XXIX année, 1987, Numéro 3, Page 198
Fédéralisme allemand
contre unification européenne ?
CLAUS SCHÖNDUBE
Hans Kelsen, le professeur de droit public et philosophe de droit autrichien bien connu, qui participa en 1920 à l’élaboration de la constitution de la République autrichienne, nous permet aujourd’hui encore de comprendre par ses définitions maints concepts et problèmes posés actuellement par l’unification européenne, même s’il les utilisa dans un contexte complètement différent et dans une autre perspective. C’est ainsi qu’il récusa par exemple avec force l’adoption du mot « intégration » par la science politique, comme l’avait proposé le juriste allemand Rudolf Smend dans les années 20. Smend était parvenu dans ses travaux à la conviction que l’Etat ne peut pas être pris comme entité immuable, mais comme un ensemble de manifestations vitales, d’innovations et de perfectionnements permanents, à tel point que l’idée d’intégration devait être considérée comme l’élément fondamental de la vie des Etats.[1] Kelsen répliqua avec force. Si Smend prétend, écrivit-il, que le processus d’intégration est une association unificatrice, ce n’est pas seulement un pléonasme (car toute unification est une association et toute association une unification), mais en plus cette constatation n’est pas originale, car tout Etat est — que l’on prenne seulement le mot allemand pour « intégration » — l’institution d’un lien, un pacte d’union entre des hommes. De toute façon on ne peut pas en dire moins à propos de l’Etat. Kelsen concluait en reprenant : « Seul le mot étranger masque la banalité parfaitement insignifiante de la phrase ».[2]
On trouve également chez Kelsen l’appréhension d’un autre problème. Lorsqu’il réfléchissait en 1927, sur la forme constitutionnelle à donner à l’union de l’Autriche et de l’Allemagne, souhaitée alors, il publia un article dans la Zeitschrift für öffentliches Recht sur le problème de la création de « l’Etat fédéral à trois niveaux ». Kelsen en arriva à la conclusion que, dans l’hypothèse d’une annexion de l’Autriche à l’Etat allemand, le caractère fédéral de l’Autriche disparaîtrait ou serait pour le moins profondément modifié. Un Etat fédéral dans l’Etat fédéral signifie sur le plan de l’organisation technique une complication « sans issue ».[3]
C’est justement dans cette phase de « complication sans issue » qu’est entré le processus d’unification européenne — c’est à dire d’intégration européenne — en Allemagne fédérale avec la ratification de l’Acte unique européen. Les Länder, dont les gouvernements composent le Bundesrat, c’est à dire la deuxième chambre du parlement allemand, ont fait valoir leurs réserves. Ils ont exigé du gouvernement fédéral une participation plus étroite aux résolutions arrêtées dans le cadre de la Communauté européenne et leur approbation préalable de même que leur participation à celles qui mettent en cause la compétence des Länder. Ils ont exigé par ailleurs une modification de l’article 24 de la Constitution qui réglemente le transfert du droit d’arrêter les décisions en dernier ressort à des institutions où se trouvent des représentants de tous les deux niveaux de l’Etat.[4]
Le développement de la controverse.
Le problème de la participation des Länder à la construction de l’Europe unie n’est pas nouveau. Déjà lors de la création du Conseil de l’Europe, plus précisément lors de l’entrée de l’Allemagne fédérale un an plus tard, la question fut posée à maintes reprises de savoir si, au moins dans l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, il n’était pas possible d’admettre des députés des Länder, c’est à dire des parlements régionaux. Des questions semblables furent débattues lors de la création de la CECA et de la signature des Traités de Rome. En raison de la perte de compétences des Länder au profit du gouvernement et du Parlement fédéraux (ce dont on reparlera plus loin) et du transfert de compétences nationales aux organes de la Communauté européenne ou de l’exercice de fait de compétences jusque là nationales par ces derniers, dus au développement de politiques communautaires qui relevaient jusque là des Länder, des débats, des discussions et de premiers accords sur la participation des Länder au processus de formation de la volonté politique de la Communauté furent continuellement à l’ordre du jour. Le Ministerpräsident de Hesse, Holger Börner, a résumé l’évolution du débat dans ses grandes lignes, lors de son discours inaugural comme président du Bundesrat. Le Bundesrat en tant qu’organe, ainsi que les Länder, ont reconnu de bonne heure les rapports qui existent entre la progression du processus d’unification européenne et le système fédératif d’Allemagne fédérale. Déjà lors de la ratification du Traité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1951, le Ministerpräsident du Land Nordrhein Westfalen de l’époque, Arnold, signalait le danger que couraient les Länder d’être exclus de la participation aux décisions arrêtées au niveau européen et « d’être ramenés à de simples entités administratives ». Lors de l’approbation du traité de la CECA, c’était « la compétence fondamentale du Bundesrat en tant qu’organe législatif » qui était essentiellement touchée.
A l’époque, dans sa prise de position sur la proposition du gouvernement fédéral, le Bundesrat exigea que l’on garantisse, par une loi et avant la ratification, sa participation au processus de formation de la volonté politique des représentants allemands dans le cadre du plan Schuman. Cependant le souhait de voir garantis par la loi les droits de participation du Bundesrat et par là des Länder à la formation de la volonté politique du gouvernement fédéral n’aboutit finalement pas.
Ce n’est qu’en relation avec la ratification des Traités de Rome que fut obtenu que les droits de participation du Bundesrat soient ancrés dans la loi. A vrai dire la demande première du Bundesrat, d’après laquelle les instructions aux représentants de l’Allemagne fédérale au Conseil des Communautés ne pouvaient être transmises qu’après consultation préalable du Bundesrat ne fut pas satisfaite. Cependant l’article 2 de la loi de ratification du 27 juillet 1957 stipule que le gouvernement fédéral est tenu d’informer en permanence le Bundestag et le Bundesrat des élaborations en cours au sein du Conseil des Communautés.
Pour autant qu’une résolution du Conseil rende nécessaire la promulgation de lois intra-allemandes ou bien que du droit valable immédiatement en Allemagne Fédérale soit édicté, l’information doit en être donnée avant que le Conseil n’arrête la résolution. Pour des raisons d’organisation le Bundesrat décida alors cette même année 1957 la mise en place d’une commission extraordinaire « Marché commun et zone de libre échange », transformée plus tard en commission des « Questions des communautés européennes ».
Le Bundesrat a engagé toutes ses forces dans la tâche d’influencer les consultations de Bruxelles par des prises de position exhaustives. Depuis 1957 il a traité environ 9400 projets de loi d’initiative communautaire. C’est dire de quel poids pèse déjà la Communauté.
Mais par delà le Bundesrat, les Länder ont entrepris des efforts pour être intégrés de façon appropriée dans le processus de la formation de la volonté politique européenne : par la création de postes d’observateurs des Länder auprès des Communautés européennes, grâce à l’accord conclu en 1979 entre le Chancelier fédéral et le Président de la Conférence des Présidents des Conseils des Länder pour la participation de ces derniers au débat sur certains projets de la CEE.
Les observateurs des Länder sont tenus de communiquer à ces derniers suffisamment tôt les informations pour leur permettre de prendre position vis à vis des décisions que la CEE est en train d’élaborer.
L’accord de 1979 ménage aux Länder la possibilité de faire valoir devant le gouvernement fédéral leur point de vue de façon circonstanciée et exhaustive, chaque fois que des projets de la CEE mettent en jeu, en totalité ou en partie, la compétence législative exclusive des Länder. Il incombe à la Fédération la tâche de parvenir à une entente avec les Länder et de faire prendre en compte leur point de vue, voire de l’imposer, dans la mesure du possible, au cours des négociations.[5]
Le problème de l’amoindrissement des compétences des Länder et du développement de la politique communautaire a pris de plus en plus d’importance ces dernières années, tout particulièrement en raison du développement de la politique régionale et sociale, de même que de celle de l’environnement et de la politique de concurrence, où le droit des Länder à prendre des mesures d’incitation économique et de politique sociale a été fortement concurrencé par les décrets de la CEE. L’administration des Länder s’est vue de plus en plus confrontée à des décrets de la CEE, qu’elle devait mettre en application, sans que les Länder puissent intervenir sur leur élaboration et leur développement. C’est pourquoi on a vu se former ces dernières années un défilé des régions à Bruxelles, tout d’abord sous la forme de visites de hauts fonctionnaires et de ministres des Länder, qui aboutit finalement à ce que tous les Länder ouvrent à Bruxelles des bureaux d’information, plus précisément de contacts, pour y être directement représentés.[6]
Mais le problème surgit dans toute son acuité au centre du débat du Bundesrat à propos du projet de Traité du Parlement européen sur la création de l’Union européenne et sur l’Acte unique européen.
Le 31 janvier 1986, le Bundesrat arrêta sa résolution en réponse à celle du Parlement européen sur le projet de Traité pour la constitution de l’Union européenne ; il y réaffirmait le principe de l’unification de l’Europe comme « la mission historique des peuples européens »[7] et confirmait l’objectif de l’Union européenne. Dans la partie de la résolution consacrée aux principes, le Bundesrat saluait l’initiative du Parlement, regrettait la stagnation de la Communauté et réclamait avec insistance une réforme des procédures de décision. Il exigeait dans la même résolution une structure fédérale pour l’Union européenne, reconnaissait la possibilité d’une « intégration à deux vitesses », et soutenait la position de principe du Parlement européen qui réclame une réforme des organes de la Communauté. Il est dit plus loin dans la résolution : « A ce propos doit être ménagé au Parlement européen le droit de participer à part égale à l’élaboration de la législation. Les décisions du conseil doivent en règle générale être prises à la majorité ».[8] Ainsi, tandis que par rapport aux principes le Bundesrat conforte largement la demande du Parlement européen et considère le projet de Traité comme base valable pour la poursuite de la discussion, il exprime cependant de fortes réserves à l’égard du transfert de compétences à l’Union européenne rendu possible par le projet du Parlement. Sur cette question le Bundesrat s’exprime, comme suit, dans la résolution adoptée à l’unanimité (c’est à dire aussi avec les voix des Länder CDU, parti du gouvernement) : « L’Union européenne doit avoir une structure fédérale. Elle doit garantir la position constitutionnelle des Länder d’Allemagne fédérale, de même que la diversité traditionnelle et les droits des régions comme composante garantie d’un ordre étatique européen. Le droit des communes à s’administrer elles-mêmes doit être respecté. Les instances centrales de décision ne doivent recevoir des compétences que pour des secteurs dont le transfert au niveau européen est absolument indispensable à la réalisation de l’Union politique, et pour des problèmes qui ne peuvent être réglés de façon cohérente et efficace qu’au niveau de la Communauté, ou encore de l’Union. Par ailleurs les Etats membres et leurs régions doivent rester compétents pour les affaires qui les concernent d’après le principe de subsidiarité. Les compétences de l’Union européenne et des Etats membres, ou encore de leurs régions, doivent être délimitées sans équivoque.
Il faut tenir compte de la structure fédérale de certains Etats membres, et il faut surtout que la sphère fondamentale de pouvoir étatique souverain, attribuée aux Länder de l’Allemagne fédérale leur soit conservée avec des compétences clairement définies. Il doit leur être par ailleurs accordé un large droit de participation aux décisions de l’Union conformément à leur importance à l’intérieur de la structure d’Etat de l’Allemagne fédérale ».[9]
Dans la partie spéciale de la résolution le Bundesrat émet de vives critiques au projet du Parlement européen. Il dénonce notamment la sphère de compétence de l’Union, qui à son avis accuse une forte tendance au centralisme et qui permet de retirer aux Etats membres des compétences dans presque tous les domaines. Dans la mesure où le projet de Traité formule en fait des compétences pour l’Union dans presque tous les domaines (au moins dans les titres), les Länder redoutent l’amoindrissement de leur garantie d’existence constitutionnelle, telle qu’elle est définie au paragraphe 3 de l’article 79 de la « Loi fondamentale ».[10]
C’est surtout dans les secteurs de la formation, de la science et de la recherche que les Länder craignent pour leurs compétences, de même que dans ceux de la politique sociale, de la santé et de la protection des consommateurs. « Sous l’angle de la subsidiarité, conclut la résolution, il n’est pas acceptable de porter au niveau de l’Union européenne des tâches qui en Allemagne fédérale ne relèvent même pas de la Fédération ».[11]
Le Bundesrat relève que, d’après le projet du Parlement européen, les organes de l’Union sont précisément invités à épuiser les possibilités de leur droit législatif et à élargir de plus en plus leur champ de compétences. D’autres réserves sont émises en ce qui concerne la compétence administrative, les finances (pour lesquelles il n’y a pas de limites vers le haut) et les critères de délimitation des compétences. Enfin le Bundesrat critique le rapport inégal entre le nombre des électeurs et des élus prévu par les lois électorales des différents Etats pour le Parlement européen, ce qui remet en cause le principe de l’égalité des voix.
Les réserves émises ici sont ensuite concrétisées dans la prise de position sur l’Acte unique européen, que le Bundesrat a arrêtée le 16 mai 1986. Ici aussi il salue cet Acte « comme une avancée adaptée sur la voie du développement progressif de la Communauté européenne vers une Union économique et monétaire et, à plus long terme, vers la création d’une Union européenne ».[12] Il voit cependant dans cet Acte une nouvelle ingérence dans la structure de l’Allemagne fédérale, qui se manifeste aux dépens des Länder, « étant donné que de la sorte on intervient dans leurs sphères de souveraineté et dans leur pouvoir de participer à l’activité législative fédérale, laquelle est garantie par la Loi fondamentale. Jusqu’à présent aucun mécanisme efficace de compensation n’a été trouvé à l’intérieur de l’Etat. C’est pourquoi le Bundesrat estime urgent et nécessaire que soient améliorées ses possibilités de participation, à l’intérieur de la structure de l’Allemagne fédérale, au processus de formation des décisions de la Communauté européenne ».[13]
C’est pourquoi le Bundesrat proposa l’adoption d’un article 1a dans la loi réglementant la procédure d’approbation, dont voici la teneur :
1) Le gouvernement fédéral informe le Bundesrat, sous réserve de l’article 2 de la loi de ratification des Traités du 25 mars 1957 relatifs à la création de la Communauté économique européenne et de celle de la Communauté européenne de l’Energie atomique du 27 juillet 1957, de façon exhaustive et suffisamment tôt de tous les projets dans le cadre de la Communauté européenne, qui pourraient relever de l’intérêt des Länder.
2) Le gouvernement fédéral est tenu de demander l’avis du Bundesrat avant d’approuver des résolutions des Communautés européennes, sur des projets de la CEE, qui tombent, en totalité ou en partie, dans le champ de compétence législative exclusif des Länder ou qui concernent leurs intérêts essentiels.
3) Le gouvernement fédéral est tenu de prendre en compte cette prise de position lors des négociations. Pour des projets qui tombent, en totalité ou en partie, dans le champ de compétence législative exclusif des Länder, le gouvernement fédéral ne peut en déroger que pour des raisons contraignantes de politique extérieure et européenne. Dans les autres cas il doit tenir compte dans son appréciation des intérêts des Länder, représentés par le Bundesrat.
4) Dans le cas où le gouvernement fédéral déroge à la prise de position du Bundesrat, il est tenu de lui communiquer les raisons qui ont déterminé sa position.
5) Si l’avis du Bundesrat doit être requis, les représentants des Länder peuvent demander, sous réserve de la réglementation en vigueur, de participer aux négociations dans les instances de consultation de la Commission et du Conseil.
6) Les détails de la procédure d’information et de participation sont réglés par accord entre la Fédération et les Länder.[14]
Par ailleurs le Bundesrat exige que la participation future des Länder à la formation des décisions à l’intérieur de l’Etat ne soit pas arrêtée par la seule loi de ratification de l’Acte unique européen, mais, à l’avenir, dans la Constitution également, par modification de l’article 24 de la « Loi fondamentale », qui stipule que le transfert de pouvoirs souverains ne peut se faire sans l’approbation du Bundesrat, du moins quand il s’agit des droits souverains des Länder.
Plus loin dans le texte de la prise de position, le Bundesrat aborde des points particuliers de l’Acte, sur lesquels il émet une série de réserves. Il exprime des réserves essentiellement sur le transfert de pouvoirs d’exécution à la Commission (art. 1a de l’Acte), en ce qui concerne le régime des professions (art. 16, parag. 2), les hautes normes de protection en Allemagne fédérale (art. 18), les mesures pour le développement économique (art. 23), la politique de recherche et de formation (art. 24), la politique de l’environnement (art 25). Dans tous ces domaines le Bundesrat renvoie aux droits originels des Länder, qui ne peuvent être réduits qu’avec leur approbation et dans des cas nettement limités, où existe un véritable besoin d’action au niveau européen. Au total le Bundesrat exige que la politique communautaire soit orientée plus fortement sur des principes fédéraux et que soit réalisé le principe de subsidiarité.
Il fallut toutefois attendre le 12 novembre 1986 pour que le gouvernement fédéral formule ses contre-propositions à la prise de position du Bundesrat, de telle sorte que tout le processus de ratification de l’Acte dut être brusquement accéléré vers la fin de 1986. Entre temps, l’année entière fut occupée par un débat politique et juridique soutenu à propos du système fédératif en Allemagne fédérale et de son amoindrissement. Des réunions de spécialistes furent organisées et de hauts fonctionnaires des Länder, mais aussi des députés européens et des professeurs de droit public prirent la plume, pour justifier leurs positions respectives avant tout sur le plan juridique. Le doyen des politologues allemands lui-même, Theodor Eschenburg prit la plume, pour analyser et évaluer ce conflit constitutionnel dans l’hebdomadaire de renom Die Zeit.[15]
Dans la prise de position du gouvernement fédéral, celui-ci rappelle d’abord quelques principes de son action politique, ce en quoi il s’engage vis-à-vis des Länder à respecter les principes fédéraux, à veiller à ce qu’aucune nouvelle bureaucratie ne soit créée, à ce que soient pris en compte les résultats du processus d’élaboration des décisions à l’intérieur de l’Etat, à veiller à ce que le niveau de protection en Allemagne fédérale ne soit pas rabaissé par des réglementations de la Communauté européenne. Il confirme aussi que les droits de participation des Länder ne seront pas amoindris et que les mesures d’incitation économique régionale, la politique de la culture, de la recherche et de l’environnement resteront la tâche des Länder et que de nouvelles compétences ne seront éventuellement créées, que pour compléter et harmoniser des initiatives nationales.
Le gouvernement fédéral exprime son scepticisme sur la modification de l’article 24 de la « Loi fondamentale » (ce qui nécessite, à son avis, un examen approfondi) et surtout sur les éléments de l’article la en question, qui concerne la capacité même d’action du gouvernement fédéral en matière de politique extérieure. Cette prérogative, établit-il, doit être maintenue : « Le gouvernement fédéral ne peut être soumis aux directives d’un autre organe fédéral dans l’exercice de sa compétence en matière de politique étrangère ».[16]
Dans l’ensemble le gouvernement fédéral s’est déclaré d’accord avec un nouvel article 1a, avec toutefois quelques amendements importants. C’est ainsi qu’il se déclare disposé à élargir la représentation permanente de Bruxelles à d’autres fonctionnaires des Länder, pour améliorer l’information de ces derniers. Pour autant que des résolutions communautaires tombent, en totalité ou en partie, dans le champ de compétence des Länder, il s’engage à leur donner largement l’occasion de prendre position et se déclare disposé à prendre en considération cette prise de position. L’amendement décisif se trouve aux paragraphes 3 et 5 de la proposition des Länder. La prise de position du gouvernement fédéral est la suivante : « Le gouvernement fédéral prend en compte l’avis des Länder lors des négociations. Pour autant qu’une prise de position concerne les matières exclusives de la législation des Länder, le gouvernement fédéral ne peut en déroger qu’en considération de motifs inéluctables de politique extérieure et européenne. Par ailleurs il prend en compte dans son évaluation les intérêts des Länder présentés par le Bundesrat. « S’il est donné au Bundesrat l’occasion de prendre position, sous réserve des réglementations en vigueur, il convient, sur demande, de faire participer des représentants des Länder aux négociations dans les organes consultatifs de la Commission et du Conseil, dans la limite des possibilités du gouvernement fédéral ».
En outre le gouvernement fédéral s’engage à présenter rapidement un projet d’accord pour l’information des Länder.
Avec ces amendements, qui ont trouvé leur place dans le nouvel article 1a, le Bundestag vota le 4 décembre 1986 à l’unanimité moins 6 voix (celles des Verts), et le Bundesrat le 19 décembre 1986 à l’unanimité, la loi de ratification de l’Acte unique européen, ce par quoi le délai fixé pour la ratification était respecté de justesse.
Causes immédiates et motifs profonds de la controverse.
Avec la ratification de l’Acte unique par les deux chambres du Parlement allemand, la controverse était réglée dans un premier temps. Mais on peut être sûr qu’elle resurgira bientôt, surtout quand il s’agira d’exécuter les décrets de l’Acte. Car avec le compromis passé entre le gouvernement fédéral et les représentants des Länder au Bundesrat, les causes de la controverse ne sont pas éliminées, tout au plus sont-elles reportées. C’est pourquoi il convient de s’interroger sur ces causes.
L’une des raisons les plus importantes est la perte croissante d’autonomie des Länder depuis la création de la République fédérale, en raison de l’interdépendance croissante dans les secteurs technique, économique et politique et par le transfert de fonctions de souveraineté à des institutions internationales. Depuis l’entrée en vigueur de la « Loi fondamentale » (la constitution d’Allemagne fédérale) jusqu’en 1984, celle-ci a été modifiée 35 fois et ces modifications se sont développées à sens unique au profit de la Fédération. Les parlements régionaux ont perdu presque totalement leur rôle de législateur, ce qui renforça certes le Bundesrat, qui est par ailleurs un organe de la Fédération. Là où autrefois les Länder prononçaient leur propre droit, il y a aujourd’hui dans la plupart des cas une loi cadre fédérale, et même sur le plan des finances, la Fédération a aujourd’hui une position beaucoup plus forte, d’autant plus que les Länder n’ont pas opposé de grande résistance à la Fédération, quand il s’agissait d’exécuter des tâches financièrement lourdes. Depuis de nombreuses années on débat en fait de projets de réforme, qui prévoient la participation des Länder aux modifications de la Constitution, mais ils se heurtent à l’âpre résistance du Bundestag, qui ne veut rien céder de ses droits de plus en plus restreints (en partie aussi pour les mêmes raisons d’interdépendance).
Un exemple qui illustre bien ce processus est la situation actuelle et la discussion autour de la radio et de la télévision en Allemagne fédérale. Parmi les droits les plus importants des Länder compte (à côté de l’administration, car presque toutes les autorités de tutelle, qui exécutent les lois fédérales, sont des autorités régionales) la souveraineté dans le domaine de la culture et par là des médias. Mais au siècle des satellites cette « souveraineté » est bafouée et dépassée souverainement par les satellites qui émettent directement. Aucune loi sur les médias régionaux n’empêchera que de chaque point de la terre soit émises à destination de chaque point de la terre des émissions de télévision via satellite. C’est aussi l’une des raisons qui attire les Länder à Bruxelles, car ils reconnaissent que seule Bruxelles, c’est à dire l’Europe en tant qu’entité, peut définir une ligne directrice générale, qui pourrait au moins garantir une partie de la souveraineté des Länder dans le domaine de la culture. On pourrait citer une foule d’autres exemples, comme la protection de l’environnement, qui est jusqu’à maintenant également une tâche exhaustive des Länder.
Une autre raison importante est le manque d’information des Länder sur ce qui se passe à Bruxelles. La législation dans la Fédération, à laquelle les Länder sont associés par l’intermédiaire du Bundesrat, est pratiquement l’affaire de tous en raison de l’interdépendance politique et publique (presse, partis, associations, syndicats) et discutée publiquement. Il n’en est pas de même pour la législation de la Communauté européenne. Les administrations des Länder doivent appliquer des décrets à l’élaboration desquels elles n’ont pas participé, qui ne sont que très rarement l’objet de discussions publiques et qui sont le fruit d’un processus de décision supranational mûri dans de nombreuses langues et conclu sans la présence de l’opinion publique puisque le Conseil des ministres, en tant que législateur, arrête ses décisions au cours de séances qui ne sont pas publiques. Le souhait d’être présent aux décisions prises à Bruxelles, comme les Länder le sont à Bonn, répond simplement aussi au souhait d’une meilleure information et d’une participation plus étroite.[17]
A cela s’ajoute la forme spécifique d’intégration choisie. Parce que l’on a tenté d’unifier l’Europe par la méthode de l’intégration économique — en laissant tout d’abord largement à l’écart les domaines centraux de la politique extérieure, de la monnaie et de la sécurité —,[18] il y a eu naturellement à Bruxelles des tentatives d’intégration, de réglementation et d’harmonisation là aussi où, en fait, il n’y avait nul besoin de le faire. Pour réglementer la bouteille européenne, le pain européen, les temps de passage de la publicité à la télévision, le taux de sucre dans le vin, d’hydrates de carbone dans la saucisse, il peut y avoir des raisons, mais cela ne nécessite pas de réglementation européenne contraignante. Le fédéralisme signifie aussi la liberté des Etats membres. Vouloir tout uniformiser signifie en fait éliminer les formes d’expression spécifiques et multiples de l’Europe. Cela vaut naturellement surtout pour la culture, l’école et l’éducation qui sont une tâche principale restant de la compétence des Länder (tâche dans laquelle cependant les nouveaux ministères fédéraux pour la recherche et la technologie, pour l’éducation et les sciences ont fait de profondes brèches), de telle sorte que l’on comprend que les Länder aient opposé des résistances aux projets de la Commission et du Parlement européens, qui s’ingèrent dans ce domaine et à la conception desquels ils ne sont pas associés, mais qui doivent à long terme amputer les compétences des Länder et par là aussi leurs finances.[19]
Dans le secteur des mesures d’initiative économique aussi, un point central du travail des Länder (déjà pour des raisons de concurrence —dont on peut se réjouir — entre les Länder), ils se voient de plus en plus gênés parles décrets de la Communauté européenne réglementant la concurrence.
Ce ne sont naturellement pas seulement des raisons pratiques, qui ont provoqué cette controverse, mais aussi des raisons politiques et personnelles. Le Bundesrat en tant qu’organe fédéral est composé des gouvernements des Länder et ceux-ci à leur tour par des hommes de partis. Une majorité différente au Bundesrat et à Bonn incite à utiliser le Bundesrat aussi comme forum de combat politique — ce qui s’est déjà produit[20] —, mais il y a aussi au Bundesrat des controverses internes aux partis politiques — basées sur des problèmes de personnes — contre le gouvernement, et ce fut justement le cas lors de la controverse à propos de l’Acte unique européen.
La Bavière s’est toujours affirmée comme le plus fédéraliste des Länder[21] et son actuel et ambitieux ministre-président, Franz Joseph Strauss, CSU, qui en tant que tel n’appartient pas à l’exécutif fédéral, n’a pas épargné ces dernières années ses critiques à l’égard du gouvernement d’Helmut Kohl, CDU, et surtout de son ministre des affaires étrangères, Hans-Dietrich Genscher, FDP.
Ces dernières années Strauss a été l’un des acteurs principaux de ce que l’on a désigné entre temps par le terme de « politique extérieure parallèle » des Länder.[22] Franz Joseph Strauss, lors de ses nombreux voyages à l’étranger, a pratiqué activement une politique extérieure, qui ne s’est pas écartée que dans les nuances de celle de Bonn.[23] Aussi n’est-il pas étonnant que ce soit surtout le gouvernement bavarois qui se soit posé en porte parole de l’opposition au Bundesrat. Les Länder SPD le rejoignirent, ce qui conduisit à ce que les Länder CDU se retrouvent en minorité et soient obligés de suivre, bon gré mal gré. Que l’on explique tout le litige par souci du fédéralisme relève de la pratique politicienne de notre démocratie.[24] Naturellement d’autres raisons ont provoqué le déclenchement de cette controverse — par exemple le renforcement du sentiment national en Allemagne fédérale peut avoir joué un rôle — mais les raisons présentées ici sont certainement plus importantes.
Fédéralisme dans le fédéralisme : une complication sans issue ?
Quels enseignements tirer de ces controverses ? Pour ceux qui n’acceptent ni juridiquement, ni moralement, ni de fait le dogme de la souveraineté nationale absolue comme base du futur ordre mondial — mais surtout de l’ordre européen en train de naître — cette controverse n’est pas éloignée du nationalisme des Etats nationaux, ici articulé seulement au niveau des régions ou des Länder. Celui qui n’a qu’une expérience théorique du fédéralisme, qui n’a jamais « vécu » un Etat à pratique fédérale au vrai sens du terme, peut trouver ce litige assez incompréhensible. Le fédéralisme — demandera-t-on — n’est-il pas un principe dynamique, qui garantit la liberté des membres par la solidarité de l’ensemble ? Et n’est-il pas logique que l’on en arrive à des transferts de compétences, lorsque les membres ne se montrent plus capables de résoudre des problèmes, parce qu’ils ont pris un caractère transnational ? C’est justement ce qui distingue le principe fédéraliste, à savoir qu’il peut répondre de façon plus rapide et plus dynamique aux défis, qu’une structure d’Etat centraliste.
Aussi juste que cette remarque puisse-t-elle être en théorie, il y a aussi dans l’Etat fédéral des normes constitutionnelles qui étaient appropriées au moment de leur établissement, mais qui doivent être adaptées avec le temps. Ici un Etat ne se comporte pas autrement en règle générale que d’autres — indépendamment de son organisation interne — ou même que des individus, il se défend contre la perte de droits de souveraineté et de pouvoir en tant que possibilité d’action, même s’il ne peut plus les exercer complètement.
Déjà Herbert Spencer décrit ce phénomène lorsqu’il constate que l’organisation de l’Etat devient par le fait même qu’elle se perfectionne un obstacle à sa réorganisation. Les éléments de la construction — une fois développés — opposent une résistance à tout changement. Sa propre conservation est continuellement l’objectif supérieur de chaque partie comme de l’ensemble, et c’est pourquoi les parties une fois constituées cherchent à se maintenir, qu’elles soient encore ou non d’utilité. Bien qu’une organisation soit nécessaire pour rendre possible une coopération et promouvoir par là le progrès social, l’organisation existante est cependant un empêchement au progrès futur, étant donné que celui-ci nécessite une réorganisation à laquelle s’oppose l’organisation existante, et que l’organisation existante anticipe les moyens nécessaires au progrès.
Mais à l’inverse est compréhensible aussi la même résistance du gouvernement fédéral, qui n’est prêt en aucun cas à laisser limiter, ne serait-ce que d’un iota, sa capacité d’action dans le domaine de la politique étrangère par une intervention directe des Länder, d’autant plus que c’est surtout le niveau fédéral qui perd ses compétences avec l’unification de l’Europe. Dans le domaine de législation exclusive de la Fédération des brèches profondes sont déjà ouvertes — malgré toute l’imperfection de la Communauté européenne — et avec les progrès du processus d’unification d’autres pertes de compétence se produiront.[25] Ainsi s’explique l’hésitation du gouvernement fédéral à faire participer pleinement à Bruxelles une troisième institution — le Parlement européen par exemple — au processus d’élaboration des lois, mais aussi à faire participer directement à Bonn les Länder à l’élaboration de la politique communautaire. D’après la « Loi fondamentale » — et c’est à elle que se réfère le gouvernement fédéral — les relations avec les Etats étrangers sont de la compétence de Bonn.[26]
Mais — objectera-t-on avec raison — les relations entre Etats membres de la Communauté ne sont plus des relations classiques entre Etats étrangers, elles prennent au contraire — pour éviter toute expression juridique erronée — le caractère de relations de politique intérieure. Dans la Communauté européenne il y a un système de gouvernement communautaire, un pouvoir législatif, un pouvoir exécutif, une cour de justice et un Parlement européen élu, même si les compétences ne sont pas partagées au sens du système fédéral classique. Dans un tel système il est tout à fait concevable qu’il existe aussi des relations directes entre la Communauté et les Etats (Länder) d’un Etat fédéral faisant partie de la communauté, dans les domaines où ces Etats membres ont des compétences, sans que se produise par là « une complication sans issue ».
Les Länder allemands seraient tout à fait à même d’appliquer directement sur leur territoire bien des lois communautaires, même sans intervention de Bonn. Il y a bien aussi en Allemagne fédérale une autonomie administrative des communes et il y a des contacts directs — pour l’organisation du trafic, par exemple — entre les grandes villes (en tant que partie d’un Land) et le ministère des transports à Bonn. Il faut souligner à ce propos que le principe fédéral de subsidiarité stipule que les affaires du gouvernement doivent être conduites aussi près que possible du citoyen. Même si l’évolution actuelle semble encore peu se prêter à la réalisation d’une Europe des régions, du moment que l’Etat national est devenu à la fois trop grand et trop petit pour résoudre efficacement les problèmes de notre temps, il semble opportun, lors de la révision du projet de Traité du Parlement européen, après présentation des prises de position des parlements nationaux, de compléter le passage du préambule du projet de Traité, qui concerne la participation des collectivités locales et régionales.[27]
La résistance des Länder à un amoindrissement de leurs compétences n’est en tout cas pas à considérer du point de vue fédéraliste, comme une tentative d’empêcher la construction de l’Europe ; elle doit être comprise au contraire comme la résistance de la plus petite unité, qui se défend devant le risque de tomber au rang de simple entité administrative, dans des domaines où l’autonomie fédérale est praticable. Le fédéralisme n’est pas et ne doit pas être une voie à sens unique. Une structure politique de l’Europe, qui amoindrit l’autonomie de ses membres sans nécessité absolue, serait une structure qui provoquerait une résistance exaspérée de nombreux peuples européens et qui buterait pour le moins sur le désintérêt.
C’est justement ce danger que court la CEE aujourd’hui par manque de démocratie, de transparence et d’une structure fédérale qui la rapproche des citoyens.
[1] Rudolf Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen, Berlin, 1955, pp. 136 et suivantes.
[2] Hans Kelsen, Der Staat als Integration, Vienne, 1920, p. 46.
[3] Hans Kelsen en Zeitschrift für öffentliches Recht, 1927, p. 329.
[4] L’article 24 est conçu en ces termes : 1) La Fédération peut transférer par voie législative, des droits de souveraineté à des institutions internationales. 2) Pour sauvegarder la paix, la Fédération peut adhérer à un système de sécurité mutuelle collective ; elle consentira à cet effet aux limitations de ses droits de souveraineté amenant et garantissant un ordre pacifique et durable en Europe et entre les peuples du monde. 3) Pour régler les litiges entre Etats, la Fédération accédera à des conventions sur un arbitrage international général, de portée universelle, et obligatoire. Le Bundesrat souhaite participer aux transferts de souveraineté.
[5] Publié dans Das Parlament, Bonn, n° 46/47 du 15/22 novembre 1986, pp. 1 et suivantes.
[6] A la fin de 1987 les 11 Länder allemands étaient représentés auprès de la CEE par des chargés de mission avec rang de cabinet qui pouvaient disposer de bureaux de contact à Bruxelles.
[7] Résolution du Bundesrat du 31/1/1986, imprimé 31/86.
[10] L’article 79, parag. 3, est libellé de la façon suivante : « Est inadmissible un amendement de la présente Loi fondamentale qui affecte la division de la Fédération en Länder, le principe de la participation des Länder à la législation ou les principes énoncés aux articles 1 à 20 ».
[12] Résolution du Bundesrat du 16 mai 1986, imprimé 150/86, p. 1.
[15] Theodor Eschenburg, « Bundesstaat im Staatenbund-Bahnt sich ein Verfassungskonflikt an », dans Die Zeit, Hambourg, n° 44 du 24/10/86, p. 13. Le procès verbal d’une séance particulièrement instructive des 20/21 juin 1986 à Stuttgart sur ce problème a été entre temps publié sous forme de livre : Rudolf Herbek et Uwe Thaysen (éditeurs), Die Deutschen Länder und die Europäische Gemeinschaft, Baden-Baden 1986, 294 p.
[16] Résolution du gouvernement fédéral du 12 novembre 1986, Deutscher Bundestag, Telefax n° 0228-9090, Lfd. N° 506 du 13/11/86.
[17] Le manque d’information sur le processus d’intégration est un phénomène important mais complexe, qui concerne tous et qui est aussi à imputer en partie aux organes européens, qui n’ont pas su jusqu’à maintenant pratiquer une politique d’information suffisante.
[18] Si par l’Acte unique européen ce problème a reçu une première formulation, il reste cependant, que, dans ce domaine, il est procédé d’après la méthode intergouvernementale, c’est à dire qu’il n’y a pas de compétence communautaire originelle.
[19] Ainsi s’explique par exemple la résistance du Bundesrat au programme « Erasme » (échange d’étudiants) de la Commission de la CEE. (Voir Das Parlament, n° 29/30 du 19/26/7/1986, pp. 1 et suivantes).
[20] Surtout dans les dernières années de la coalition socialo-libérale. Cela explique aussi que chaque élection de parlement régional ait une signification politique pour la République fédérale toute entière.
[21] C’est ainsi que le parlement de Bavière a été le seul à repousser la « Loi fondamentale », parce qu’elle lui paraissait trop peu fédéraliste.
[22] Comparer sur ce problème avec Klaus Otto Nass « Nebenaussenpolitik der Bundesländer » dans Europa-Archiv, Bonn, n° 21 du 10/11/86, pp. 649 et suivantes. Il faut cependant souligner que d’après l’article 32, parag. 3, les Länder peuvent conclure des traités avec des Etats étrangers. Le paragraphe correspondant est libellé comme suit : « Dans la mesure de leur compétence législative, les Länder peuvent, avec l’assentiment du gouvernement fédéral, conclure des traités avec des Etats étrangers ».
[23] Cela est apparu surtout au cours de la campagne électorale pour les élections législatives fédérales 1986/87, où la CSU bavaroise sous la conduite de Franz Joseph Strauss exigea avec insistance un changement de politique extérieure. Les points essentiels étaient : les relations avec les USA, la politique de détente et la politique à l’égard de l’Afrique du Sud et des mouvements de libération.
[24] La contribution particulière de la Bavière à cette controverse apparaît déjà à la lecture des grands titres d’une revue de presse du Bundesrat, qui concerne le traitement de l’Acte unique européen au Bundesrat. Voici quelques uns de ces titres : « La Bavière veut être présente à Bruxelles », « L’Etat libre s’organise en Europe », « Une lance pour le fédéralisme — au détriment de Bonn », « La Bavière s’oppose à l’Acte européen », « Bavière : le gouvernement rompt les accords », « La Bavière bloque les projets européens de Kohl et de Genscher », « Les exigences de la Bavière freinent le développement de la Communauté » (extraits du Pressespiegel des Bundesrates, Bonn, n° 7/86 du 29/10/86).
[25] Appartiennent à la compétence exclusive (le domaine dans lequel seul le niveau fédéral a le pouvoir de légiférer) d’après l’article 73 de la « Loi fondamentale » : « 1) les affaires étrangères, ainsi que la défense, y compris la protection de la population civile ; 2) la nationalité fédérale ; 3) la liberté de circuler, les passeports, l’immigration et l’émigration, l’extradition ; 4) le change, le crédit et la monnaie, les poids et mesures, le comput du temps ; 5) l’unité du territoire douanier et commercial, les traités de commerce et de navigation, la liberté de circulation des marchandises, les échanges commerciaux et le mouvement des paiements avec l’étranger, y compris la protection douanière et la protection des frontières ; 6) les chemins de fer fédéraux et le trafic aérien ; 7) les postes et télécommunications ; 8) le statut du personnel au service de la Fédération et des organismes de droit public qui dépendent directement de la Fédération ; 9) la protection de la propriété industrielle, des droits d’auteur et des droits des éditeurs ; 10) la collaboration de la Fédération et des Länder a) en matière de police criminelle b) de défense du régime libéral et démocratique, de l’existence et de la sécurité de la Fédération ou d’un Land (protection de la Constitution) et c) de la protection contre des activités sur le territoire fédéral qui, par l’emploi de la force ou par des préparatifs dans ce sens, compromettent les intérêts extérieurs de la République fédérale d’Allemagne, ainsi que la création d’un Office fédéral de la Police criminelle et de répression internationale de la criminalité ; 11) la statistique destinée à des buts fédéraux.
[26] D’après l’article 32, parag. 1, libellé de la façon suivante : « La Fédération assure les relations avec les Etats étrangers ».
[27] Le paragraphe correspondant du préambule du projet de Traité du Parlement européen portant sur la création de l’Union européenne est libellé comme suit : « Convaincues de la nécessité de permettre la participation, selon des formes appropriées, des collectivités locales et régionales à la construction européenne ».
