
J’ai souvent eu l’occasion de dire que l’expérience m’a fait passer d’une conception du fédéralisme comme théorie de l’Etat fédéral à une conception du fédéralisme comme théorie d’un comportement social indépendant caractérisé par un aspect de valeur, un aspect de structure et un aspect historico-social qui lui sont propres. C’est pourquoi j’ai eu l’idée de publier aussi ces articles en français (et d’en mettre l’extrait à la disposition de ceux qui possèdent l’édition française de l’anthologie) parce qu’ils forment une première ébauche de cette théorie dont la revue se sert en même temps qu’elle essaie de l’approfondir et de la vérifier.
Les cinq chapitres concernent respectivement La paix perpétuelle (Kant), L’Etat fédéral (Hamilton), La critique de l’Etat national (Proudhon, Frantz), La crise de l’Etat national (Lord Lothian, Robbins, Wootton), Le problème de l’unité européenne (Einaudi, Friedrich), c’est-à-dire les faits qui se sont distingués dans mon expérience comme la « périodisation » du cours du fédéralisme. La théorie du fédéralisme exposée ici n’est que la conséquence de la tentative de trouver le sens de chacun de ces faits (ou phases du fédéralisme) et du lien qui les unit.
Sa brièveté, la nudité de ses concepts et son niveau d’abstraction reflètent la fatigue qui fut la nôtre pour arriver au port. Il s’agissait tour à tour de trouver le fil conducteur de ces faits en le séparant graduellement, avec beaucoup de patience, des aspects secondaires infinis avec lesquelles ils se sont présentés et se présentent encore. Si ce fil conducteur a effectivement été retrouvé, nous pourrons à l’avenir le mieux décrire et l’enrichir.
Comme on le sait, l’idée d’une Italie « fédérale » a été soutenue particulièrement par Ferrari et Oriani. Selon Oriani, la « Fédération » désagrégea l’Empire romain et caractérisa l’histoire d’Italie jusqu’à la fondation de l’Etat unitaire. En ce cas il est évident qu’il s’agit d’une idée confuse pour désigner une entité historique sous bien des rapports inexistante : l’Italie antérieure au mouvement d’unification. Toutefois, l’usage d’appeler, « fédérales » les situations où domine un type quelconque de particularisme : citadin, féodal, municipal, régional, syndical, corporatif etc… et celui d’appeler « fédérations » les empires à base féodale, et celui de trouver le « fédéralisme » dans toute donnée historico-sociale, « la nature humaine » comprise, privée d’une unité compacte, sont très répandus. Cfr. par exemple : G. Berger et autres, Le fédéralisme, Paris, 1956.
[2] Cf. K. C. Wheare, The Federal Government, trad. ital., Milano, 1949, p. 11. Je dois relever, à propos de l’identification de la fédération avec l’Etat fédéral, que Kelsen nie cette identification, mais dans un contexte tout différent du mien. Dans mon propos cette identification signifie par exemple qu’un empire féodal multinational, l’Italie communale, etc…, ne constitue pas une fédération.
Pour Kelsen il s’agit au contraire de mettre en lumière une distinction interne à l’Etat fédéral. Il distingue justement, en les décrivant en termes de « communauté juridique » : a) l’ensemble constitué par le gouvernement central et les gouvernements locaux ; b) le gouvernement central ; c) les gouvernements locaux.
Mais, il n’est pas exact, comme le fait Kelsen, entraîné par sa théorie de l’identité de l’Etat et de l’organisation juridique, d’appeler ‘Etat fédéral’ la première entité et ‘fédération’ la seconde (tandis que le terme ‘Etat membre’ pour la troisième est normal). Cela n’est pas exact parce que cela violente le langage commun et, par suite, accroît la confusion au lieu de la diminuer. Historiquement une ‘fédération’ est une association d’Etats dotée d’un pouvoir propre (l’ensemble), association qui, à cause de ce pouvoir qui la distingue de la confédération, a été appelée aussi ‘Etat fédéral’. Rien n’empêche du reste — sans toucher à la corrélation avec la première entité des synonimes ‘fédération’ et ‘Etat fédéral’ — d’introduire un terme que l’usage n’a pas encore caractérisé en sens contraire pour désigner la seconde entité (Cf. Hans Kelsen, General Theory of Law and State, trad. ital., Milano, 1955, p. 322).
[3] Cette hypothèse n’exclut pas la possibilité d’idées fédéralistes à des époques antérieures à la fondation des Etats-Unis d’Amérique, mais exclut toutefois, pour l’époque en question, la possibilité de faits fédéralistes. Le bien fondé de cette exclusion ne peut être prouvé que dans l’établissement même de la définition et non, dans la formulation de l’hypothèse de travail. De toute façon, il vaut la peine de considérer que l’analyse linguistique confirme l’hypothèse selon laquelle on ne pourrait parler de fédéralisme avant 1788. En réalité, les hommes n’en parlaient pas. Le terme ‘fédération’ là où il existait n’était qu’un simple synonyme de ‘confédération’. En anglais, les termes ‘fédéralisme’, ‘fédéral’ qui mettent en évidence quelque chose de spécifiquement ‘fédéraliste’ qu’ils rapportent aux individus, apparurent pendant la lutte pour la création d’un véritable gouvernement de l’Union des treize ex-colonies de l’Amérique du Nord, c’est-à-dire quand la « fédération » commença à se distinguer réellement de la « confédération ». En France, ils apparurent aux environs de 1792 en même temps que la traduction du Federalist. En Italie, avec le terme de ‘fédération’, inconnu avant, ils apparurent au XIXe siècle. Je profite de cette note pour observer que définir, dans l’état actuel des sciences historico-sociales, n’a pas une structure précise. Dans ce cas il se, rapproche toutefois du procédé que beaucoup appellent, selon un terme de Carnap, ‘développement’.
[4] The Federalist, n. 8. Dans mon anthologie le paragraphe qui a pour titre « Conséquences de la lutte entre les Etats ».
[5] A la fin de la première guerre mondiale, toutes les nations européennes furent dotées d’un gouvernement indépendant. En réalité il ne fut pas facile de délimiter avec précision les frontières des nations déjà reconnues (particulièrement en ce qui concerne les Allemands) ni de décider quels groupes, parmi ceux qui demandaient un gouvernement indépendant, étaient vraiment des nations. Toutefois, le problème fut résolu dans la mesure où il pouvait l’être. Il fut résolu en ce sens que furent créés autant d’Etats nouveaux qu’il y avait de groupes dont on pouvait penser qu’ils avaient fini par croire qu’ils étaient une nation, c’est-à-dire selon la nature réelle du principe de nationalité qui n’identifie pas du tout une division permanente, d’origine naturelle ou divine, du genre humain en groupes d’hommes semblables entre eux et différents de tous les autres, mais bien une division d’origine politique en groupes chez qui la lutte politique a déterminé, ou peut déterminer, la conviction idéologique d’être un groupe de ce type, conviction qu’on ne peut exprimer sans recourir en dernière analyse à l’idée de la consanguinité, de la race.
Il convient de rappeler que personne ne se préoccupa du fait que l’organisation nationale ne regardait que l’Europe (et plus précisément, l’Europe continentale). Cette limitation n’entamait pas le succès du principe national, d’une part parce que l’Europe avait encore le contrôle quasi total de la politique internationale, d’autre part, parce qu’on pensait que dans les autres parties du monde de véritables nations n’existaient pas encore. Le reste du monde, sauf l’Amérique du Nord, d’origine européenne et amie, et la Russie, qu’il s’agissait d’isoler pour la libérer du communisme et la rendre à l’Europe, n’était d’ailleurs pas considéré comme quelque chose d’actif, pas même au stade potentiel.
[6] Malgré sa vision fédéraliste et européenne Einaudi conserva le naïf nationalisme de l’époque du Risorgimento, évident dans l’essai choisi pour cette anthologie.
[7] A mon avis il vaut mieux dire « peuple fédéral européen » pour mettre en évidence son caractère pluraliste de « peuple de nations ».
[8] Cela montre que le cadre de référence de la définition du fédéralisme donnée dans les considérations préliminaires du troisième chapitre réside dans la notion de « cours historique ».
[9] La saveur utopique de ces considérations disparaît, au moins sur le plan de la raison, si l’on n’oublie pas :
a) que c’est une donnée de fait que la division des sociétés évoluées en classes antagonistes a déjà été dépassée ou est sur le point de l’être. Bien entendu, si l’on désigne par le terme de « classe » ce que Marx désignait par le même terme : une catégorie d’individus condamnés par l’état des rapports matériels de la production à une espèce d’esclavage, à un status économique, social et politique qui les excluait de la sphère du bien être, de la culture et de la liberté ;
b) que, dépassé avec la paix le stade où les problèmes historico-sociaux les plus importants doivent être résolus par la méthode de la violence, on peut, d’un côté, considérer éteint, entre certaines limites, le stimulant de la « morale de la responsabilité » (Weber), qui impose d’atteindre des buts relativement bons même par la force ou par l’astuce et, de l’autre côté, développée entièrement la « morale de la conviction » (Weber), qui met l’accent sur la vérité comme l’unique moyen pour atteindre des buts absolument bons.
