XXVI année, 1984, Numéro 2, Page 95
Les problèmes de la paix et le Parlement européen
La paix est étroitement liée à l’évolution des formes du pouvoir. On fait la guerre parce qu’on a le pouvoir de la faire (souveraineté absolue des Etats nationaux). Nous aurons la paix quand (et bien entendu à la condition que) l’humanité réussira à créer un pouvoir qui soit en mesure d’empêcher tous les États de faire la guerre. La grande question est donc celle-ci : le processus historique contient-il déjà, au moins en germe, cette possibilité ? et moyennant quel type d’action ?
Avec le travail de notre revue, nous voudrions montrer que, à cet égard, l’unification européenne constitue un bon terrain d’étude, pour les motifs que voici : primo, l’unification est une grande œuvre historique de pacification entre des Etats orgueilleux et qui se sont toujours combattus ; secundo, l’unification est en fait un processus comportant la création d’un pouvoir démocratique international et une profonde transformation des vieux pouvoirs nationaux absolus ; tertio, sur cette base on peut raisonnablement soutenir qu’avec l’unification on affronte déjà, à l’échelle européenne, au moins certains des problèmes de pouvoir qu’il faudra affronter dans le futur à l’échelle mondiale si l’on développe — comme les hommes devraient le vouloir — une action pour créer un pouvoir mondial en mesure d’assurer une paix sûre, définitive et universelle. Il s’ensuit — et c’est notre quarto — qu’en étudiant les aspects de pouvoir de l’unification européenne, on peut déjà élaborer des critères d’action qui seront valides aussi pour l’unification mondiale : et il va de soi que de la sorte on pourra aussi en vérifier la possibilité. Elle pourra en effet être établie en constatant si et comment ces critères sont applicables, autrement dit efficaces pour se battre.
Il nous semble donc que l’Europe peut être un grand laboratoire, un lieu d’expérimentations (au sens large du terme : d’expériences avec quelque possibilité de contrôle théorique) décisives pour l’avenir de l’humanité. De même qu’elle a diffusé dans le monde entier la science moderne et les grandes idéologies politiques, elle pourra aussi — si elle sait résoudre le problème de son unification — apporter une sérieuse contribution au développement d’une théorie positive de la paix. En l’état des faits, la paix — au moins pour qui croit à l’équation paix égale gouvernement mondial — est déjà acquise à la raison en tant que typologie (comme idéal type wébérien), mais elle ne l’est pas encore comme connaissance concrète des formes du processus historique effectif de sa création. Et de ce point de vue la science reste muette — il n’est pas de science permettant de connaître à l’avance les contingences de l’histoire — jusqu’à ce qu’elle devienne, précisément, science de ce qui se constate parce qu’étant en train de se produire (historiographie). D’où l’importance de l’Europe comme laboratoire. Elle permet en fait d’effectuer les premières observations empiriques des aspects du problème de la paix qui, ayant le caractère de faits historiques nouveaux, ne peuvent être étudiés que s’ils se manifestent ; et, naturellement, seulement s’ils sont étudiés avec cette orientation, c’est-à-dire en tant qu’aspects d’une tendance effective de transformation du pouvoir et d’évolution vers la démocratie internationale.
Les aspects qui peuvent être étudiés avec cette méthode sont substantiellement au nombre de deux : celui des caractéristiques qu’assume le processus politique européen — comme série de situations en développement qui conditionnent le comportement politique et équivalent par conséquent, sur le plan politique, à des pouvoirs de fait — et celui de la transformation institutionnelle, qui concerne directement la volonté humaine parce qu’il correspond à la possibilité de prendre de nouvelles décisions dans de nouveaux champs d’action. A cet égard, la donnée à mettre en évidence est que, dans les processus d’unification, se forment, entre le point de départ institutionnel (système des Etats avec souveraineté absolue) et le point d’arrivée (système fédéral) des institutions intermédiaires, de transition, qui ne sont pas déduisibles de la typologie parce qu’elles constituent des faits historiques nouveaux, mais qui doivent être étudiées et comprises pour ne pas réduire à néant les nouvelles possibilités d’action qu’elles déterminent.
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Il est des faits qui montrent que le Parlement européen peut assumer le rôle de « fédérateur » (on se souviendra que de Gaulle affirmait que, en l’absence d’un fédérateur, on ne pourrait pas dépasser l’Europe des Etats). Mais avant de les rappeler il faut déblayer le terrain des équivoques, et elles sont nombreuses quand il s’agit du Parlement européen. Concernant son rôle il y a eu, et il y a encore, bien des incertitudes. Elles sont explicables. L’Europe n’est pas un système politique déjà construit, comme le Royaume-Uni ou la France, etc. L’Europe est un système politique encore dans la phase de la construction et personne ne peut dire a priori quelle pourra bien être la fonction d’un parlement encore en construction de même que le système auquel il appartient ; et tout spécialement si, comme dans le cas de l’Europe, le système n’a pas encore de gouvernement indépendant. Ce qu’il y a de certain, c’est que le Parlement européen ne peut pas exercer dès maintenant les fonctions qui seront les siennes dans le futur, quand la Communauté atteindra le stade de l’Union et, plus tard, celui de la fédération. Mais c’est précisément là ce que l’on néglige quand on utilise comme critère pour le juger l’idée de ce qu’il pourra faire seulement lorsque la construction de l’Europe sera terminée, ou au moins plus avancée.
Il vaut la peine de bien illustrer cette étonnante prétention. On dit souvent que la Communauté et/ou le Parlement européen devraient transformer le Marché commun en un vrai marché interne et, en même temps, assurer la reprise économique, éliminer le chômage, récupérer le terrain perdu par rapport aux U.S.A. et au Japon dans le secteur des nouvelles technologies, réduire des déséquilibres régionaux, ou encore mener une politique extérieure européenne, organiser une défense commune, etc. ; ensuite, naturellement, on constate qu’aucun de ces objectifs n’est atteint, ni même réellement poursuivi, et alors on entonne les chants funèbres, on se lamente sur l’absence de volonté politique européenne et l’on conclut que l’Europe est un rêve.
Cette façon de raisonner a autant de sens qu’en aurait la prétention d’habiter une maison qui ne serait encore qu’à moitié construite. Il est évident que l’on ne gouverne pas là où il n‘y a pas un pouvoir de gouvernement ; il est évident qu‘il ne se forme pas une volonté politique normale là où ne peut pas se développer la volonté de gouverner, etc. Le fait est que là n’est pas le problème :·l’Europe se construisant, à quel point en sommes-nous arrivés ? A ce point, quelles possibilités d’action se manifestent ? C’est seulement de cette façon que l’on peut fuir les fantasmes verbaux nés d’un mauvais usage du langage et les remplacer par les faits réels, c’est-à-dire le degré actuel d’unité de l’Europe.
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Le Parlement européen a assumé le rôle de « fédérateur » grâce au « projet Spinelli ». Il s’agit, on le sait, du projet de traité pour l’Union européenne, qui contient les premières formes d’un vrai gouvernement européen, même si ses compétences sont beaucoup plus limitées qu’il ne serait désirable. En tout cas, il est évident que la ratification de ce traité de la part des États permettrait de résoudre la crise de la Communauté, en lui attribuant une capacité européenne de gouvernement limitée mais réelle et en l’élevant au niveau d’une Union politique effective. Et il y a plus. La façon dont le projet de traité a été accueilli montre que le Parlement européen, s’il poursuit des objectifs institutionnels avancés mais réalistes (à la lumière du sens commun, et non pas d’après les prétentions des experts), peut exercer un rôle important. Il s’ensuit que, en étudiant la question, on peut déterminer quel est le pouvoir du Parlement européen en cette phase dans laquelle il est déjà élu directement par les citoyens — fait qui ne peut pas ne pas avoir de conséquences — mais dans laquelle il n’a pas encore les pouvoirs qu’a normalement un parlement.
Il est intéressant de remarquer que les faits qui ont mis en évidence le rôle effectif du Parlement européen se sont produits — comme n’importe quelle innovation historique — de façon totalement inattendue ; et ils ont été, chaque fois, absurdement sous-évalués. En tout cas voici, brièvement, les séquences des faits, y compris les tentatives de les altérer ou de les diminuer. Lorsque Altiero Spinelli proposa au Parlement européen d’élaborer un projet de traité pour l’Union à soumettre à la ratification des États, tout le monde disait qu’il n’obtiendrait même pas la majorité au sein du Parlement européen. Lorsque la majorité se fit jour et que le projet fut approuvé (14 février 1984, 229 voix pour, 31 contre et 42 abstentions) tout le monde disait qu’aucun gouvernement ne le prendrait jamais en considération. Lorsque le gouvernement et le Parlement italien firent savoir qu’ils étaient favorables à la ratification, tout le monde disait qu’il était impensable que les autres gouvernements, et tout spécialement le français et l’allemand (pour ne pas parler de l’anglais) pussent avoir la même attitude. Mais ensuite, le 24 mai, sont venues les déclarations favorables de Mitterrand (une « divine surprise » pour Spinelli, comme l’a écrit un journaliste du Monde) et celles également formelles de Kohl (au cours de la rencontre franco-allemande qui suivit les déclarations de Mitterrand devant le Parlement européen) puis des leaders d’autres pays de la Communauté, et tout le monde a dû constater que la plupart des gouvernements a soudainement pris en considération la proposition du Parlement européen.
Il est donc permis d’affirmer que le Parlement européen a réussi à éliminer les deux obstacles qui, depuis plus de dix ans, freinaient le processus d’unification. Le préalable français contre toute réforme des institutions est tombé. Le chemin qui conduit à l’Union et qui avait été vainement battu jusqu’à ce jour par les gouvernements qui n’avaient même pas réussi à élaborer un projet, a été ré-ouvert. Sans l’intervention du Parlement européen, il demeurerait encore impraticable. Ce sont des résultats d’une extraordinaire importance. Ils montrent que le Parlement européen a réussi à assumer le rôle qui lui revient dans cette phase de la construction de l’Europe : celui, précisément, de « fédérateur ». Elle était donc juste l’intuition des très rares personnes qui disaient qu’avec le vote direct des citoyens le Parlement européen aurait pu exercer la fonction d’Assemblée constituante permanente de l’Europe (expression utilisée même par Willy Brandt, lequel par la suite, hélas !, ne l’a pas traduite en un engagement personnel) ; comme il était juste de penser qu’à cet égard l’œuvre des gouvernements est nécessaire, mais qu’à elle seule elle ne suffit pas parce qu’en agissant seuls ils restent prisonniers de la stérilité de la méthode intergouvernementale (confédérale) même de la phase de l’élaboration des décisions (qui a échappé à la Commission) et des projets d’action.
La signification de ces faits est claire. Le Parlement européen n’a pas encore, comme il s’est dit, un vrai pouvoir de gouvernement ou sur le gouvernement (qui dans la mesure où il se manifeste est un gouvernement autocratique parce que composé de ministres nationaux qui ne sont responsables ni devant le Parlement européen ni devant les parlements nationaux). Mais il a cependant un pouvoir qui, du moment qu’il s’agit de construire l’Europe, est véritablement plus important : celui d’être le seul interlocuteur efficace des gouvernements nationaux quand il faut promouvoir, avec l’exercice du pouvoir constituant, de nouvelles phases de la construction de l’Europe.
Pour l’instant, ceux qui portent un pareil jugement sur ces faits ne sont guère nombreux. L’affaire se poursuit, et le jeu à la baisse également (il ne ménage même pas le pas en avant fait par la désignation du Comité des représentants personnels des chefs d’État ou de gouvernement, ni par les déclarations successives de Mitterrand). Il faut dire d’autre part que cela n’aurait pas de sens d’attendre la fin de cette affaire pour en évaluer la consistance, étant donné que toutes les entreprises politiques peuvent échouer, ce qui ne signifie pas qu’elles soient irréelles. Dans l’action politique, la Fortuna compte encore — comme au temps de Machiavel — pour cinquante pour cent. Nous croyons encore que l’on peut perdre toutes les batailles mais gagner la guerre ; et que, en tout cas, tout ce qui s’est déjà produit suffira pour établir dès à présent la consistance du pouvoir du Parlement européen, à moins évidemment d’être aveuglé par la peur que l’Europe ne réussisse pas à s’unir, ou par le désir qu’elle n’y parvienne pas.
Il ne reste plus qu’un point à éclaircir. Il en est qui estiment que nous ne nous trouverons pas en présence d’un succès du Parlement, européen, mais en présence du succès d’une personnalité exceptionnelle, Altiero Spinelli. Il nous semble vrai, certes, qu’Altiero Spinelli est un homme exceptionnel, mais nous devons aussi nous rendre compte que le « projet Spinelli » existe depuis près de trente-cinq ans dans la pensée et dans la volonté de son auteur, mais qu’il n’est devenu un projet dont se sont occupés les gouvernements qu’à partir du moment où le Parlement européen l’a adopté, c’est-à-dire à partir du moment où Spinelli a pu se prévaloir du pouvoir du Parlement européen pour essayer de le réaliser.
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Nous voudrions tirer de cette analyse deux conclusions. La première est de caractère pratique et concerne l’Europe. La voici : c’est seulement si le Parlement européen a un pouvoir effectif et que ce pouvoir est connu — autrement dit c’est seulement si les parlementaires européens peuvent être approuvés s’ils l’exercent bien, ou critiqués s’ils ne l’exercent pas ou s’ils l’exercent mal, que se manifeste la possibilité démocratique, autrement inexistante, de le renforcer même en critiquant ses membres, exactement comme on fait avec les Parlements normaux.
La seconde conclusion est de caractère théorique et concerne la paix, et plus précisément un des aspects institutionnels de la transition du monde de la guerre à celui de la paix. Voici cette conclusion : ce qui est arrivé au Parlement européen a permis d’établir que dans une association d’États ne disposant pas encore d’un gouvernement indépendant, comme l’O.N.U., et par conséquent ne disposant pas de réels pouvoirs de gouvernement, un parlement élu directement par les citoyens — dans ce cas, du monde entier — peut disposer d’un pouvoir constituant de fait, même s’il ne peut l’exercer qu’en liaison avec les gouvernements et les parlements des États associés. Mais si l’on n’oublie pas que le pouvoir constituant dérive du peuple et qu’il ne peut être exercé efficacement par ses représentants qu’avec son consensus, on peut aussi constater que le consensus du peuple du monde renforcerait l’action du Parlement mondial (ou partiellement mondial au sens où l’entendait Einstein), rendant ainsi possible un fait autrement impossible : l’abandon spontané, de la part des États, d’une partie de leur souveraineté.
L’election mondiale n’est pas pour demain. Mais ce n’est pas une raison valable pour ne pas nous mettre à l’étudier dès maintenant, dans le but aussi de donner une forme au futur et un objectif à la volonté. Et sous cet aspect c’est déjà quelque chose de savoir qu’elle serait utile (dans le cadre d’un monde engagé dans la voie des fédérations continentales et du renforcement de l’O.N.U.) même avant que ne soit constitué un gouvernement mondial.
Le Fédéraliste
