XXVI année, 1984, Numéro 2, Page 120
Le Fédéralisme dans la société post-industrielle
FRANCESCO ROSSOL/LLO
L’un des maux les plus graves qui affligent le monde dans lequel nous vivons est la centralisation, c’est-à-dire la tendance à l’accumulation des ressources et des fonctions dans des aires « privilégiées ». Ces dernières assument un rôle dominant par rapport au reste du territoire qui est condamné à l’appauvrissement et réduit à une fonction subsidiaire et subordonnée.
On peut affirmer que, alors qu’au cours du XIXe siècle et dans les deux premiers tiers du XXe, les déséquilibres et les tensions qui constituaient le drame central de la dialectique politico-sociale dans la partie la plus avancée du monde étaient ceux qui opposaient, à l’intérieur de chaque État, région, ville et village, une classe à l’autre, aujourd’hui ces mêmes déséquilibres prennent une dimension territoriale car ils opposent, l’une à l’autre, différentes parties du territoire. Et l’augmentation incessante de l’interdépendance rend les conséquences de ces déséquilibres de plus en plus intolérables. La diffusion de l’information et le développement des moyens de communication de masse, permettant à ceux qui vivent dans les régions déshéritées du monde de recevoir les images de la prospérité et du mode de vie qui lui est assorti, nivellent les besoins et rendent de plus en plus douloureuse la conscience des pauvres de ne pas pouvoir les satisfaire. D’où la tendance des pauvres à se transférer dans les régions riches, mus par l’espoir, souvent illusoire, de changer radicalement leur mode de vie. C’est ainsi que les déséquilibres territoriaux s’accentuent, s’autoalimentent et prennent, dans certaines régions du monde, des proportions catastrophiques et apparemment irréversibles.
La ligne de division décisive dans le monde d’aujourd’hui est celle entre le Nord prospère et le Sud sous-développé. Mais le phénomène de la polarisation entre un centre riche, congestionné, animé par une vie fébrile, et une périphérie appauvrie et désolée est présent à tous les niveaux. L’Europe occidentale est caractérisée par une énorme concentration des ressources et des fonctions dans le triangle compris entre Paris, la Ruhr et Londres, alors que les franges méridionales, septentrionales et occidentales se voient de plus en plus vidées de toute vie, tant économique que culturelle. Au niveau national, dans des pays comme la France, la domination impérialiste de la capitale et de sa région réduit le reste du territoire à la condition d’une colonie interne. Au niveau régional, des villes comme Milan ou Naples, en faisant tache d’huile dans toutes les directions, attirent hommes, richesses et activités des centres plus petits de leurs régions, lesquels sont réduits à des dortoirs, privés de vie et dépouillés de leur identité. Et l’on doit ajouter que ce processus ne se limite pas au monde industrialisé. Au contraire, les exemples les plus désastreux de polarisation territoriale nous viennent de pays du tiers-monde, comme le Mexique ou le Nigéria.
Il est à remarquer que cette tendance produit des conséquences dramatiques aussi bien dans les aires qui sont apparemment favorisées par la polarisation que dans celles qui en sont appauvries. Les premières sont en effet caractérisées par la congestion, le gaspillage des ressources, la pollution, tout comme les secondes sont frappées par le sous-développement, le recul culturel, le dépeuplement et, dans le cas de la plus pauvre des périphéries, le dénommé quart-monde, par la famine. Il reste que dans les deux la vie est déshumanisée, le milieu est dégradé, les hommes perdent toute capacité d’adapter leur monde à leurs besoins.
La grande ville est le lieu dans lequel ces tensions et ces contradictions apparaissent à leur degré le plus aigu. Congestionnée dans ses quartiers centraux, dégradée à la périphérie, elle constitue le théâtre où une humanité déracinée vit une vie frénétique, dont elle ne perçoit plus le sens et qu’elle ne se sent plus en mesure de contrôler. Les maladies mentales, la diffusion de la drogue, la délinquance sont les produits d’un développement urbain qui a perdu tout contact avec les exigences les plus élémentaires de la vie humaine.
Cela constitue, avec la lutte pour la réalisation de la paix, le défi le plus important que le monde d’aujourd’hui – et l’Europe occidentale en particulier – doit affronter. Mais pour que la réponse à ce défi ait une possibilité de succès, il est nécessaire, avant toute chose, que l’on éclaircisse les conditions culturelles d’une quelconque inversion de tendance dans ce domaine.
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Le point de départ pour cette révision culturelle est la conscience du fait que le processus dévastateur de centralisation qui ébranle les bases mêmes de la civilisation urbaine en Occident et dans le reste du monde est à la fois la cause et le produit de la culture du nationalisme. La culture du nationalisme a accompagné la phase du processus d’industrialisation qui s’est développé pendant tout le XIXe siècle et pendant les deux premiers tiers du XXe et qui est maintenant en train de céder le pas, dans la partie du monde la plus industrialisée, à une phase nouvelle, celle qui est communément indiquée par le nom de révolution scientifique et technologique.
La culture du nationalisme a comme coordonnées principales l’uniformité et la division : uniformité à l’intérieur de la seule communauté à l’égard de laquelle les hommes sont tenus à un loyalisme inconditionnel, et division entre les communautés territoriales auxquelles se réfère le loyalisme inconditionnel des hommes qui vivent dans les différentes régions du monde. Ce n’est pas une culture de ce genre qui peut nous fournir les catégories pour penser un monde dans lequel, par hypothèse, l’homme aurait récupéré la capacité de gouverner rationnellement la vie des communautés dans lesquelles il vit et de contrôler son milieu physique et social de façon à le rendre compatible avec ses besoins les plus profonds.
Tout cela reste vrai, que la culture du nationalisme apparaisse sous sa forme traditionnelle ou qu’elle apparaisse sous le masque insidieux d’une forme particulière de régionalisme, lequel est aujourd’hui alimenté par la décadence de l’État national. Il faut même dire que ce type de régionalisme dénote un pas en arrière ultérieur, par rapport au nationalisme traditionnel, dans la mesure où, en appliquant la culture du nationalisme à des horizons plus réduits, il en reproduit tous les maux sans conserver les traces de sa grandeur historique.
Ce que l’on doit en vérité chercher à identifier, c’est une approche culturelle radicalement nouvelle, fondée sur le pluralisme et sur l’ouverture, et capable de rendre compte de la multiplicité latente de nos loyalismes – refoulée par la conscience collective, mais pas pour autant supprimée – et du caractère anachronique de la division du monde en nations souveraines.
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Pour donner quelques aperçus de ce que pourrait être la nature de cette approche, il peut être utile de se référer à l’analyse du géographe allemand Walther Christaller relative aux facteurs qui influencent la distribution des établissements humains sur le territoire dans un contexte culturel comme le contexte européen. D’après Christaller, chaque homme appartient naturellement, par rapport à l’acquisition des biens et services nécessaires ou utiles pour sa survie et pour son bien-être, à une série de zones d’influence de différentes étendues, qui vont du quartier, dans lequel les femmes font leur marché, les enfants vont à l’école et où, en général, sont satisfaits les besoins les plus quotidiens et élémentaires, à des espaces de dimension croissante, dans le cadre desquels sont fournis des services de plus en plus complexes et spécialisés (alors qu’une école primaire, par exemple, dessert normalement une aire qui comprend quelques milliers de personnes, une université pourvoit aux besoins d’un territoire qui en comprend quelques centaines de milles et un institut de recherche postuniversitaire hautement spécialisé pourvoit aux besoins d’un territoire qui peut comprendre quelques millions de personnes).
A cette hiérarchie de services correspond une hiérarchie de lieux centraux (c’est-à-dire de points du territoire dans lesquels les « institutions » qui fournissent les services sont matériellement situées : villages, petites, moyennes et grandes villes). En l’absence de facteurs de dérangement, la maximisation de l’utilité des usagers tend à déterminer une distribution des lieux centraux en un territoire donné selon un schéma décentralisé, puisque des « institutions » nouvelles tendent spontanément à prendre place dans les points du territoire les moins efficacement desservis par celles qui existent déjà, c’est-à-dire essentiellement sur les lignes de démarcation entre les zones d’influence respectives.
C’est le schéma de distribution des lieux centraux sur le territoire fondé sur ce que Christaller appelle le « principe du marché » ou « de l’approvisionnement », qui se distingue du « principe de trafic » et du « principe de l’administration », qui agissent lorsque l’action spontanée de la demande et de l’offre est altérée par la présence d’axes de trafic particulièrement chargés – le long desquels tend à s’aligner un nombre particulièrement élevé de lieux centraux – ou par l’action centralisatrice du pouvoir politique.
Avant que la révolution industrielle ne manifeste ses effets, beaucoup de régions européennes présentaient une structure équilibrée et décentralisée, qui correspondait de façon surprenante au modèle de Christaller fondé sur le principe du marché. Et quelques-unes l’ont conservée jusqu’à aujourd’hui (comme la Toscane ou l’Allemagne du Sud). Mais dans la plus grande partie des cas, le processus d’industrialisation a bouleversé les équilibres préexistants, en déclenchant le désastreux développement qui a conduit le paysage urbain qui, aujourd’hui, constitue l’horizon quotidien où tant d’Européens sont contraints de vivre, à prendre sa forme actuelle.
Essayons maintenant de déterminer sommairement quels ont été les liens directs ou indirects entre la révolution industrielle et la structure urbaine et territoriale dans l’Europe d’aujourd’hui.
L’interdépendance croissante entre les différents secteurs de l’industrie d’une part, et entre l’industrie dans son ensemble et les Secteurs bancaires, d’assurance, administratifs et professionnels d’autre part, a, au cours du XIXe siècle et pendant les deux premiers tiers du XXe, poussé ces fonctions à chercher la contiguïté spatiale afin de maximiser le rendement économique. D’un autre côté, la mobilité accrue des personnes due à la révolution des transports donnait aux travailleurs et aux clients la possibilité de couvrir de longues distances pour parvenir sur leur lieu de travail ou pour se procurer les services dont ils avaient besoin tandis que, précédemment, capitaux et services étaient contraints de se déplacer en direction dé leurs lieux de résidence. C’est ainsi que la croissance des villes les plus grandes et l’encombrement des régions les plus favorablement situées furent fortement accélérés. L’État national, quant à lui, produit lui-même de la révolution industrielle, loin de s’opposer à cette tendance, lui a au contraire donné une implantation ultérieure puisque le mouvement spontané à la centralisation des fonctions faisait le jeu du pouvoir central, dans sa permanente préoccupation de contrôler, du point de vue administratif et militaire, tout le territoire à partir de la capitale, avec le minimum d’effort et d’emploi de ressources. Ainsi, pour ne citer que l’exemple le plus évident, le plan du réseau ferroviaire et routier n’a jamais été conçu par les gouvernements nationaux dans la perspective de permettre aux hommes et aux ressources de circuler librement dans toutes les directions dans le territoire de l’Etat, mais toujours dans celle de favoriser le plus possible l’accès des hommes, des marchandises et des services à la capitale et à quelques autres grandes villes, conduisant ainsi à l’isolement réciproque des régions périphériques. De cette façon, beaucoup de cadres naturels d’interaction de la vie des hommes, qui avaient donné à la société médiévale, malgré toute sa pauvreté et son arriération, la variété qui lui fut propre, et qui constituaient les points de repère articulés pour la définition de l’identité de l’homme du Moyen-Age du quartier aux autres aires de plus grande extension (qui ont reçu des noms différents selon les différentes expériences historiques) furent détruits et la vie de grandes quantités d’hommes contrainte à s’écouler dans des circuits d’une étendue non naturelle. C’est de là que proviennent les phénomènes de « navette » entre ville et périphérie, de substitution progressive des magasins de quartier dont l’importance pour la conservation d’un sain tissu urbain est essentielle par des supermarchés et des centres commerciaux isolés du reste de la ville, des gigantesques migrations vers les centres de villégiature pendant les week-ends, etc. Disparaît ainsi la vie communautaire qui est à la base de l’autonomie. La crise du rapport entre ville et campagne s’approfondit, puisque l’agriculture est touchée par cette tendance, aussi bien dans les régions centrales – où elle est de plus en plus éloignée des villes à cause de l’avancée de l’urbanisation – que dans les régions périphériques, où elle est de plus en plus appauvrie par le manque de capitaux dû à la perte de vitalité des centres urbains de la région. Le lien entre l’ homme et la nature est partout coupé.
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Cependant le caractère monstrueux de la vie urbaine qui est aujourd’hui le lot d’une si grande partie de l’humanité est peut-être un signe du fait que le processus va bientôt connaître un tournant. La révolution scientifique et technologique permet d’imaginer un monde différent. Et, en même temps, la crise de l’Etat national, qui a pris désormais une dimension nettement visible en Europe occidentale, offre aux hommes la possibilité de dépasser l’obstacle politique le plus difficile qui s’oppose à un renversement de tendance. Le nouveau mode de production peut transformer radicalement le caractère de la distribution des ressources et des fonctions sur le territoire, permettant de cette façon aux hommes de retrouver une qualité de vie urbaine qui semble aujourd’hui perdue. Rappelons brièvement quelques-unes des conséquences les plus probables de l’introduction des innovations technologiques qui sont le contenu de la révolution scientifique.
a) La révolution scientifique déplace l’accent de la production de biens à la production de services, en particulier des services dénommés « quaternaires », c’est-à-dire connectés à la culture et à la recherche scientifique. Ainsi, le nouveau mode de production valorise-t-il le rôle de l’intelligence humaine et de la responsabilité individuelle comme facteurs de production, au détriment, en perspective, des processus de production à capitalisation élevée, ouvrant de cette façon la voie à des possibilités tout à fait nouvelles en ce qui concerne la décentralisation des installations.
b) La robotisation tend à rendre obsolète le rôle actuel de l’ouvrier. Nous sommes désormais en présence d’une inversion de la tendance à l’accentuation de la division du travail à l’intérieur de l’usine et parmi les différents secteurs de production. Un petit nombre de techniciens hautement spécialisés contrôlent des processus qui, avant l’introduction des nouvelles technologies, demandaient le travail répétitif de milliers de préposés. La concentration de grandes masses de travailleurs dans le même lieu de travail devient de moins en moins nécessaire.
c) L’informatique rend inutile une division accentuée du travail dans les fonctions du type de celles des employés de bureau, les opérations répétitives étant confiées désormais aux machines et le rôle du sens de la responsabilité et de la vision d’ensemble étant rehaussé. Outre cela, l’usage des terminaux rend possible l’échange instantané des informations, libérant beaucoup de fonctions de la nécessité de la proximité physique. C’est ainsi que, même dans les secteurs des services administratifs, bancaires, d’assurance, professionnels, etc., la nécessité de concentrer beaucoup d’hommes et de fonctions dans les mêmes lieux tend à disparaître.
d) L’augmentation du niveau moyen du bien-être et de la culture, qui est à la fois la cause et la conséquence de l’introduction des nouvelles techniques, fait qu’il est possible de fournir beaucoup de services dans des conditions d’efficacité (mesurable ou non en termes économiques) dans des limites spatiales de plus en plus restreintes (quelques dizaines d’années auparavant, par exemple, pour faire vivre une université, une aire comprenant quelques millions d’habitants était nécessaire, alors qu’aujourd’hui une aire qui en comprend deux centaines de mille est largement suffisante ; et l’on peut dire la même chose de la plus grande partie des autres services).
On peut ainsi estimer que se manifestent à nouveau, au moins en Europe occidentale, les conditions nécessaires pour une distribution décentralisée des établissements urbains sur le territoire, conformément au modèle de Christaller. Et le nouveau mode de production rend même concevable le dépassement du modèle de Christaller, en supprimant n’importe quelle hiérarchie des lieux centraux. C’est ainsi que nous pouvons entrevoir une situation dans laquelle tout citoyen pourra avoir accès à des services de la même qualité et quantité, quel que soit son lieu de résidence, et dans laquelle toute différence entre centre et périphérie, ville et campagne sera effacée.
Tout cela ne comporterait pas, évidemment, l’élimination de toute hiérarchie entre les différentes catégories de services, en fonction de leur degré de spécialisation, et donc de l’ampleur de leur aire d’influence. Mais, dans cette perspective, on peut concevoir une situation dans laquelle : a) avec le temps, ces mêmes services soient fournis par un nombre croissant d’« institutions » plus petites, qui pourraient de cette façon être réparties sur le territoire et rapprochées des usagers ; b) quelques « institutions » complexes, comme les universités, soient divisées en secteurs qui la composent (facultés, départements) et que ces derniers soient répartis entre de nombreux lieux centraux du territoire ; c) les « institutions » indivisibles du même ordre de spécialisation ne soient pas toutes concentrées dans le chef-lieu de l’aire intéressée, mais soient dispersées sur tout le territoire (on pourrait parfaitement concevoir de cette façon que même les ministères qui constituent l’administration centrale d’un Etat soient placés dans différentes villes et reliés au moyen de terminaux, éliminant ainsi l’une des plus grandes causes de congestion dans les capitales).
Grâce à la révolution scientifique et technologique, l’idée de la cité-région commence ainsi à prendre une physionomie concrète. La centralisation devient une exigence de moins en moins importante pour les établissements humains, à la seule exception évidente du quartier qui constitue le cadre quotidien des rapports directs entre les hommes, et dans lequel il est naturel qu’ils vivent à proximité les uns des autres, se promènent et se rencontrent dans les rues et sur les places. En dehors de ce noyau, tous les habitants dé la région devraient être en mesure, grâce à un système rationnel de transports et de communications, de jouir, avec la même facilité, des services d’ordre supérieur offerts dans des quartiers différents des leurs, avec une perte de temps moindre.
C’est à cette condition seule que les avantages de la vie urbaine moderne – c’est-à-dire de la civilisation tout court – pourraient être rendus accessibles à tous sans pour autant devoir payer le coût de l’expansion tentaculaire des grandes villes – cause principale de la dégénérescence actuelle de la qualité de la vie – comblant ainsi le traditionnel écart culturel qui existe entre les habitants des métropoles et les provinciaux, entre la ville et la campagne.
L’impérialisme des capitales (d’État, régionales et provinciales) viendrait ainsi à cesser, tout comme finirait celui des centres des villes à l’égard des périphéries. Et avec cela même les gens retrouveraient le sentiment concret d’appartenir à toute une série de domaines spatiaux d’interaction de dimension croissante : du quartier au district, à la région, à la macro-région, à l’État, au continent et, enfin, au monde. Il est opportun de mettre en relief, encore une fois, le fait que la région du monde dans laquelle, avant toutes autres, ces nouvelles possibilités peuvent être exploitées est l’Europe occidentale. C’est seulement en Europe occidentale que nous trouvons en effet les conditions essentielles de possibilité d’une évolution dans le sens que l’on a indiqué, précisément : a) un stade de développement technologique suffisamment avancé, b) un réseau urbain reçu en héritage du passé qui, bien que partiellement déformé, comme on l’a vu, par la révolution industrielle et par l’action de l’Etat national, peut cependant encore faire fonction de base de départ pour une œuvre efficace de décentralisation et, c) la possibilité concrète de dépasser consciemment, à travers l’unification politique du continent, la structure de l’État national, c’est-à-dire le cadre institutionnel, grâce auquel la centralisation tend à se perpétuer.
Mais il faut également mettre en relief que, s’il est vrai que la nouvelle culture de la décentralisation est destinée à se manifester d’abord en Europe occidentale, il est aussi vrai qu’elle ira, comme toute les grandes révolutions émancipatrices, au-delà des frontières de l’Europe occidentale et qu’elle deviendra un exemple pour le reste du monde.
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Le rétablissement et l’enrichissement de la multiplicité originelle des domaines spatiaux d’interaction de la conduite humaine, rendus pensables par la perspective de la révolution scientifique et technologique, auraient par eux-mêmes pour valeur de restituer aux hommes la conscience de leur identité culturelle complexe. A la multiplicité des domaines spatiaux d’interaction correspond, en effet, une multiplicité de communautés de dimensions variables, se recoupant réciproquement et constituant les termes potentiels de référence de toute une échelle de loyalismes différenciés.
Il s’agit, comme il y a déjà été fait allusion, de ces loyalismes particulièrement oblitérés par l’idéologie monolithique du nationalisme, qui a dirigé subrepticement vers une seule communauté dominante (et artificielle) les sentiments d’appartenance détournés de leurs objets spirituels par l’action centralisatrice de la révolution industrielle et du pouvoir étatique.
Aujourd’hui, ils pourraient être récupérés, en restituant ainsi aux hommes leurs nombreuses patries perdues.
Il faut souligner avec énergie que le problème sur le tapis n’est pas celui de substituer un loyalisme exclusif par un autre. Il s’agit au contraire de reconnaître que les multiples appartenances naturelles des hommes ont la même dignité et qu’aucune d’elles n’a de raisons d’être plus importante que les autres.
Dans la crise actuelle de l’État national, quelques mouvements politiques et plusieurs savants croient avoir découvert, sous l’écran de la communauté nationale « artificielle », des communautés « naturelles », le plus souvent de dimension moindre, s’appuyant sur une base ethnique réelle, avec un langage naturel commun, des traditions communes et parfois (dans quelques-unes des théories les moins prudentes, qui se placent au seuil du racisme), même unies par un lien de sang, identifié par la prédominance statistique de l’un ou de l’autre groupe sanguin. La vérité c’est qu’aucun de ces critères ne peut être utilisé pour définir des regroupements humains clairement délimités.
Dans le monde entier, et avec une particulière évidence en Europe, les variations des langages naturels constituent généralement un continuum, qui rend hautement problématique d’avoir à tracer les limites de régions linguistiques définies. Exception faite pour un nombre limité de zones géographiques, où que nous tracions la ligne de division entre deux hypothétiques régions linguistiques, nous découvrons que les idiomes parlés aux extrémités opposées de chacune d’elles présentent des différences plus grandes, et de loin, que celles que présentent les idiomes parlés dans des lieux proches des deux côtés opposés de la ligne de partage ; et l’on peut tirer des conclusions analogues en observant les variations territoriales des coutumes, des paramètres anthropométriques, etc. Il existe évidemment des cas (rares d’ailleurs) dans lesquels on doit relever des frontières linguistiques (spécialement là où de grands obstacles naturels ou sociaux ont entravé les communications pendant de nombreux siècles), même si ces « sauts » ne sont jamais aussi nets qu’on le croit souvent, puisqu’il ne manque jamais de formes intermédiaires. Pourtant, il faut noter : a) que la présence de ce phénomène n’a rien à voir avec la prétention de diviser la totalité de la population européenne en une série d’ethnies ayant à peu près la même dimension, mais il pose plutôt le problème tout à fait différent de l’existence d’un nombre limité de minorités, là où la frontière linguistique ne coïncide plus avec la frontière politique ; b) et qu’aucune de ces minorités n’est pourtant monolithique, puisque chacune d’elles comprend en elle-même des sous-minorités et des zones de langues mixtes, ce qui oblige à ne pas oublier que le problème des minorités est un problème à plusieurs dimensions.
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Il semble dont permis d’affirmer que si, d’une part, la révolution scientifique et technologique est en train de créer des conditions rendant concevable, au moins en Europe, un plan de restructuration globale du territoire inspiré du modèle de Christaller, d’autre pan on ne voit pas d’arguments valables de nature ethnico-linguistique qui puissent affaiblir la crédibilité de cette perspective.
Mais, à ce niveau, l’action humaine doit intervenir. Nous ne devons pas oublier que la révolution scientifique crée seulement les conditions de possibilité d’un renversement de la tendance à la centralisation. Comme chaque instrument technique, les nouvelles, les énormes possibilités qu’elle met à la disposition des hommes peuvent être utilisées par ces derniers pour le bien ou pour le mal. Les nouvelles technologies (l’informatique, l’atome et les nouvelles sources d’énergie, l’ingénierie génétique, etc.), si elles sont utilisées comme instruments de pouvoir au lieu de l’être comme instruments d’émancipation, pourraient accélérer le trend vers la centralisation au lieu de la renverser, en en augmentant les effets destructifs jusqu’à un niveau jamais atteint.
La révolution scientifique met donc l’humanité – spécialement en Europe occidentale – face à un défi décisif : celui d’adapter les instruments de l’action politique et les canaux pour la formation et l’expression de la volonté politique aux nouvelles possibilités offertes par le développement de la technologie pour pouvoir en faire les instruments d’une transformation révolutionnaire de la qualité de la vie.
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Ce qui est en jeu, c’est la planification. Le terme demande pourtant une série de précisions. Il doit s’agir avant tout d’une planification globale. Dans notre contexte, planification signifie capacité des hommes à prendre en main leur destin. Et c’est pourquoi elle ne peut être limitée à des secteurs individuels de la vie sociale, en laissant les autres en proie à l’anarchie ou alors confiés à des décisions qui ne seraient pas prises en accord avec le plan global. L’évolution actuelle du mode de production a approfondi à tel point l’interdépendance de l’action humaine qu’elle rend impossible l’individualisation de secteurs de la vie sociale et de types de décisions politiques jouissant d’un degré réel d’autonomie. D’autre part, la référence au territoire ne désigne pas non plus un type spécifique de planification en opposition à d’autres puisque le territoire ne représente que la dimension spatiale, dont l’importance devient toujours plus grande, de n’importe quel problème politique, que ce dernier concerne la politique industrielle, l’instruction publique, la défense, l’agriculture, la sécurité sociale ou les finances publiques.
La planification doit être en second lieu démocratique. Puisque son but général n’est pas une abstraite efficacité économique, mesurable en paramètres quantitatifs, mais l’amélioration de la qualité de la vie, la responsabilité de déterminer ses objectifs concrets ne peut être laissée aux techniciens et aux bureaucrates, mais doit être confiée, dans la mesure du possible, aux citoyens eux-mêmes, c’est-à-dire à ceux qui sont seuls aptes à juger de l’exactitude des décisions qui doivent répondre à leurs besoins.
Enfin, elle doit être articulée. En effet, s’il est vrai que l’instrument essentiel pour l’amélioration de la qualité de la vie est la décentralisation des ressources et des fonctions, l’absurdité de la prétention de réaliser cette décentralisation à travers un processus décisionnel centralisé apparaît de toute évidence. Cela signifie que la volonté collective des citoyens doit se former et s’exprimer dans les mêmes domaines spatiaux dans lesquels prennent forme les problèmes qu’il s’agit de résoudre : donc, en premier lieu, dans le cadre du quartier, celui dans lequel doit être organisée la vie en commun quotidienne des hommes et dans lequel 1’expression « qualité de la vie » reçoit sa signification la plus pleine.
Pour que la volonté démocratique puisse s’exprimer correctement et ne pas dégénérer en contrainte bureaucratique ou en concurrence destructive entre groupes de pression, il faut que les décisions soient confiées directement à ceux qui devront directement en expérimenter les effets. Cela signifie que la plus grande partie des décisions à travers lesquelles on doit réaliser le plan devront toujours être prises et exécutées au niveau territorial le plus bas, de façon à être les plus proches possible des espérances et des préoccupations de ceux auxquels elles sont destinées.
Mais il y a une considération à ce propos qu’il est essentiel de ne pas oublier. Le self-government dans des espaces territoriaux restreints peut devenir une réalité si, et seulement si, le milieu externe se trouve en un état d’équilibre relatif, c’est-à-dire si les problèmes de dimension plus vaste sont affrontés avec efficacité par des centres démocratiques de self-government ayant une compétence territoriale de même dimension. Et l’on doit noter que, par suite de la diminution des distances dans le monde d’aujourd’hui, et de l’interdépendance croissante de ses parties, beaucoup de ces problèmes prennent déjà, et prendront avec une évidence toujours plus grande dans le futur, une dimension mondiale. Il suffit d’évoquer le problème d’une répartition équitable au niveau mondial des ressources énergétiques – aujourd’hui contrôlées par un nombre restreint de gouvernements en régime d’oligopole – comme condition d’une planification nationale efficace, et donc régionale, etc.
La planification articulée doit donc se fonder sur des niveaux de self-government indépendants – à partir du quartier – et pourtant coordonnés à des niveaux supérieurs, jusqu’à atteindre le niveau mondial.
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Il s’agit maintenant de soumettre à un examen les conditions institutionnelles de la planification telle que nous l’avons définie. Il faut, en premier lieu, rappeler que l’indépendance et la coordination de différents. niveaux de gouvernement constituent, selon Wheare, les caractéristiques essentielles du fédéralisme. La solution du problème doit dont être cherchée dans le cadre de la problématique institutionnelle du fédéralisme. Cela ne signifie pourtant pas que le modèle institutionnel fédéraliste doive être repris tel quel, par rapport à l’expérience des fédérations actuellement existantes. Au contraire, cette expérience doit être profondément reconsidérée. Essayons ici d’indiquer les caractères de nouveauté les plus importants que le « fédéralisme post-industriel » devrait présenter.
1) Un État fédéral post-industriel devrait s’articuler en plusieurs niveaux de gouvernement au lieu des deux seuls niveaux classiques présents dans la tradition américaine (the nation and the states). Il est impossible, de ce point de vue, de tenter de définir les critères sur la base desquels on devrait déterminer le nombre optimal des niveaux de gouvernement et de tracer les limites des territoires respectifs. Non seulement cela : il serait carrément impossible de déterminer des critères valables pour n’importe quelle région du monde. N’importe quelle tentative de ce genre demanderait des recherches soigneuses sur le terrain, mais ce que l’on peut considérer comme acquis c’est que les niveaux doivent être plus de deux, à commencer par le quartier, pour arriver à travers un certain nombre de niveaux intermédiaires (parmi lesquels on peut citer, à simple titre d’exemple, le district, la région, la macro-région, l’État, le continent), au niveau mondial.
2) Le critère traditionnel, sur la base duquel, dans les fédérations actuellement existantes, les compétences sont divisées entre les différents niveaux de gouvernement par matière, est incompatible avec les exigences de la planification globale, qui demande que chaque niveau de gouvernement soit compétent dans toutes les matières dans les limites de son propre territoire. Dans le fédéralisme post-industriel la division des compétences doit donc être définie exclusivement par territoire, c’est-à-dire en considérant la dimension territoriale des problèmes à affronter (ce qui ne compromet aucunement la validité du principe de subsidiarité).
3) Le territoire sur lequel un gouvernement d’un certain niveau exerce sa juridiction ne doit pas nécessairement être entièrement contenu dans le territoire sur lequel un gouvernement de niveau immédiatement supérieur exerce la sienne, mais peut entrecouper deux ou plusieurs (on peut voir facilement, par exemple, l’importance que pourrait avoir en Europe la création d’une macro-région rhénane, qui comprendrait une partie des territoire de la Suisse, de la France, de l’Allemagne et des Pays-Bas). Une solution institutionnelle de ce genre serait conforme au modèle de Christaller, selon lequel les sphères d’influence des services d’un ordre déterminé de complexité recoupent toujours celles de l’ordre de complexité immédiatement supérieur, puisque les nouvelles fonctions tendent à s’installer en marge des sphères d’influence des lieux centraux existants, c’est-à-dire dans les points du territoire le moins efficacement servis par ces derniers. Notons en plus que, dans n’importe quel cadre spatial tant soit peu isolé de l’extérieur par son encadrement institutionnel, les forces du marché tendent à pousser les fonctions vers son centre géographique qui constitue le point naturel de rencontre de tous les itinéraires ; tandis qu’une structure institutionnelle qui promouvrait la formation d’espaces d’interdépendance se recoupant créerait un contrepoids efficace face à n’importe quelle tendance à la centralisation.
4) Puisque le but essentiel de la planification est celui de rendre la vie plus humaine, et que pour cette raison elle doit avoir son origine là où la vie est réellement vécue, c’est-à-dire dans le quartier – alors que les autres niveaux de gouvernement ont la fonction principale de garantir les conditions externes de l’indépendance du niveau le plus bas – le système électoral, c’est-à-dire le mécanisme à travers lequel s’exprime la volonté générale, prend une importance primordiale. Ce système doit être pensé en fonction de l’objectif d’assurer qu’un unique fil relie tous les niveaux de self-government, de façon à ce que les décisions ayant des implications territoriales plus vastes soient prises dans la perspective de coordonner entre elles celles qui sont prises dans les cadres territoriaux plus restreints. Il s’agit, en d’autres termes, de faire en sorte que la volonté générale remonte, pour ainsi dire, l’échelle entière des différents niveaux de gouvernement, depuis la base jusqu’au sommet, de façon que ceux qui en sont les interprètes, c’est-à-dire les représentants du peuple, soient à chaque moment conscients que les décisions qu’ils sont appelés à prendre ne sont que les articulations d’un unique programme général, dont le but est l’amélioration de la qualité de la vie des citoyens dans la réalité concrète de leur milieu urbain.
C’est justement dans cette perspective qu’Albertini a proposé un schéma de système électoral, dit « en cascade », sur la base duquel les organes législatifs des différents niveaux devraient être élus dans un ordre temporel fixe, qui commence avec le quartier et finit avec le niveau territorialement le plus étendu, et sur la base d’un calendrier précis tel que les problèmes discutés lors de la campagne de chaque élection soient, dans un certain sens, la résultante de la confrontation entre ceux qui ont été précédemment débattus lors des campagnes électorales du niveau inférieur.
5) Le bicaméralisme fédéral (une Chambre basse élue par la population de la fédération entière sur la base du principe « one man one vote » et une Chambre haute dans laquelle sont représentées paritairement les unités dans lesquelles la fédération s’articule) ne doit pas être une prérogative uniquement du niveau général, comme cela se produit dans les fédérations traditionnelles, mais doit être élargi à tous les niveaux (à l’exception évidente du plus bas, qui ne s’articule pas en unités de niveau inférieur). De cette façon, il serait possible de s’opposer à la tendance qu’ont les déséquilibres territoriaux à devenir cumulatifs, tendance due au plus grand poids électoral des aires dans lesquelles la population tend à se concentrer : le poids plus que proportionnel attribué en effet dans la Chambre haute aux intérêts des régions désavantagées, constituerait un mécanisme efficace pour rétablir l’équilibre.
6) Les considérations qui précèdent sont applicables également pour la détermination de la structure de l’exécutif. Puisque la planification dans un État post-industriel doit devenir, par hypothèse, l’activité de gouvernement dominante, et puisqu’elle demande une étroite coordination entre l’action du législatif et celle de l’exécutif, on doit en conclure qu’elle est incompatible avec un mode de sélection de l’exécutif – comme le système présidentiel aux États-Unis – qui lui attribuerait une base électorale différente de celle du législatif. Il est bien connu, en effet, que le système américain est à l’origine de conflits fréquents entre les deux pouvoirs, ce qui ne favoriserait pas du tout un déroulement aisé d’un processus rationnel de planification. En outre, il ne faut pas oublier que l’élection directe du chef de l’exécutif met au premier plan, aussi bien pendant la campagne électorale qu’au cours de l’exercice du pouvoir, le facteur de la personnalité au détriment d’une confrontation réfléchie sur les problèmes à affronter et sur les politiques à mener, ce qui est donc aussi pour cette raison rarement compatible avec les exigences d’une planification démocratique.
7) Une caractéristique ultérieure importante dont la nécessité est suggérée par le rôle attribué à la planification dans le fédéralisme postindustriel concerne la politique fiscale et le contrôle de la monnaie. Ces derniers sont, en effet, deux des instruments les plus efficaces au moyen desquels le pouvoir central – dans tous les systèmes fédéraux existant actuellement – a acquis une position de suprématie sur les Etats membres. Et il ne faut pas oublier que le problème consistant à rendre disponibles des ressources à travers le prélèvement fiscal coïncide avec celui du financement du plan. Une planification articulée serait donc une pure fiction si les moyens nécessaires pour son financement devaient être trouvés à travers des canaux centralisés, ou, de toute façon, par des organismes différents de ceux auxquels incombe le devoir de les employer. Pour cela un cadre institutionnel adéquat aux exigences du fédéralisme post-industriel devrait prévoir des mécanismes particuliers permettant à tous les niveaux de gouvernement de participer, sur un plan d’égalité, à la prise des décisions de caractère fiscal et de celles ayant trait au contrôle de la monnaie.
8) La dernière caractéristique de notre modèle fédéral qui mérite d’être mentionnée concerne l’extension de la sphère de la constitutionnalité pour lui faire englober les lignes fondamentales du plan. Le plan, en effet, trace le cadre général par rapport auquel on doit orienter les choix, aussi bien des institutions publiques que des particuliers. Maintenant, si le plan doit pouvoir jouer réellement son rôle, il ne peut être à la merci de majorités parlementaires changeantes, mais il doit, en un certain sens, devenir partie intégrante de la constitution. Cette conclusion comporte des conséquences, aussi bien en ce qui concerne la procédure à travers laquelle le plan doit être élaboré et modifié par les organes législatifs des différents niveaux – une procédure qui doit être plus rigide que celle en usage pour la législation normale – qu’en ce qui concerne la compétence du pouvoir judiciaire à contrôler sa réalisation et sa compatibilité avec la législation ordinaire.
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Il reste à souligner, en conclusion, que ces rapides aperçus sur la structure institutionnelle du fédéralisme post-industriel ne se proposent pas de fournir une recette définitive en vue d’une réforme à faire hic et nunc. Quelques-unes des indications contenues dans cet écrit présupposent même, pour pouvoir être appliquées effectivement, la pleine réalisation qui ne peut se produire qu’au niveau mondial, du principe fondamental du fédéralisme : le dépassement de la souveraineté nationale. Toutes, quoi qu’il en soit, demandent un examen ultérieur et plus approfondi.
Mais la phase fédéraliste de l’ histoire mondiale a commencé désormais, et il est important de disposer d’un modèle, quoique schématique, de ce que pourra être l’aménagement institutionnel au niveau planétaire au terme du chemin pour orienter nos pas dans la marche d’approche.
L’attention des fédéralistes doit être attirée en tout cas sur le fait que le fédéralisme est une théorie en devenir, et que sa grande tradition de pensée, loin de constituer un corpus cristallisé – comme cela arrive aux idées qui ont déjà épuisé leur fonction historique demande un effort constant de révision et de contrôle critique si l’on veut faire de lui un instrument capable de donner une réponse au défi de la société post-industrielle naissante.
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