XI année, 1969, Numéro 2, Page 39
Programmation européenne
et pouvoir européen*
MARIO ALBERTINI
I. — Le sujet que je dois traiter concerne les aspects de pouvoir, c’est-à-dire les aspects politiques de la programmation européenne. Vue sous cet angle, la programmation européenne est un problème politique. Un problème politique sans aucun doute très complexe, qui exige l’identification et l’examen de tous les facteurs en jeu. En pratique, pour les besoins d’un bref exposé, peut-être est-il possible de les mettre en relief en formulant quelques questions et les essais corrélatifs de réponse.
II. — De quoi parlons-nous, historiquement, quand nous parlons de programmation européenne ? De la réponse à un problème posé par l’évolution historico-sociale, c’est-à-dire d’une question venue à maturité, d’un problème qui restera sur le tapis tant qu’il ne sera pas résolu, ou d’une fin qui rentre dans la sphère de nos choix, que nous pourrions aussi bien accepter que refuser ?
Je pense que c’est une question venue à maturité. Cela n’implique pas du tout que nous serions en mesure de prévoir le temps de la solution. Aucun instrument conceptuel d’analyse ne nous permet de calculer des temps de ce genre, d’indiquer la date et la forme précise d’événements historiques futurs. Mais les instruments d’analyse nous permettent d’identifier macroscopiquement certaines tendances historico-sociales, d’en apprécier la consistance et quelquefois l’irréversibilité, et donc de conclure, au point de vue politico-opérationnel : Hic Rhodus, hic salta.
Il me semble qu’on peut affirmer que la programmation européenne est une question venue à maturité parce que je crois qu’il est juste de considérer qu’ont un caractère irréversible aussi bien le processus de développement de l’économie mixte que celui de l’intégration européenne. Le lien entre ces deux tendances historiques est évident. L’économie mixte apporte l’économie concertée et la programmation, et cette programmation doit avoir une dimension européenne dans la mesure où l’économie passe des dimensions nationales à la dimension européenne. Quant à l’irréversibilité de ces tendances, nous pouvons considérer comme réglée la question de l’irréversibilité du processus de développement de l’économie mixte, alors que les avis sont discordants au sujet de l’irréversibilité de l’intégration européenne.
La question est complexe. Il s’agit d’un processus de transformation qui avance le long des lignes de moindre résistance et engendre des situations provisoires et disparates, c’est-à-dire une apparence confuse. Peut-être, comme nous le verrons, le moyen le moins incertain d’établir le point où nous en sommes arrivés est-il de constater ce qu’on peut faire pour avancer. De toute façon, même sans prendre en considération la question sous tous ses aspects, je crois qu’on peut raisonnablement conclure à l’irréversibilité si l’on se rend compte de la difficulté, ou de l’impossibilité, du retour en arrière. Le processus économico-social, particulièrement dans le cadre des Six, est sorti des frontières nationales. Pour le ramener dans le cadre national, il faudrait faire, à l’envers, le chemin du Marché commun. En l’état actuel des choses, et sauf catastrophes politiques ou sociales imprévisibles, aucune force politique ne serait en mesure de mener à bonne fin, même si elle le voulait, une politique de ce genre. C’est un fait, par exemple, que le nationalisme renaissant lui-même est contraint de se plier à la logique de l’intégration, même s’il cherche, naturellement, à en éviter les conséquences ultimes.
D’autre part, l’intégration dans le cadre des Six n’est que le stade le plus avancé d’un processus plus vaste d’intégration de l’activité humaine au niveau mondial qui semble revêtir le caractère d’un nouveau cycle historique à son début, c’est-à-dire celui d’une force historique irrésistible. Cette perspective n’exclut évidemment pas celle de moments de crise, ou tout simplement de périodes d’arrêt ou de régression qui pourraient aussi concerner, par hypothèse, le Marché commun lui-même. Mais elle exclut, en principe, la possibilité d’un retour durable à des formes de marché national fermé. L’Europe de ce siècle nous offre déjà, du reste, l’exemple de périodes de régression à caractère protectionniste et corporatif qui ont été suivies quasi spontanément, et très vigoureusement, par la reprise des processus d’intégration, qui semblent pour cette raison dépendre vraiment de l’évolution même du mode de production, c’est-à-dire d’un facteur historique primaire.
III. — Quel type de pouvoir est nécessaire pour une programmation européenne ? La programmation possible et nécessaire, c’est, grosso modo, la programmation « indicative » sur la base d’une économie « concertée », ce qui peut voiler la nature du pouvoir nécessaire. Quand on met en évidence les caractères d’« indication » et de « concertation », la pensée recourt à l’idée d’un compromis entre plusieurs centres de pouvoir politique et économique, plutôt qu’à l’idée d’un pouvoir politique autonome, qui agit pour son compte. Et dans la mesure où l’on pense de la sorte, on peut aussi considérer que le pouvoir de la C.E.E. (un pouvoir d’initiative et de dialogue avec les gouvernements nationaux représentés au Conseil de ministres) est propre à la tâche. Mais, par cette hypothèse expéditive, on oublie deux choses :
1) On oublie qu’un programme « indicatif » doit inclure la politique économique, c’est-à-dire qu’il n’est indicatif qu’à l’égard de certaines activités des agents privés, tandis qu’il est, en principe et largement en fait, automatiquement obligatoire à l’égard des activités économiques exercées directement par le pouvoir politique, et indirectement aussi à l’égard des aspects de l’activité des agents privés qui sont conditionnés par la politique économique des gouvernements.
Une programmation européenne « indicative » — décentralisée, concertée — ne rend pas indispensable l’élimination totale de la souveraineté économique des gouvernements nationaux. On pourra établir, par exemple, quelles entreprises publiques peuvent rester dans les mains des gouvernements nationaux, en devenant des éléments nationaux de la concertation européenne, et quelles entreprises publiques doivent devenir européennes. Mais il n’est pas niable que pour quelques entreprises publiques, surtout dans le domaine de la technologie d’avant-garde, la dimension européenne est nécessaire ; il n’est pas niable que la politique monétaire et bien d’autres composantes générales de la politique économique doivent être décidées au niveau européen ; et il n’est pas niable, enfin, que ces conditions préalables, indispensables pour une programmation européenne, exigent un niveau de force politique et de volonté politique qui ne peut se manifester qu’en un pouvoir européen de gouvernement, c’est-à-dire en un pouvoir de caractère étatique, constitutionnellement défini. Il n’existe aucune théorie qui permette de repousser une conclusion de ce genre et d’identifier un pouvoir qui soit en même temps de niveau inférieur et suffisant à la tâche de la programmation.
En l’absence d’un pouvoir européen de gouvernement, on ne peut penser qu’à l’« harmonisation » des politiques économiques nationales. D’ordinaire, on avance cette idée au hasard, sans examen de ses conditions politiques préalables, sans se demander si elle est réaliste ou utopique (cet examen comporterait la constatation des degrés d’harmonisation compatibles avec la souveraineté absolue des Etats, qui est bien loin d’être entamée, comme l’affirment imprudemment quelques théoriciens, parce que le processus de formation publique de la volonté politique s’arrête encore entièrement, de manière, précisément, absolue, au niveau électoral national, c’est-à-dire à la frontière des Etats, au delà de laquelle subsiste la « liberté sauvage » dont parlait Kant). De toute façon, elle est incompatible, en dernière analyse, avec la programmation, parce qu’elle empêche la formation du minimum indispensable de points de repère fixes, soustraits à la concertation, à commencer par la monnaie, et sans lesquels la programmation indicative d’une économie décentralisée ne peut prendre corps. Il va de soi que dans une économie concertée, on ne peut pas tout « concerter » (ou « harmoniser ») sans rendre impossible justement la fin même qu’on se propose : une orientation économique générale compatible avec une grande liberté de choix pour les agents privés et les pouvoirs publics de niveau inférieur au niveau général.
2) On oublie en outre que la formulation technique du programme elle-même n’est pas indépendante de la situation de pouvoir. Point n’est besoin de déranger les sociologues de la connaissance pour se rendre compte du fait que n’importe quel projet social, comme n’importe quelle connaissance sociale, dépend du point de vue et que le point de vue dépend à son tour de la position de pouvoir. Un programme européen, même comme travail technique, sera toujours inadapté tant qu’il n’émanera pas d’un pouvoir européen de gouvernement.
Reste encore à préciser que ce pouvoir européen ne devrait pas dépasser le niveau fédéral. Une économie concertée exige une capacité autonome de décision non seulement de la part des agents privés, mais aussi de la part des centres politiques de niveau inférieur au niveau général. En pratique, en Europe, une autonomie limitée mais réelle des centres nationaux et régionaux. En termes constitutionnels, cela implique la division équilibrée du pouvoir politique non seulement sur le plan des fonctions (législative, exécutive, judiciaire), mais aussi sur le plan du territoire, c’est-à-dire le schéma fédéraliste de répartition du pouvoir.
La programmation a un long chemin à faire. En dernière analyse, elle coïncide avec l’idée du gouvernement moderne, avec la rationalisation de toutes ses activités, y compris ses activités qui ne sont pas directement économiques. Mais ce développement exige, dès le départ, une pluralité de pouvoirs, à la fois forts et limités, c’est-à-dire une situation de pouvoir incompatible avec les schèmes de l’Etat national unitaire, qui peut arriver à un certain degré de décentralisation, mais pas au stade fédéraliste de la pluralité de centres de pouvoir indépendants et coordonnés.
IV. — Quel type de politique est nécessaire pour fonder un pouvoir européen ? Même si cette vérité banale n’apparaît pas dans le débat politique, on ne peut pas nier, en principe, que, dans la mesure où l’on peut parler d’un processus de formation du pouvoir politique européen, on parle d’un processus qui ne dépend pas seulement du concours de volontés convergeant, chacune pour son compte, consciemment ou inconsciemment, vers le but (un concours inconscient est toujours présent dans les grandes transformations historiques, comme manifestation subjective des poussées objectives de l’évolution du mode de production), mais aussi, et spécifiquement, d’actions humaines organisées justement en vue du but, c’est-à-dire de ce qu’on a l’habitude d’appeler une ligne politique. Dans ce secteur de l’action humaine, des illusions se forment facilement, autrement dit en pratique des voies fausses qui peuvent stimuler le processus dans les phases initiales, mais qui, sans rectifications constantes, ne conduisent pas à la ligne d’arrivée. Et l’incidence des illusions (plus techniquement de l’automystification idéologique) sur la connaissance politique est telle que s’occuper d’une ligne politique sans analyse préalable du contexte idéologique de son incubation n’a aucune valeur théorique, ni même pratique.
En ce qui concerne l’unité européenne, le mythe de sa formation spontanée, purement évolutive, sans acte de rupture ni saut qualitatif, s’est formé de différentes manières, suivant les différentes positions de pouvoir des forces et des hommes impliqués dans le processus. Ce mythe est une véritable automystification idéologique, qui remplit la fonction de cacher, à ceux qui se proposent d’atteindre l’unité européenne sur la base d’une position nationale de pouvoir, les conséquences personnelles et de groupe de la nécessité de détruire le pouvoir national — comme pouvoir général — pour construire le pouvoir européen. Dans tous les cas de ce genre, l’idée de cette nécessité, même si elle est connue, demeure dans les limbes de la conscience, qui apparaît dédoublée, et de l’action, qui est inefficace par rapport au but ultime.
En ce qui concerne son contenu empirique, descriptif, le mythe de la formation spontanée de l’Europe confond deux phases stratégiques différentes : celle des tentatives faites pour provoquer des situations dans lesquelles il serait possible de créer un gouvernement européen, ou pour faire des pas dans cette direction, et celle du fait, nécessairement constitutionnel et constituant, de sa création. En bref, il confond la politique d’approche et celle de la réalisation.
Dans le passé récent, la forme la plus répandue de ce mythe a été celle de l’évolution spontanée de l’intégration économique à l’intégration politique. En termes schématiques, la forme du mythe était la suivante : « Mettons en chantier le processus de formation du Marché commun. A un certain moment, la monnaie européenne sera nécessaire. Mais une monnaie implique un gouvernement. Le Marché commun nous mènera donc, nécessairement, à un gouvernement européen ». Les fédéralistes répondirent aussitôt que, toujours en termes schématiques, le raisonnement correct était l’inverse : « Il n’y a pas de marché commun sans monnaie commune, ni de monnaie commune sans gouvernement commun ; par conséquent, le point de départ, c’est le gouvernement commun » ; qu’en fait, la libéralisation des échanges compatible avec la souveraineté absolue des Etats trouverait dans cette souveraineté et dans l’absence corrélative de pouvoir européen, la limite de son développement ; enfin, que la formation d’un gouvernement européen ne pouvait être considérée en tout état de cause comme le sous-produit d’autres activités mais bien comme une activité spécifique. Ils ne furent pas écoutés, mais les faits ont désormais démenti non seulement l’illusion du passage automatique de l’intégration économique à l’intégration politique, mais aussi celle de l’achèvement de l’union économique sans base politique adéquate.
Du reste, un terme du rapport (dialectique) entre intégration économique et intégration politique s’est présenté effectivement avec le soi-disant budget fédéral. Sur le terrain de la politique agricole commune et de son financement, et en vue de l’élimination complète des tarifs douaniers internes et de la création du tarif extérieur commun, la Commission proposa le transfert, logique en soi en termes économiques, des recettes douanières communes des Etats à la Communauté. Mais ce transfert se situait sur le plan incliné du transfert d’une partie de la souveraineté économique, en dernière instance d’une partie du pouvoir politique, des Etats à la Communauté, et c’est pour cela qu’il fut repoussé. Faute d’une politique orientée vers l’objectif du pouvoir européen, la première question venue à maturité, au lieu de renforcer la Communauté suivant la logique mythique de l’évolution continue de l’économique au politique, l’a au contraire, comme on sait, affaiblie.
Aujourd’hui, avec l’idée de la programmation européenne, tandis que le mythe de la formation du gouvernement européen comme sous-produit du rapprochement des politiques étrangères des Etats est toujours opérant, un deuxième mythe économique risque d’apparaître : celui de la formation du gouvernement européen comme sous-produit du processus de développement de la programmation européenne. Mais c’est plutôt le contraire qui est vrai. Ce processus est en cours, mais seulement en ce qui concerne une phase préliminaire : celle de l’affirmation du principe, qui ne peut pas être confondue avec l’affirmation du fait et qui est destinée à se tarir rapidement si l’absence de succès pratiques la réduit à une pieuse intention.
L’idée de la programmation européenne peut certes contribuer à la formation de la volonté de fonder un pouvoir européen. Si ce pouvoir est constitué, sa consolidation et le progrès de la programmation européenne pourront aller du même pas. La politique économique de Hamilton est un exemple de ce genre. Mais Hamilton a pu consolider le gouvernement fédéral de l’Union parce que la Convention de Philadelphie l’avait formulé en termes constitutionnels et que la ratification du peuple des Etats l’avait réalisé, privant les Etats, suivant le schéma de Philadelphie, d’une partie de leur pouvoir et l’attribuant à l’Union. Faute de ce pouvoir panaméricain élu par les citoyens, Hamilton n’aurait pas pu faire, ni même concevoir, la politique économique de consolidation de la Fédération. De la même façon, la programmation européenne ne pourra jamais passer du stade des projets à celui des faits, et par conséquent à celui de son développement concret, sans la création de sa condition politique préalable.
Le mythe du Marché commun comme processus de formation du pouvoir politique européen a pu longtemps occuper la scène parce qu’il projetait le moment de sa vérification en un point très éloigné du point de départ, et parce que la période transitoire, grâce à ses limites économiques, pouvait être menée à bonne fin sans gouvernement européen. Ce qui équivaut à dire, en termes de stratégie de la lutte pour l’Europe, que le Marché commun, tout en étant faux comme voie du pouvoir politique, a néanmoins coïncidé avec une politique d’approche.
Mais la programmation européenne ne peut avoir aucun développement (sauf celui, préliminaire, de la formation d’un consensus général de principe) sans gouvernement européen, car programmer, c’est bien plus qu’éliminer par degrés les tarifs douaniers dans le cadre de la collaboration entre Etats souverains. Programmer, c’est gouverner au sens moderne du mot, avec un gouvernement à la hauteur de la tâche. C’est pourquoi le début de la programmation européenne ne peut pas coïncider avec le début d’une nouvelle phase d’approche en direction du gouvernement européen. Il peut coïncider seulement, quand la question politique de l’intégration économique sera réglée, avec le début effectif de l’activité d’un pouvoir européen de gouvernement.
V. — Une fois le terrain débarrassé du mythe de la formation spontanée de l’Europe, il reste à mettre encore en évidence une question, avant d’aborder le problème de l’action spécifique pour la formation d’un gouvernement européen. Il suffit, à cet effet, d’un bref aperçu. Cette action, évidemment, est politique, mais l’action politique, dans la mesure où elle concerne l’intégration européenne, se présente avec des caractères très différents des caractères normaux, auxquels la pensée se réfère habituellement.
Il est un aspect des phases révolues de l’intégration européenne qui met bien en lumière la différence entre l’action politique dans son cours normal et l’action politique qui concerne l’intégration européenne. Cet aspect est notoire, mais il n’est pas connu sous son aspect théorique et pratique, parce que le cours normal de la politique est généralement senti comme quelque chose d’organique, de naturel, c’est-à-dire justement comme quelque chose en dehors de quoi pourraient se former des illusions politiques, mais pas de véritables actions politiques.
Cependant, c’est un fait que les phases révolues de l’intégration européenne n’ont pas trouvé leur point de départ dans des décision nées au sein des partis et des gouvernements, dans le cadre normal (institutionnel) du processus de formation de la volonté politique, mais dans des projets élaborés par des groupes restreints de personnes hors de ce cadre, et dont l’acceptation a été imposée, grâce à des circonstances exceptionnelles, à des hommes de gouvernement, sur la seule base d’une propension générale à l’unité européenne des majorités au pouvoir.
Ces projets permettaient de résoudre de graves difficultés qui s’étaient manifestées dans le cours normal de la politique, ils avaient une dimension européenne et le caractère de germes à développer. C’est pour cette raison qu’ils ont pris, après avoir été introduits de l’extérieur dans l’équilibre politique, le caractère de situations à gérer jusqu’à l’achèvement de leur développement.
En d’autres termes, ils sont devenus des données européennes de fait de la situation de pouvoir, des fondements du processus normal de formation de la volonté politique, qui de la sorte a pris lui aussi, temporairement, une dimension européenne, malgré son caractère fondamental, pas encore entamé, de lutte pour les pouvoirs nationaux.
L’épisode principal de l’intégration européenne, l’épisode communautaire, offre ces aspects de façon typique. La difficulté engendrée par la situation était constituée par le problème de la rentrée active de l’Allemagne occidentale dans la sphère atlantique. Les questions à régler, c’étaient l’industrie rhénane et l’armée allemande. Les Anglo-américains avaient simplement proposé le réarmement allemand et la reprise de l’industrie rhénane. Monnet et son groupe élaborèrent et proposèrent à Schuman le modèle communautaire européen à propos du charbon et de l’acier (C.E.C.A.). Schuman, qui n’aurait pas pu tenir longtemps sur une position négative en face des demandes anglo-américaines, l’accepta comme une ancre de salut. Par la suite, la France tenta d’appliquer le modèle communautaire au secteur militaire afin d’éviter le réarmement national allemand (C.E.D.). Cette tentative échoua, mais la volonté de relancer l’Europe sur le terrain économique, née de la chute de la C.E.D. et de ses conséquences, se situa naturellement dans le cadre du modèle communautaire, qui avait désormais réussi avec la C.E.C.A.
Le problème de l’action spécifique pour la formation d’un pouvoir européen de gouvernement se présente, par conséquent, si je ne me trompe pas, en ces termes : existe-t-il une difficulté réelle de la situation politique à laquelle on puisse faire correspondre l’élaboration et l’introduction dans l’équilibre politique d’un germe, que la classe politique devrait gérer, et dont le développement aurait quelque possibilité de parvenir à la constitution formelle d’un gouvernement européen ?
Je crois que oui. Pour justifier cette réponse, je dois préciser avant tout quelques aspects de l’état actuel de l’intégration européenne par rapport à la situation politique générale. Nous sommes en présence d’une anomalie institutionnelle : un Parlement européen qui n’est pas élu directement par les citoyens. C’est grave, car le Parlement représente encore le moyen et le symbole du degré le plus élevé de participation du peuple à la chose publique. En même temps, nous sommes en présence d’une économie européenne sans contrôle démocratique. C’est grave aussi. Cela signifie qu’un rapport s’est établi entre la société civile et la société politique qui ne réalise même pas les exigences du libéralisme classique, et ce à une époque où faits et valeurs n’exigent plus seulement la subordination de l’activité économique à quelques principes civils fondamentaux, mais une véritable programmation, ne fût-elle qu’« indicative ».
Les difficultés qui résultent du stade avancé de l’intégration, et de ces goulots d’étranglement, ne concernent pas seulement l’unité européenne comme fait isolé, mais aussi la situation politique dans son ensemble : les tensions croissantes entre les Etats de la sphère atlantique, la perte de prestige du leadership américain, la crise d’autorité des pouvoirs démocratiques nationaux. Il est vrai que ces rapports ne se traduisent pas encore par une connaissance adéquate, ni par une action efficace, mais cela dépend à son tour du caractère national de la lutte politique, qui ne met en lumière que les données nationales et laisse dans l’ombre, à l’arrière-plan, les données de caractère supranational.
En effet, on ne peut nier que le succès du Marché commun a modifié les rapports de pouvoir entre les Etats-Unis et l’Europe occidentale. On ne peut nier que la stagnation du Marché commun, dans les deux directions de l’élargissement et du renforcement, fait renaître la discorde entre les Etats de l’Europe occidentale, qu’elle a rendu plus difficiles les rapports économiques dans la sphère atlantique (à commencer par les problèmes monétaires) et qu’elle empêche de régler efficacement les aspects de l’économie qui ont déjà pris un caractère européen. Ces difficultés se répercutent indubitablement, comme je l’ai dit, sur tous les grands points de repère qui ont permis, jusqu’à maintenant, un développement dans l’ordre. Les pouvoirs démocratiques nationaux, auxquels échappe le contrôle de l’économie européenne, déclinent, et la contrepartie sur le terrain européen fait encore défaut parce qu’au stade actuel de son développement l’organisation communautaire ne peut pas représenter convenablement les besoins, aussi bien économiques que politiques, de la société européenne en formation, qui ne trouvent plus d’expression dans la sphère atlantique, définie par un pacte inégal à cause de l’absence d’un pôle européen.
En ce qui concerne le mécanisme spécifique d’évolution du Marché commun, cette situation, dont la gravité est à présent tout à fait manifeste, avait été prévue par le Traité qui avait tenté d’y répondre par l’art. 138, c’est-à-dire par l’élection directe du Parlement européen. Le raisonnement était correct. Le progrès de l’intégration économique créerait — comme il a créé — des problèmes insolubles sans un centre européen plus fort que le centre initial. L’élection européenne devrait doter le centre européen du pouvoir indispensable pour continuer de progresser.
D’habitude, cette prévision n’est pas bien comprise à cause de la tendance à juger la Communauté et, en particulier, son organe parlementaire — qui ont été conçus comme un fait évolutif — en termes statiques et abstraits et non dynamiques et concrets. Pour en examiner le fondement, il faut tâcher d’apprécier les conséquences politiques d’une élection européenne, et pas seulement le Parlement européen tel qu’il est aujourd’hui. Il a des pouvoirs insuffisants, et il n’est même pas un Parlement au vrai sens du mot, c’est-à-dire un organe d’un Etat, mais cela dépend aussi, évidemment, de ce qu’il n’a pas encore la base électorale prévue par le Traité.
A mon avis, les éléments importants, dans la perspective électorale du Traité, sont au nombre de deux : le groupement des partis au niveau européen qui assiérait le Parlement européen sur la même base d’intérêts politiques et de consensus public dont se prévalent les Etats ; l’amalgame des intérêts et des besoins économiques créés par l’intégration avec les motivations du comportement des partis, qui seraient contraints, par des élections européennes, à chercher le consensus des citoyens en fonction aussi des intérêts et des besoins en question.
La prise en considération de ces éléments permet d’affirmer qu’en pratique, c’est-à-dire eu égard au processus de formation de la volonté politique, la stagnation du Marché commun tient à l’inapplication de l’art. 138. A cause de cela, et du maintien de la limite électorale nationale qui s’en est suivi, les données économiques nationales (tout comme les intérêts politiques nationaux et le consensus national) s’amalgament avec les motivations du comportement de la classe politique, pas les données économiques européennes. Le vide de pouvoir européen en est la conséquence. Les partis le ressentent confusément, mais ils ne peuvent pas se battre pour un pouvoir européen qui n’existe pas encore et restent donc prisonniers de la limite nationale, non seulement du point de vue pratique, mais aussi du point de vue théorique, c’est-à-dire du point de vue de la formulation de leurs projets d’action.
D’autre part, à ce sujet, la prise en considération de ces éléments permet aussi d’affirmer que le fait électoral européen, dans le cadre de la société européenne en formation (c’est-à-dire, je le répète, groupement des partis au niveau européen, expression du consensus populaire à ce niveau et donc amalgame des intérêts politiques, économiques et populaires de caractère européen avec la formation normale de la volonté politique) constitue justement le germe du pouvoir européen de gouvernement.
Il est certain, dans l’horizon de ce que nous savons de la nature de la politique, que des phénomènes de ce genre, quand ils sont pleinement développés, ne peuvent pas ne pas prendre un caractère étatique. Il est également certain que les partis, si l’on parvenait à introduire le fait électoral européen, devraient le gérer jusqu’à la fin de son développement, à moins d’altération radicales de l’équilibre politique. Or, cette introduction n’est pas impossible. Le gouvernement français peut empêcher l’élection générale européenne prévue par l’art. 138, mais il ne peut pas empêcher l’élection européenne unilatérale dans les autres pays.
Il est vrai que, dans les partis, une initiative efficace à cet égard ne s’est pas formée et ne peut pas se former. Mais les partis, surtout en Italie, ne seraient pas en mesure de résister à une pression dans ce sens exercée efficacement de l’extérieur. Tant que l’on met l’accent seulement sur l’élection européenne générale on ne provoque aucune réaction efficace, parce que, sur ce terrain, à présent, il n’y a rien à faire, à cause de l’opposition intransigeante du gouvernement français.[1] Mais si l’on propose l’élection unilatérale, comme premier pas vers l’élection générale, on obtient le résultat de mettre les partis en présence d’une décision qui dépend d’eux, à laquelle ils ne peuvent pas se dérober et qui ne peut être facilement refusée, soit pour les raisons mises en évidence, de caractère politique général, soit parce qu’on ne peut pas considérer comme normal un parlement qui n’est pas élu par les citoyens.
En Italie, à la différence d’autres pays, il n’existe pas d’obstacles qui empêchent le développement d’une opération de ce genre. Et un succès en Italie ne resterait pas confiné en Italie. La première reconnaissance du droit électoral européen des citoyens mettrait évidemment dans une position très difficile les gouvernements qui ne voudraient pas reconnaître un droit analogue à leurs citoyens. Une élection européenne en Italie serait probablement suivie d’élections analogues dans le cadre des Cinq. Et cela déchaînerait, même en France, une pression irrésistible vers l’élection générale européenne. Alors, le germe de la formation du pouvoir européen de gouvernement serait inoculé.
Cela dit, il me reste à faire une seule considération. J’ai parlé de l’action spécifique pour la formation d’un pouvoir européen. Je dois ajouter que ma tentative pour l’identifier n’est pas une pure déduction, une élaboration théorique à vide, mais une réflexion sur la signification d’événements qui sont en train de se dérouler. L’inapplication de l’art. 138 a fait penser à des élections européennes unilatérales. Cette idée est arrivée, dans les parlements de quelques pays de la Communauté, au stade de projets de lois précis. Les fédéralistes ont commencé à exercer une pression dans ce sens. En Italie, les réactions ont été positives, en raison aussi du lien qui a tout de suite été établi entre un éventuel succès en Italie et une issue analogue en Allemagne.
Ces premiers pas ne fournissent aucune certitude. La politique, pour cinquante pour cent, c’est encore le hasard. Toutefois, ils constituent le seul point d’appui pour agir dans la direction du pouvoir politique européen.
* Rapport présenté au colloque du Conseil italien du Mouvement européen, Turin, février 1968, « Programmations régionales et nationales et programmation européenne » (Rapporteurs : Giuseppe Grosso, Giuseppe Petrilli, Giovanni Agnelli, Mario Albertini, Giovanni Pieraccini).
[1] Pour s’adapter à la situation politique, ces considérations mettaient en relief l’obstacle français et les possibilités italiennes. Toutefois, leur signification dépasse la situation contingente à laquelle elles se rapportaient. Elles concernaient spécifiquement la difficulté, peut-être l’impossibilité, d’aboutir à une élection générale européenne sans commencer par des élections unilatérales dans un pays.
Aucun gouvernement ne peut, évidemment, prendre seul la décision d’une élection générale européenne. Cette circonstance : a) en fait, malgré l’engagement juridique que constitue l’article 138 du Traité, place l’élection générale européenne en dehors de la responsabilité effective des gouvernements pris isolément ; b) compromet leurs propres possibilités d’initiative et de pression, qui exigent une condition préalable difficilement réalisable et même difficile à explorer, en pratique : la volonté commune d’aborder la question électorale ou, tout au moins, une propension sérieuse à le faire ; c) ne sollicitant pas les responsabilités, l’initiative et la pression, elle paralyse l’engagement et l’action, et, par conséquent, exclut la possibilité du résultat.
En l’état actuel des choses, seule la revendication tenace et patiente d’élections unilatérales dans chaque pays par des groupes fédéralistes et européistes capables de prendre l’initiative peut remettre en marche le mécanisme de la responsabilité des gouvernements, alors en présence d’une décision qui dépend d’eux exclusivement, et avec le mécanisme de la responsabilité, la possibilité du résultat.
